干部挂职的制度期待

张　聪

不少受访专家认为，挂职人员的个人素质和自我认识以及挂职制度的不健全，导致了挂职的变形与走样。挂职作为培养干部的一种模式，发挥过不少积极的作用。但随着时代的发展，挂职也逐渐显露出一些弊端，中央应在制度方面加以完善、创新，以使挂职在干部培养锻炼中能发挥出更大的作用。

2008年10月22日上午，原央视节目主持人王志抵达丽江任职。当晚，丽江市政府为王志接风，并邀请丽江新闻单位负责人举行见面晚宴。另据丽江市新闻办透露并经王志本人证实，王志到丽江市挂职副市长外，还任云南省新闻办和外宣办副主任。

王志，央视知名主持人，凭《面对面》电视栏目一举成名。日前，传出王志挂职丽江，并经当地有关部门证实，再度引发争议。本刊记者留意网上言论，争议焦点主要在于王志是否有能力有资格挂职做副市长，还有这种“艺而优则仕”的挂职制度，是否合理合法。

然而，与其说人们把矛头对准王志，倒不如说是对挂职这种制度性安排的陌生和困惑。

博士们的“软硬资源”

当网络言论在争议王志作为央视主持人没有按照公务员的合法途径参与挂职时，经王志本人和相关部门出面证实，此次王志被安排到丽江市挂职，是中组部、团中央第九批“博士服务团”赴滇有关工作的要求。

事实上，“博士服务团”是中组部和团中央，为了配合“西部大开发”，而在1999年开始实行的一项挂职援助行动，挂职期多为一年。每年的10月中下旬，“博士服务团”将陆续奔赴重庆、四川、云南、贵州等西部12个省市的机关或企业，进行挂职锻炼。

中央着力打造的西部省市“四类增长极”，集中在成渝地区、陕西关中地区、广西环北部湾等重点经济带和几个省会城市及周边地区。从中央和东部发达省市迁徙到西部挂职服务的博士们，成为了这四类增长极和民族工作的助推器。

据了解，在中央人才战略的统一规划下，中央组织部积极推进党政领导干部任职交流和挂职锻炼，有计划地从中央国家机关和东(中)部省市选派干部到西部地区任职，每年从西部地区选调400多名干部到中央国家机关和经济相对发达地区挂职锻炼。同时，为加强对西部地区的科技人才支持和智力服务，中央有关部门继续实施“西部之光”人才培养计划、“新世纪百千万人才工程”和选派“博士服务团”到西部地区锻炼服务等工作。这些人才培养计划如一颗颗火种，给西部带来了新希望，让人才踏上了新征程。

异彩纷呈的挂职现象

“猛将必发于卒伍，宰相必起于州郡。”挂职从一开始就是和锻炼干部相联系的。

长期专注于我国干部挂职现象研究的中国人民大学国际关系学院政治学系博士尹冬华说，除了锻炼干部的需要，挂职干部还担负着更重大的责任。

一是发展经济的需要。在一些地方，选派公务员到其他地区的机关或者企事业单位挂职，是他们招商引资计划中的一个重要部分。通过挂职，不仅可以学到发达地区发展经济的先进思路和经验，而且更为重要的是，可以为本地带回数额相当可观的投资。而名人挂职，对一些地方的知名度提升则起了很大作用。

同时，如各地委派公务员到基层(乡村两级)挂职，就往往包含加强基层组织建设的目的；而选派干部到国有企事业单位挂职锻炼，一般附带有协助企业进行改制、增强企业活力之目的。这些表明挂职制度已成为中国特色的国家治理的一部分。

如今新出现了各种挂职现象。事业单位、国有企业中均出现挂职现象。最新出现的还有民企挂职和国外挂职。

按照挂职的目的，他将挂职分为两类。一类是突出服务功能的。中组部人才局的博士服务团就属于这一类型。其成员主要是以专业技术人员为主，目的是培养复合型人才。另一类是培养后备干部。中组部的干部局、组织局所组织指导的官员挂职都是这一类型。

调查发现，挂职通常有四种形式：一是到下级机关挂职，即“下挂”，最为典型的是通常所谓的基层锻炼；二是到上级机关乃至中央国家机关挂职，即“上挂”；三是到其他地区的机关挂职；四是到国有企事业单位挂职。然而，在现实政治生活中，许多地方政府往往突破常规，创造了丰富多彩的挂职锻炼形式。如有的地方政府借助其他地区机关的牵线搭桥，组织公务员到当地民营企业挂职，学习其管理经验，进行招商引资；有的地方政府选派大量的年轻公务员到村级“两委”担任职务，进行锻炼。

尹冬华观察到，各地关于挂职的制度创新不断涌现：青岛出现挂职导师制，给挂职干部配备一个导师，缩短他对当地工作的适应期；辽宁省、福建南平市都出台了自己的地方挂职条例；四川近两年出现了海外挂职。

从挂职“走形”到统一制度的期待

目前干部挂职期限通常为1年，用一位挂职干部的话来说，基本熟悉情况就需要大半年，真正干事儿的时间也就5个月左右。“这似乎是一个难解之题”。中央党校党建部教授李民说。

而这只是当前干部挂职制度需解决的诸多问题之一。“一些挂职干部徒有挂职的空名。挂职人员成为拉关系、跑项目的联络员。对挂职干部管理、考核不严。挂职干部对自己要求不严。这些问题与矛盾不能不引起重视。”国家行政学院政治学教研部教授龚维斌说。

地方公务员挂职京官就一直遭人诟病。尹冬华说，有些地方干部挂职“京官”不过是“跑部钱进”的变种。一些地方干部上挂中央各个部委，意在中央的项目、资金。往往是地方和部委搞好关系、上下活动的一种方式。

下挂也同样存在很多问题。最典型的如挂职民企。2004年，江苏省通州市就曾以市委“红头文件”形式规定：市级机关(不包括公、检、法机关)干部，一半留在机关，一半到民企挂职帮扶，为期1年，每年轮换。官员直接介入企业，则被视为是“红顶商人”的变种。

在尹冬华看来，这种短期“空降”，一方面会导致有些挂职人员将自己视作当地的一个“短暂过客”；还有些挂职人员(主要是下派挂职的)，则借助原单位的强势地位，对接收单位的工作指手画脚甚至干脆取而代之。

而对于派出和接受单位来说，也面临着一些“尴尬”。参加挂职锻炼的人员，一般是年轻的、有培养前途的公务员，将他们派出去挂职，对于派出单位来说，在短期内无疑是一种损失。与此同时，派出单位还要负担挂职人员的工资奖金以及一定量的挂职补贴。因此，有的派出单位干脆称之为“为他人做嫁衣”。

对接受单位，则顾虑挂职时间一般不超过2年，一般不敢安排具体的、分管某方面工作的实职，这样挂职人员很难得到实际的锻炼。

这些问题，均源于实施单位、派出单位、接收单位和挂职人员之间的关系模糊不清，对挂职人员的管理和考核也出现“真空”。比如，挂职与提拔使用的关系，目前各种挂职规则中都未详细加以说明，后者只是笼统地规定“挂职表现优秀的，优先提拔使用”。

中组部曾于1994年发布《关于干部挂职锻炼工作有关问题的通知》。2000年6月，中组部在《深化干部人事制度改革纲要》中，最终给了干部挂职明确的地位，称之为“干部挂职锻炼制度”。

而在当前，虽然挂职已成为干部人事制度的一个重要组成部分，但迄今都是依据中央和地方的专门文件进行的，缺少一部全国统一的条例和实施细则。

在尹冬华看来，没有具体的管理办法就会引发一些问题，“比如，对上级机关干部缺乏监管，就容易滋生腐败；在地方上只能挂虚职的干部，能发挥的作用有限；挂职之后的评价，往往挂好挂坏一个样，导致挂职缺乏激励作用。”（摘自《大地》）