论城管执法工作人性化

关　山

提要鉴于现在城管执法中存在的问题与困境，城管执法要提倡人文关怀，确立“以人为本”的思想，切实做到城管执法人性化。

关键词：城管执法；人性化；人文关怀

中图分类号：C93文献标识码：A

城管执法是改革开放以来城市化进程及城市行政机关改革的产物，与城市秩序、市民利益息息相关，虽然在不断地改革与完善，但缺乏法律保障、行政处罚与行政管理的职责不清、执法程序不规范等问题依然存在，强调人性化执法是破解城管执法难的有效途径。

一、人性化执法的概念

人性化执法是一个存在诸多争议的话题。所谓人性化执法，是指执法人员在行政执法过程中严格按照法律法规有关规定，具有一种以人为本、关心人、尊重人、为民负责的文明执法理念，在这种理念的指导下所开展的执法工作。其实质为以人为本，促进公民法律意识的增强，提高执法质量和效果。人性化是执法的深化和完善，是执法技巧、管理模式、服务方式等发生变化的外在体现。就深层次讲，人性化执法存着主次关系，即以“执法”为主，“人性化”为辅。人性化执法具有严格执法、平等执法、尊重人权和真诚服务的特点。

二、人性化执法的作用及其问题

（一）城管形象欠佳，在我国许多城市普遍存在。正确推进城管的人性化执法工作，对城市管理工作的有序开展和法制社会的进步具有积极的意义。

1、人性化执法有利于相关法律的有效实施。推行人性化执法能增强广大群众的法治意识、文明意识和城市管理意识，对城市管理行政执法行为能自觉认同和支持，并积极参与城市管理决策、实施和监督。

2、人性化执法有利于实现城管执法的自身需要。随着社会的进步，人们对城市管理中文明执法要求越来越高，在相应的法律、法规并不完善的情况下，推行人性化执法，注意执法分寸，就能做到宽严适度，提高文明执法的水平。

（二）人性化执法是现代文明的执法方式，是对传统执法观念支配下执法方式的改革。正确把握人性化执法，应注意以下三个问题：

1、人性化执法不是执法力度弱化。人性化执法提倡以人为本，注重服务质量，强调执法人员在执法过程中要对执法对象充满人性，不仅体现了彼此的人格平等，而且包含了执法对象在守法和接受监督管理时对执法者的支持与配合。因此，人性化执法实质上是执法工作的优化和执法质量的提高，不但不会削弱执法力度，相反能密切党群、干群关系，提升执法部门和政府的形象，缓解执法难度。

2、人性化执法不是违法行政。人性化执法不包含人为地降低执法标准。人性化执法不是放弃或放松管理，更不是违法行政。人性化执法恰恰是维护法律法规的基本原则，围绕“文明执法、热情服务”的主题，以保护公民权利，维护公平与正义为己任，坚持科学行政、依法行政、民主行政。

3、人性化执法不是“威”外施“恩”。推行人性化执法既符合现代文明的要求，也与现代法制的原则和基本法理相适应，同时维护了法律尊严，合人情味地让行政相对人遵守法律，违法者接受法律处罚，人性化执法是法、情、理三者统一的体现。

三、推行城管人性化执法的有效途径

以人为本，努力构建和谐的城市管理行政执法氛围。行政执法机关在工作中，要坚持以人为本；坚持民主法治、公平正义、诚信友爱、充满活力、安定有序、人与自然和谐相处。这样，才能构建和谐的城管行政执法氛围。具体来说，有以下方面：

（一）确保法律程序和实体公正。人性化执法将法律的规则性和法律的价值性统一起来。在现行民主制度下制定的法律，早已融入了法律的价值性成分，城管执法人员在执法过程中只要恪尽职守、依法办事，就意味着基本做到了人性化执法。完善法律制度是确保“人性化执法”良性发展的重要保障。这就要求我们在立法之初，应该多考虑人性既有“私”的一面，又有“公”的一面，法的价值诉求既有秩序的稳定性，又有秩序的人道性。

（二）合理规制处罚的自由裁量权。对城管执法的自由裁量权的限制，是城管执法权行使的内在界限，因此在执法时确定自由裁量是否适当、合理而非滥用，应包括三个原则：（1）适当性原则：城管执法的方式要符合行政及法律授权的目的；（2）必要性原则：城管执法不得超越实现目的之必要限度，即为达成城管执法目的面对多种可能选择的手段须尽可能采取对城管执法相对人影响最轻微的手段；（3）衡量性原则：手段应按目的加以衡量，即任何干预措施所造成的损害应轻于达成目的所获得的利益才算合法。

（三）应彰显人文关怀。城管执法实行以人为本、亲和式的执法既是现代法治社会的本质要求，也是管好城市的现实需要，在执法过程中给予相对人充分的人文关怀、使之感受到平等、民主、和谐，从而实现公正执法与执法效果的统一，有效提高城市管理质量，推进城市管理行政执法工作，构筑和谐社会。

1、尊重民意，开通与市民的信息互动渠道。人性化执法必须把群众的利益放在首位，建立健全社会利益的沟通渠道和协调机制，通过开展城管进社区、城市管理联系点、城市管理进镇入户访谈等一系列活动，深入基层了解和关心群众疾苦，依法及时处理与群众生产生活密切相关的实际问题。同时，善于从群众的角度审视城管执法的重点和难点，经常开展换位思考，适时推出便民、利民措施，努力构建与群众联系互动平台，架起行政执法机关与人民群众联系的连心桥、爱心桥、舒心桥。

2、理性思维，实施人性化城市执法管理。努力更新过去的陈腐观念，坚持人性化的执法管理原则。第一，法律优先原则：行政活动不得与法律相抵触。城管执法应受宪法、一般法律原则和法律的约束；违反的城管执法应当接受审查并承担不利后果；城管执法原则具有层次性。遵守法律，在法律和行政法规、地方法规有冲突时，应优先适用法律。第二，法律保留原则：城管执法权的启动必须有明确的法律依据无法律则无行政。第三，职权法定与不得越权原则。第四，诚信原则：在现代法治国家中，基于保护人民正当权益的考虑，城管执法主体对其在行政过程中形成的可预期的行为、承诺、规则、惯例、状态等因素，必须遵守信用，不得随意变更，否则将承担相应的法律责任，如因重大公共利益需要变更时也必须作出相应的补救安排。第五，公正原则；依法办事，不偏私；平等对待相对人，不歧视；合理考虑相关因素，不专断；自己不做自己的法官；不单方接触；不在事先未通知和听取相对人申辩意见的情况下作出对相对人不利的行政行为。

3、爱心操作，关爱弱势群体。马斯洛的需求理论认为，人最基本的需求就是生存的需求，这样的需求可以压倒一切。如果一味地单向行为，给城管配置再好的装备也只能使冲突不断升级，因为这样解决问题的办法没有触及问题的根本。如小贩的生存权利应高于城市形象，尤其是一个缺乏保障的社会里，更应得到关注。坚持“刚柔并济、柔性优先、以柔克刚”的指导原则，立足部门职能，严格依法行政，规范执法行为，切实增强执法为民的自觉性，让群众不仅在理智层面上认同并接受执法权威，而且在情感层面上尊重并信仰执法权威，努力实现城管执法法律效果与社会效果的和谐统一。

4、依法行政，在严格的制度保障下保护相对人的权利。具备较高的法律素养，是对城市管理行政执法人员的基本要求。掌握丰富的执法办案艺术，则是对城市管理行政执法人员素质要求的必然，同时也是落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，保证城市管理法律法规顺利实施，实现城市管理目标的重要条件。在尊重和保障相对人合法权利方面，应注重通过加强执法人员能力建设和执法程序保障制度建设的途径加以实现。第一，内强素质，学会“宽容”。第二，讲究艺术，善于“说理”。第三，建章立制，注重“自律”。

5、执法为民，构建和谐社会的亲民工程。一切社会活动中，人是最活跃的因素，一切为了人民，一切依靠人民是所有活动主体，城市管理也不例外，城市管理的目的是在于为人民提供一个环境优美的和谐场所，这与当前构建和谐社会的主题紧密想扣，也最大限度地把城市管理工作提升到了一个为政治服务的高度。通过内抓规范，外树形象，建立长效机制，不断增强人性化执法、亲民型管理的生命力。

综合上述，在构建社会主义和谐社会的进程中，坚持与时俱进，坚持以民为本，坚持执法为民，一切从城市管理的实际出发，提倡人文关怀，确立“以人为本”思想，正确处理国家与公民、权力与权利的关系，合理、合法地使用权力，保障公民权利；同时，统筹兼顾创新方法和手段，真正使城管执法具有威慑力和感召力的影响，更好地构建和谐社会。

（作者单位：南京人口管理干部学院）