美国的反洗钱机制及对我国的启示

杨　旌

[摘 要]本文通过归纳美国反洗钱监管机制，及其具体运作、组织架构的特点，结合我国反洗钱的实际现状，提出我国反洗钱监管应在制度细化、情报生成、加大处罚和曝光等方面进行进一步完善。

[关键词]反洗钱 洗钱 监管

作者介绍：杨旌（1976-），河南郑州人，女，上海大学法学院硕士研究生，研究方向：金融法。

一、美国的反洗钱机制

（一）法制先行是美国反洗钱体系的基石

1956年美国颁布的《麻醉品控制法》是第一部与反洗钱相关的法律。1970年通过的《有组织犯罪控制法》立法的形式提出了“禁止非法资金投入合法企业”，同年美国国会通过的《银行保密法》是美国货币监理署作为监管者检查其他部门和机构执行反洗钱情况的法律，与此同时该法也成为后来反洗钱立法的基石，并奠定了美国反洗钱监管多部门交叉合作的基本格局。为了保障《银行保密法》的有效实施，美国国会先后于1986年颁布了《洗钱控制法》，1992年颁布了《阿南齐奥－怀利反洗钱法》，1994年颁布了《禁止洗钱法》，此三部法律的颁布，进一步推动了美国反洗钱监管的多部门合作模式的发展，基本上理顺了美国反洗钱监管的横向结构框架。与国会颁布的法令相对应，2000年美国财政部会同司法部共同发布了《国家反洗钱战略》，该战略的提出，强化了美国反洗钱监管的纵向结构。以这些法案为基石，美国基本构建其一个纵横交错、多头监管、交叉配合的反洗钱监管体系。

（二）强调金融机构各尽其责

在美国，金融机构承担了识别和判断涉嫌洗钱活动的高风险的客户和金融交易的主要责任。金融机构识别出高风险的客户和交易并进行充分核查后，按规定将信息报告给金融情报机构。金融情报机构在不进行任何现场核查或调查的情况下，就能直接把金融交易报告信息与其他来源的信息联系起来，形成有价值的反洗钱情报，提供给各执法部门。按照反洗钱法规的要求，金融机构同时还需要提交一系列的报告，包括货币交易报告，以及所有通过这个账户的交易清单，包括该账户的资产报告。货币教会议报告实行一种双重体制：金融机构填写交易报告，同时保留交易记录5年，执行机构可通过这些记录筛查犯罪分子。按照美国的法律要求，金融机构不但要保留客户过去5年的货物交易报告，还要保留客户的其他信息至少5年。这些信息包括：税务认证号码、印鉴片、外汇支票的复印件、大额可转让存单等。[1]

（三）構建多头监管、交叉配合的反洗钱监管体系

美国的有关反洗钱立法中规定，美国反洗钱监管机构包括财政部、司法部、美联储、税务总署、海关总署、联邦调查局乃至毒品管制局和美国邮政总局。就金融层面上看，财政部的直接权限最大，其反洗钱监管主要是通过下属的金融犯罪执法网络（FinCEN）来实现。该执法网络根据“以大额现金交易报告为主、可疑交易报告为辅的交易报告制度”的要求，综合金融机构报告的信息形成金融交易数据库，并结合其他政府部门及公众的信息提供情报报告，并按需要反馈给金融、执法等相关部门。[2]金融犯罪执法网络（FinCEN）的核心职能在于落实《银行保密法》，并为各个执法部门提供情报信息支持。为了满足不同机构的需要，FinCEN运用数据筛选技术、提炼技术和边际分析工具等手段整合来自金融领域、执法领域和工商业三个不同领域的信息。基本步骤为：按照各领域间签署的合作协议，访问各个执法机关所建立的执法信息数据库，获取执法信息；在市场上购买商业信息库，获得工商业活动信息；在接受金融机构报告的基础上自行建立起金融交易报告行为。此种数据的整合提高了金融交易报告数据分析和利用水平，把交易信息和已知案件信息等联系起来，推断出洗钱及其他金融犯罪发展的趋势和模式，甄别与有组织犯罪集团相联系的可疑行为。

（四）巨额罚款与信用曝光并用

在美国，金融监管部门一般不会主动核实每一个金融交易报告的真实性和准确性，而是通过不定期的现场检查或者定期的抽样检查，事后监督金融机构。检查过程中，如有金融机构被发现没有忠实履行职责，将受到严厉的惩罚，付出高昂的代价。2004年美国最令人瞩目的银行洗钱违规执法行动当属对瑞士UBSAG银行和里格斯国民银行（Riggs）高达1亿美元的重罚。

同时，金融监管部门在处罚不当履行反洗钱职责金融机构的同时，会给出一个包含处罚和整改措施的评估意见，再由金融机构与其签订一个协议，同意或者承认当局提出的处罚和整改措施。当局还将视具体情况，决定是否公开协议。

二、美国的反洗钱机制对我国的启示

（一）以《反洗钱法》为依据，进一步深化反洗钱实施细则

2006年10月《中华人们共和国反洗钱法》的出台填补了我国反洗钱立法的空白，这仅仅意味着我国反洗钱法制建设的开始。就此法而言，这部法律只构建了一个基本的法律基础和大致框架，具体的实施细则、尤其是除银行外的金融机构和部门的反洗钱义务和实施手段仍很欠缺，这将使得全面、系统得反洗钱网络因一些相关部门和机构“无法可依”而难以展开。鉴于此，我国应该在确定我国反洗钱监管体系的基本框架后，立法部门和各相关部门应在充分参考国外相关规定及本部门具体情况的基础上，尽快确定与自身所承担的义务相适应的具体执行规章。

（二）建立健全金融业反洗钱监管体制

目前，我国的反洗钱监管职责是以中国人民银行主导，由于缺乏相应的行政权威，中央银行及其下属机构在调动、协调各相关部门相互配合方面存在明显的困难。因此，应尽快抽调中国人民银行、银监会、证监会、保监会、商业银行、其他金融机构、财政部、海关总署、国税地税系统、纪检委等相关部门机构的业务骨干，组建成一个直属国务院的反洗钱检测中心。同时，中国人民银行应继续会同银监会、证监会等部门，进一步完善和制定各金融领域反洗钱工作指引，切实做好大额和可疑资金的收集、分析、识别和检测工作，督促指导金融机构建立和完善反洗钱内部控制制度，完善反洗钱工作的操作规程，防范金融风险，维护金融秩序稳定。[3]

（三）建立符合我国国情的、有效的情报生成机制

在我国现实条件下，单一的模仿美国模式会面临网络化、货币电子化等方面的硬件限制，因此，在我国应充分利用大额交易报告、可疑交易报告和个人线报这三条稳定的金融情报渠道。在此基础上，我国应在国务院的领导下，以中国人民银行为中国反洗钱工作组织协调部门，建立和健全反洗钱工作部际联席会议制度和金融监管部门反洗钱协调机制这两个不同层次的信息输送渠道，充分发挥各成员单位的积极性和优势，并随着反洗钱工作的逐步深入，不断调整和完善。

（四）加大对洗钱行为的处罚和曝光力度

美国对洗钱行为施以严厉惩罚和信用曝光，这无疑对洗钱分子及相关部门以巨大的震慑，我国应该借鉴美国反洗钱的经验，采取巨额惩罚与信用曝光并用的监管手段，加大对违规商业行为的处罚力度。新修订的《中国人民银行法》第四十六条规定：对违反有关规定的洗钱行为，由中国人民银行区别不同情形给予警告，没收违法所得，处以50万元以上200万元以下罚款；对负有直接责任的董事、高级管理人员和其他直接责任人员给予警告，处5万元以上50万元以下罚款；构成犯罪的，依法追究刑事责任。此条仅规定对洗钱行为可给予了高额罚款，我国应随着对洗钱行为处罚力度的加大，充分运用对相关部门的信用曝光这一手段，以期有效的遏制洗钱行为。

参考文献

[1]黄娟：“美国的反洗钱经验”，《西安金融》，2007年第2期

[2]屈文洲、许文彬：“反洗钱监管：模式比较及对我国的启示”，《国际金融研究》，2007年第7期

[3]姚文：“美国反洗钱机制及对我国的启示”，《河南金融管理干部学校学报》，2006年第5期