论统筹城乡发展的公平机制

张志彬

提要近年来，我国的城乡差距有扩大化的趋势，这不仅抑制了乡村的发展，也抑制了城市的发展，成为当前国民经济发展的重大障碍和潜在隐患。因此，采取积极有效的政策措施，统筹城乡协调发展，将直接关系到我国社会经济的可持续发展。本文通过分析我国城乡差距的现状及其成因，探讨统筹城乡发展的涵义和条件，提出通过建立公平机制来统筹城乡发展的对策思路。

关键词：统筹；城乡发展；公平机制

中图分类号：F12文献标识码：A

改革开放以来，我国城乡差距及其演变问题，一直是广受各方关注的焦点。2003年我国城镇居民人均可支配收入和农村居民人均纯收入的比例为历史最高，达到了3.23，而且这种差距还只是名义货币收入的差距，考虑到城市福利等其他因素，当前我国城乡的收入差距已经达到5∶1乃至6∶1。这种巨大的城乡差距不仅抑制了乡村的发展，也抑制了城市的发展，成为当前国民经济发展的重大障碍和潜在隐患。因此，采取积极有效的政策措施，统筹城乡协调发展，将直接关系到我国社会经济的可持续发展。本文将通过分析我国城乡差距的现状及其成因，探讨统筹城乡发展的涵义和条件，提出通过建立公平机制来统筹城乡发展的对策思路，即建立公平的城乡发展政策机制、公平的公共财政收支机制、公平的社会事业发展机制、公平的城乡居民户籍机制、公平的国民就业竞争机制、公平的城乡社会保障机制，从而促进城乡协调发展。

一、我国城乡差距现状及其成因

（一）我国城乡差距的基本现状。改革开放以来，我国城乡居民的收入差距经历了先缩小、再扩大并且日趋严重的过程，尤其是1997年以来城乡收入差距呈现出持续扩大的趋势。全国城镇居民人均可支配收入与农民人均纯收入的比例，1978年为2.57，1983年是改革开放以来的最低，为1.82。此后是缓慢攀升，1994年为2.86。经过短暂的回落之后，从1997年开始，城乡收入差距持续扩大，2003年达到历史最高为3.23，六年扩大了0.76倍。（图1）

从可比口径上看，当前我国的城乡收入差距已经位居世界前列。1997年世界银行对36个国家的相关数据分析表明，城乡居民收入比例一般小于1.5，极少超过2。即使在一些收入分配高度不平等的发展中国家，城乡居民的收入差距也不像我国这么大，超过了3。基尼系数是反映收入分配不平等程度的一个常用指标。按照世界银行通常的标准，基尼系数在0.3以下为最佳的平均状态，在0.3与0.4之间为正常状态，超过0.4就进入了警戒状态，达到0.6则处于随时可能发生动乱的危险状态。2002年我国的基尼系数为0.454，已经超过了警戒值。

城乡居民的收入差距是如此之大，但实际的差距要远远大于数据显示的结果，主要原因在于：一是农民人均纯收入指标容易成为衡量地方政府政绩和提拔官员的依据，使地方政府“制度性说谎”，导致数据失真；二是用平均数指标衡量淡化了城乡收入差距的严重程度。根据国家统计局的资料，2000～2002年全国增收农户占56.4%，收入持平农户占1.6%，而减收农户高达42.0%。如果加上城市居民在人均可支配收入以外的多种福利和非货币化收入，这个差距将进一步拉大。

城乡收入差距大，但还不是城乡差距的全部内容，城乡社会发展、城乡居民享受公共品服务的差距更大。一方面大多数城镇居民在受益于经济发展的同时，越来越多地分享到社会发展和增加公共品有效供给的好处；另一方面许多农村地区在经济发展的同时，社会、环境发展和农村公共品供给的增长却出现了相对停滞，甚至是退化或边缘化的局面，农村公共品的有效供给不足、基础设施老化失修问题比较普遍。

（二）我国城乡差距扩大化的成因。我国作为世界上最大的发展中国家，要促进经济的高速发展，不可能循序渐进、按部就班，而现实的经济状况是工业化和城市化尚未完成，信息化又迫在眉睫。这就要求国家把发达国家不同阶段的不同矛盾浓缩为现代化过程中相同的矛盾。因此，这些矛盾的集中解决要求发挥政府的作用，以强化对发展过程的协调和控制能力，政府对于发展过程和发展绩效的影响也更大。在这种情况下，城市化和工业化就很容易成为政府青睐、支持和扶持的重点；国家在这种体制下制定政策就容易形成了重城轻乡、重工轻农的倾向，这对于城乡差距的形成和扩大起着重要的作用。长期不均衡发展战略的实施，使得城乡差距的扩大化成为了一种必然。

由于二元经济结构的客观存在，由经济增长而提高的国民收入，不可能自动地、均等地普及到各个地区，以缩小地区间的经济差距。相反，经济的不均衡必然伴随着分配不均。城市和乡村巨大的收入差距使得农村人口不断涌入城市，农村人才大量流失，农村的收入水平进一步降低。只要这种收入差距存在，人口流动将一直持续下去，加剧贫富悬殊。这样，经济发展的过程，就不会是利益和谐的过程，而会是利益冲突的过程。由于农村社会发展和公共品相对于城市来讲外部性更强，而根据集体行动的逻辑，农民这样的大集体组织共同行动困难，搭便车问题突出，市场机制往往不能解决资源配置问题，导致公共品的供给不足，扩大城乡差距。

通过分析我国城乡差距变化的原因，不难发现，现阶段我国城乡差距的扩大化，是我国长期累积的体制性矛盾、经济结构性矛盾尖锐化的产物。因此，在这个时期迫切需要政府采取有效的措施来统筹城乡发展。

二、统筹城乡发展的内涵和条件

（一）统筹城乡发展的内涵。因城乡发展规律的不同，城乡之间存在一定的收入和公共品服务差距是必然的。只有当城乡差距累积到一定程度，由此形成的对经济社会整体运行和可持续发展的负面影响超过了一定限度，导致城乡发展之间的良性循环关系遭到破坏，或者形成了城乡差距持续扩大的趋势，导致城乡发展的矛盾和冲突进入恶性循环的状态时，才能称为城乡发展的不协调。因此，统筹城乡发展就是政府旨在解决城乡发展的不协调问题，消除过大的、不合理的城乡差距，破除城乡差距扩大化赖以运行的制度环境，通过制度创新和一系列的政策，为城乡协调发展、共同发展创造公平的机制。即，在统筹城乡发展的过程中，统筹的主体是政府，统筹的目标是城乡协调发展，统筹的手段是建立公平的发展机制。

（二）统筹城乡发展的条件。我国现在总体上已到了以工促农、以城带乡的发展阶段。某些先行的体制和政策是在实行农业支持工业的发展战略中形成并为之服务的，不利于改变城乡二元结构，不利于农村的发展。为了适应我国经济发展新阶段的要求，必须革除体制性、机制性弊端，建立统筹城乡发展的公平机制，促进城乡经济社会协调发展。

目前，随着我国经济持续快速发展和城市化进程的不断推进，已经具备了统筹城乡发展的条件。经过20多年的发展，我国经济实力和综合国力不断加强。2004年全国国内生产总值达到了13.65万亿元，二三产业在国内生产总值中所占的比重达到85%以上，财政收入达到2.63万亿元，初步具备了工业反哺农业、城市支持农村的经济实力。

改革开放以来，我国的城市化发展迅速，城市化程度从1978年的17.92%提高到了2003年的40.53%。在城市化过程中，衡量城市化发展阶段的城镇人口增长系数（即城镇人口增长规模/总人口的增长规模）不断提高。目前，我国的城镇人口增长系数已经超过了2.5，意味着农村人口绝对规模的下降，为统筹城乡发展提供了必要的物质基础。

三、统筹城乡发展的对策思路

通过上文的分析，我国城乡差距扩大化的一个重要原因就是城乡发展的不公平。公平的发展取决于机制的设计，但是机制的有效运转是一个系统的工程，需要相关机制共同发挥作用。基于目前我国城乡发展不公平的现实，要统筹城乡发展就必须建立系统的公平机制。

（一）公平的城乡发展政策机制。20世纪七十年代末到八十年代中期，家庭承包制解决了人民公社制度下因平均分配原则而长期解决不了的激励问题。与此同时，政府开始对价格进行改革。这一时期也出现了生产要素市场，劳动力和资本开始在农村内部和城乡之间流动。这一系列市场化改革导致农户收入的大幅度提高。相反，这一时期的城市改革步伐相对缓慢。相应地，这种城乡改革时序上的差异导致城乡差距的迅速缩小。20世纪八十年代中后期到九十年代中期，城市改革和再分配农村改革创造了农户收入的巨大增长之后，中央政府公开宣布了一项加快城市改革步伐的计划，如国有企业改革的放权让利；发展政策向沿海地区和城市倾斜，所有这些改革方式都倾向于提高城市的相对收入。尽管这个期间有很多农村劳动力转移到城市寻找临时的就业机会，然而各种制度性障碍（如户籍制度和相关的就业政策）仍然严重地限制着劳动力流动和人口迁移。城市居民继续享受着住房、教育补贴、医疗保障和养老保障等福利，而来自农村的流动人口则被排斥在这种福利体制之外。这种福利保障的系统性倾斜，阻碍了农村家庭向城市的永久性迁移，成为城乡之间收入差距的一个原因。上述体制变化的净效应是把城乡收入差距扩大了。自20世纪九十年代末期以来，城市经济由于获得了优于农村的政策支持平台，经济稳步发展，许多城市已经达到或接近发达国家的水平。而此时农村经济的发展进入了一个相对缓慢的阶段，农业对于农民增收的贡献能力减弱，乡镇企业的增长速度出现了阶段性回落，外出打工的限制尽管有所放宽，但是包括户籍制度在内的各种限制城乡协调发展的体制改革并没有取得根本性的突破，由此导致了城乡居民在发展机会和发展成果分享权利上的不公平，是加剧城乡差距扩大化的重要原因。

改革开放以来，城乡实施的不公平的发展战略是导致城乡差距扩大化的重要原因。在统筹城乡发展条件初步具备的前提下，就要求政府制定公平的城乡发展政策机制来协调城乡发展，这也是统筹城乡发展的关键。城乡公平发展政策机制的实施，首先要求国家对于城乡差距有着足够的重视，改变传统的忽视农村发展的观点，在制定政策时对城乡公平对待。其次，由于过去农村对城市的发展做出了巨大的牺牲，这就要求现在以工哺农、以城带乡、协调农村发展，实行政策上的倾斜。最后，公平的城乡发展政策机制的实施需要相关的公平机制共同发挥作用，才能使政策上对农村的扶持落到实处。

（二）公平的公共财政收支机制。公平的公共财政收支机制是作为调节收入差距的经济手段，包括公平的财政收入和财政支出两个方面。财政收入主要体现在税收制度上，是公共产品成本的分摊，但是目前城乡之间的税收制度并不公平。目前我国已经基本取消了农业税，但是各种农业摊派费用仍然在农民收入中占有一定的比例。与发达国家相比，我国的农业税收政策给予农民的十分有限。发达国家的政府不仅不向农民收税，反而给予直接补贴，而我国的直接补贴政策还很不健全，需要进一步完善。比较而言，城镇居民的税后政策要宽松许多。2004年我国城镇居民可支配收入为9，422元，月均785元，低于当时个人所得税的起征点（600元），这就意味着大部分城市居民可以免交个人所得税。

财政支出上同样的不公平，农民公共品的受益分享相对比较少。国家把财政支出的大部分用于改善城市的基础设施建设、医疗保健等，而对农村的财政支出相对就小很多。按照现行的政府预算支出科目，财政用于“三农”的支出基本上可以等同于由政府承担的农村公共品成本，其规模间接反映了“三农”的受益量。一般预算支出科目中列明的“三农”支出虽然从1978年的150.66亿元，增加到2003年的1，754.45亿元，但其占财政支出的比重却是逐年下降，由1978年的13.43%下降到2003年的7.12%，为改革开放以来最低。因此，从国家在农村财政上的“取”和“予”对等的关系来讲，存在着严重的不公平。

政府的公共财政是分摊公共产品和受益的一种社会再分配机制。纳税人在依法向政府缴纳了各种税款以后，政府就应该对纳税人“一视同仁”提供合宜的公共品服务，这是每个公民平等享有的基本权利。由于城乡公共财政上的不平等，就要求建立公平的财政收支机制。即，废除按农村居民和城镇居民身份来确定公共品成本分摊和受益分享的制度，在同等国民待遇的原则下，按不同公共品的“公共”程度和受益范围，确定各级政府以及城乡个人在公共品成本分摊中的责任；按能力原则在城乡居民间分配基本公共品的税收负担；按受益原则在城乡居民间分配准公共品的非税负担，并适度给予“三农”以“回补性”倾斜政策；在公共品消费上，应逐步实行基本公共品城乡居民消费的均等化和一体化。

（三）公平的社会事业发展机制。社会事业发展机制重点在基础教育，基础教育是统筹城乡发展的第一要务，也是实现城乡统筹发展的根本依托。首先，统筹基础教育是新型工业化发展的需要。如果农村基础教育缺乏，农村劳动力在市场上就缺乏竞争和就业的能力，他们或者长期停留于低层次的就业领域，或者干脆沦为失业和贫困，不仅不能成为新型工业化的有效力量，还有可能带来一系列的由都市贫困引发的社会矛盾，由城市化的积极因素变为消极因素。其次，统筹基础教育是农业现代化的需要。当大量的农村人口进入城市以后，农业的规模化和技术进步进程将大大加快，农业劳动力也必须由小生产者转变为现代农业技术产业工人，这些都需要农村发展基础教育。第三，统筹基础教育也是解决农村贫困的有效途径。教育扶贫有两大优越性：一是永久性脱贫，为贫困农民提供造血机制；二是低成本实施异地扶贫。

近年来，我国的基础教育获得了快速发展，但是城乡差距明显。以2000年为例，我国用于各类学校的教育经费总额为3，849亿元，其中国家财政性教育经费为2，562亿元。在财政性教育经费中，用于农村中学的教育经费只有306亿元，仅占中学总经费的38%，而农村中学的学校数和在校学生人数分别是城市的4.6倍和4倍。小学的情况更为严重，国家财政性教育经费用于农村小学的部分为497亿元，仅占小学总经费的58.4%，而农村小学的学校数和在校学生人数分别是城市的17.7倍和6.5倍。巨大的教育投入差距要求地方政府弥补教育经费的不足，而农村在这方面是捉襟见肘，结果使农村基础教育入学率低，教育质量比较差，农民在市场上没有竞争力，只能从事低技能劳动，扩大了城乡收入差距。

要建立公平的城乡教育机制，关键在于彻底改革当前基础教育资金运作机制，统筹安排城乡基础教育资金。基础教育应由过去的地方为主体办，改为中央、地方政府共办。重新构建农村教育体系，通过加强教育和技能培训等形式进行人力资本投资，补偿城乡间教育发展的代际公平，不要让农村的孩子输在起跑线上。

（四）公平的城乡居民户籍机制。近年来，我国户籍制度取得了一定的进展：一方面进城农民工平等就业、享受公共服务的权利有了增进；另一方面城乡分割的户口制度格局也有了相应的松动。但是，当前户籍制度改革迟缓，集中表现为对农民工转化为稳定的城市产业工人和市民的阻碍，已影响到了工业化、农民转移和城市化的进程。如采取只允许有合法住所和稳定收入的农民在城镇落户，只允许大学或大专以上的人员迁入户口等投资移民和技术移民的方式限制农民工转化为城市产业工人和市民。这种制度上不公平的阻碍对企业发展、农村劳动力转移、社会安定和城乡关系产生了负面影响。具体表现在影响企业熟练工人、人力资本的培养和长期发展，在经济发达地区没有形成稳定的产业工人队伍，城市内部陷入二元社会，进一步扩大了城乡差距。

为了顺应工业化、城镇化和农村劳动力转移的发展要求，就必须建立公平的城乡居民户籍机制。首先，要克服认识上的障碍，理清推进户籍制度改革的思路。许多城市地方政府认为，农民工向城市转移并成为城市市民将带来诸多的城市问题，如公共产品有限，无法满足大量增加人口的大额需要，而且还会增加城市的财政负担。事实上，农民为城市的发展做出了巨大贡献，应该也有权利享有这些公共品服务。其次，明确户籍制度改革的目标和当前的政策措施。取消农民工转化为城市产业工人和市民的体制性障碍，逐步放开农民工选择定居城镇的方便之门；放宽农民进城的设定条件，降低进城门槛，如在要求合法住所上不是要求购买住房，而是合法租赁住房；在住房、就业、社会保障、社会管理等方面推进与户籍制度相关的配套改革，取消对农民工的歧视政策，使之逐步获得平等发展的权利。

（五）公平的国民就业竞争机制。在城乡劳动力市场严重供大于求的情况下，农民工处于弱势地位具有一定的必然性，由此导致其工资水平长期难以提高，其生存、就业和社会环境也难以得到基本保障。尽管我国《劳动法》规定：“劳动者享有平等就业和选择职业的权利、取得劳动报酬的权利、休息休假的权利。”但许多歧视农民工的地方性法规在现实中被执行着。这种不公平的就业机制使得城乡就业市场处于半封闭状态，能够真正向农民开放的只是小城镇市场和城市中被歧视的就业工种。

随着农民进城门槛的降低和国有企业改革攻坚步伐的加快，城乡就业竞争机制将有加剧的趋势。因此，以农民工权益保护为重点，加强城乡劳动力市场秩序建设和相关监督，提供公平的国民就业竞争机制，是政府义不容辞的责任。要鼓励地方政府积极开展城乡劳动力平等就业的试点工作，引导和支持服务于劳动力市场的各类中介服务机构健康发展，支持农民工组织起来维护自身合法权益，尽快形成公平的劳动力市场体系。

（六）公平的城乡社会保障机制。进入城镇的农村居民相对稳定的工作和生活，有赖于统筹城乡社会保障制度。当前，我国城镇的社会保障体系框架已经基本建立。但是，从城乡公平发展的角度来看，我国的社会保障制度存在着重大缺陷，将广大进入城镇就业和落户的农民排除在绝大部分社会保障享受对象之外。其中最低生活保障明确不包括建制镇居民和农民工人，其他社会保障（事业保障、医疗保障、养老保险）对农民工能够享受的程度或者含糊不清，或者干脆排除在外。由于缺乏保障，广大农民工在城市中无所寄托，造成一系列的负面效用。一方面在农村他们不能放弃土地，因为土地发挥着重要的社会保障功能，但是土地的闲置不利于土地的规模化经营和农业生产效率的提高；另一方面他们缺乏追求学习和进步的激励机制，进一步阻碍了他们转化成城市高技能产业工人和高素质的市民。

建立公平的城乡保障机制主要在于扩大保障面、实行社会化，使农民工和城镇居民享有同样的权利。这些社会保障机制主要包括：建立面向所有非农产业就业人员的失业保险和医疗保险；吸引进入城镇就业五年以上的农民合同工参加养老保险；为已经进城落户并将承包土地一次性出让的农民提供最低生活保障；统筹社会保障的资金运作可以采取过渡性办法。

（作者单位：湖南科技大学商学院）

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