美日工业反哺农业的经验及启示

叶子荣 江晓莉

关键词：工业反哺农业；“三农”问题；农业现代化；农村经济合作组织；公共政策

摘要：工业反哺农业是人类社会经济发展的客观规律，诸多发达国家在不同阶段实施的一系列工业反哺农业的政策也说明了这个规律。其中，美国和日本尤为典型。2006年，我国政府全面取消农业税，这表明我国进入大规模反哺农业时期。美日经验表明我国工业反哺农业可在如下方面有所作为：财政支农、法律法规体系的建设、农村经济合作组织的发展、社会化反哺等。

中图分类号：F30

文献标志码：A

文章编号：1009-4474(2009)05-0098-05

一、引言

工业反哺农业，是客观经济规律作用的结果。由农业哺育非农产业到反哺农业既是历史发展的进程，也是培育反哺能力的结果。人类社会经历了三次大的社会分工，每次分工的指向都非常明确——追求更高的效率。从微观层面看，在生产力快速发展的推动下，经济个体追求经济效率似乎是符合经济发展规律的。因为在物质生产领域，追求更高的效率是人的本性所致，也是人类社会发展的原始动力。但是由于农业对大自然的依赖性很强，科学技术在农业生产中的利用受限，农业劳动生产率的提高速度远远落后于工业。在商品社会，产品价格与其劳动生产率成反比，但市场机制的作用必然导致农产品与工业产品的不等价交换，如果任其发展则必然导致农业的弱化。特别是在人类社会追求效率，发展工业和其他产业的过程中，不惜牺牲甚至掠夺农业和农民的利益，致使农业发展大大慢于工业和其他产业，引发了系列社会矛盾。因此，从宏观层面看，如果不对农业的弱质地位加以调整，任由生产力推动而没有宏观政策的调控，必将造成农业与工业的失衡发展，从而危害整个国民经济的平衡、全面、健康发展。于是，人类社会追求效率所带来的农业弱化状况必须通过工业反哺农业政策来改善。实施工业反哺农业政策，确保农业的基础地位，缩小农业与工业的差距，是保证人类自身安全的基础条件，也符合经济发展规律。

当今世界的诸多发达国家，尽管它们没有“二元经济”结构，但通过相关文献资料，我们发现，在不同阶段，各国政府都有针对性地实施了一系列工业反哺农业的政策。这也证明了工业发展到一定阶段后必须施行反哺农业的客观经济规律。经过改革开放30年的高速发展，中国经济取得了巨大成就，政府有条件和能力实施反哺政策，以彻底解决长期困扰社会经济发展的“三农”问题。笔者选择资源富裕型的美国和资源短缺型的日本这两个具有代表性的国家，就其工业反哺农业的成功经验进行分析，以期带给我们启示。

二、美、日工业反哺农业的经验

以钱纳里和赛尔昆等设计的标准国家模式为基准，将从最不发达国家到最发达国家变化过程完成1／3时界定为进人工业化中期阶段。据此，美国和日本分别于1900年和1936年进入工业化中期阶段。跨入工业化中期阶段后，两国政策就逐步由“以农补工”向“以工补农”转换，实施工业反哺农业政策。

(一)美国工业反哺农业的政策选择

美国地域辽阔，自然资源丰富，美国农业的主要矛盾，是农产品长期全面过剩的矛盾。因此，美国农业战略的核心是对农业的支持与保护，以避免和抑制由于农产品的全面过剩而可能导致的农业危机，保障农业的健康发展。

1，转折期(1900～1933年)美国工业反哺农业的政策

19世纪末20世纪初，世界上掀起了第二次工业革命的浪潮，这次工业革命的中心主要在美国和德国。工业革命推动了社会生产力的迅猛发展和资本主义工业化的基本完成。1900年，美国的工业总产值约占世界工业总产值的30％，成为世界第一大工业国。美国国家统计局在1890年指出，美国疆土扩张已经结束，这意味着依靠廉价土地获得丰厚农产品生产的时代逐渐远去，其国际竞争力将受到更大的威胁。鉴于此，从1900年起，美国政府推出一系列旨在促进农业生产力发展的政策，其主要政策手段是在对农产品实行最低保护价格的同时，对农产品进口实行高关税政策。1930年出台的美国历史上最高的关税法案《霍利—斯穆特关税法案》，就旨在实现对农业的贸易保护，由此进入工业反哺农业的转折期。

2，大规模反哺期(1933年至今)美国工业反哺农业的政策

为挽救严重的经济危机，1933年罗斯福“新政”时期，美国政府颁布了《农业调整法》，开始对农业实行新的保护政策——对农业实行价格补贴和优惠政策。这开始从根本上缓解了农业的萧条问题，并由此进入了大规模工业反哺农业时期。随着“二战”的结束，美国经济发展进入了高速增长期，农业被远远地抛在了工业经济后面。但不得不承认，经济的高速增长也为其工业反哺农业的实施提供了强大的财力保证。《农业调整法》在财政方面对农产品实行价格补贴，为保护土地的潜在生产能力实行农业生产休耕补贴；在税收政策方面，主要通过减免税收的手段支持农业发展，稳定和提高农民收入；在信贷政策方面，通过庞大的农业信贷体系为农场主和农业合作社提供各种贷款和担保，鼓励农产品出口；在公共政策方面，保护农业资源，救济穷人，有节制地保障农场主收入。

进入20世纪80年代以后，农业法律成为美国法律的一个独立分支。2002年布什政府签署的《新农业法》使美国农业的“反周期补贴”法制化。从法律上保障了政府对农业的补贴和支持与农产品价格变动挂钩。据美国农业部测算，在2002～2011年间，政府补贴农业的资金为1900亿美元，比1996年农业法预算增加了约830亿美元。正是这些法律措施，构成了美国成为世界最发达农业生产和农产品贸易大国的制度保证。

(二)日本工业反哺农业的政策选择

日本是太平洋岛国，资源贫瘠，耕地有限，属资源短缺型国家。实行专业化集约经营，提高耕地利用效率成为日本农业的根本出路。日本农业的主要矛盾是农户小规模经营与社会化大生产间的矛盾。长期以来日本农业都处在关税保护的环境下。因此日本是世界上对本国农业保护程度最深、保护时间最长的国家之一。

1，转折期(1936～1961年)日本工业反哺农业的政策

日本的工业化开始于明治维新，之后日本利用牺牲农业的原始资本积累的方式，采取了一系列加快现代工业发展的政策，到1937年其重化学工业占工业总产值的比重已经达到57.2％。“二战”期间，日本政府为了满足战争的需要，采取了一系列保护农业的措施，主要是最低价格保护和高额关税阻碍国际低价粮食进入，以提高农业生产的积极性，开始进入反哺农业的转折期。经历“二战”后的日本，为了稳定和扩大粮食生产，采取了价格支持政策，对重要农产品采取最低价格保证，特别是1950年以后，日本政府改革税制，减轻农业税负，缩短了转折期。

2，大规模反哺期(1961年至今)日本工业反哺农业的政策

19世纪末20世纪初，第二次工业革命开始时，

日本尚未完成第一次工业革命。为追赶美、英、德等资本主义国家，日本在“二战”后的经济复苏过程中呈现了迅猛发展的势头。日本经济的复苏及起飞直接来源于工业化成果和农业的贡献，以工业为主导的整个国民经济所产生的经济剩余又可以反过来扶持农业的发展，巩固农业的基础地位。日本工业向农业提供各种质优价廉的农业生产资料，显示了工业武装农业的威力；日本工业的迅速腾飞。也为其支持保护农业发展提供了物质和技术积累。

1961年《农业基本法》的颁布标志着日本进入了大规模工业反哺农业时期。《农业基本法》赋予了农协在政治、经济和法律上的重要地位，实现了农民的话语权和谈判权。在大规模反哺期，由于农协在政治、经济和法律上的重要地位，日本政府在法律的保障下，主要依靠农民组织(农协)来协调政府与农民的关系，实现农民的话语权和谈判权；同时，遵循多予少取的原则，主要采取了价格、财税、信贷等反哺手段，对农业实行保护。

可见，日本对农业的主要保护体现在农业补贴方面。经合组织发表的调查表明，2000年，日本对农业的补贴已经达到了国内生产总值的1.4％，而同期的农业收入仅占1.1％。日本农业生产者收入总额中有60％来自政府补贴。近年来，在强大的国际压力下，日本逐步开始改革农业政策，扩大市场的开放度，并减少对粮食的直接价格补贴。但在农业资源环境养护、培养农业人才、农业基础设施投入、种植结构调整、乡村建设等方面仍不断加强财政支持力度，以保持日本农业的持续发展。

三、美、日工业反哺农业政策对我国的启示

从美日两国反哺农业的阶段划分来看，不仅在客观上符合根据钱纳里和赛里昆等设计的标准国家模式为依据的“国际通行标准”，而且在各个阶段都有标志性的政策路径来推进反哺农业的进程。

根据2007年出版的、被誉为中国首部工业化蓝皮书《中国工业化进程报告——1995～2005年中国省域工业化水平评价与研究》，1995年中国工业化水平综合指数为18，表明中国还处于工业化初期；2002年我国的工业化综合指数达到了33，进入了工业化中期阶段；2005年我国的工业化水平综合指数达到50，表明中国开始进入工业化中期的后半阶段。鉴于此，似应以2002年作为我国工业反哺农业转折期的开始，但结合我国工业化进程起点低、起步晚、推进迅速的现实，可把1994年全国全面取消粮票这一影响深远的标志性事件认定为我国工业反哺农业转折期的开始。同理，全面取消农业税惠及亿万农民，有力地促进了城乡统筹科学发展，有效地提高了农业综合劳动生产力和农产品的国际市场竞争力，引发了中国农民思想观念的深刻变化，具有重大的政治、经济和社会意义。因此，应将2006年全面取消农业税作为我国进入大规模反哺农业时期的标志。

通过对美、日工业化发展进程及其对应的反哺政策的介绍和分析可以看出，美国农业战略的核心是对农业的支持与保护，以避免和抑制由于农产品的全面过剩而可能导致的农业危机，并用高关税和农业法保障农业的健康发展；日本农业战略的核心是在确保粮食安全目标的前提下对农业进行保护和调整，对农产品价格和农民收入实施保护与支持，以避免和抑制国外农产品对本国农产品的价格冲击，利于激发国内农民的生产积极性，并通过经济立法保障农业发展。当前，我国已进入大规模反哺期，急需学习与借鉴国外工业反哺农业的成功经验；但同时我国与美、日具体国情的差异，决定了我国在学习与借鉴的过程中，不能按部就班、削足适履地将外国经验套用到我国的反哺农业实践上来。

1，我国已过渡到大规模反哺期，应考虑“后发优势”，适时调整政策

根据国际上通行的标准，我国现已进人大规模反哺期，因此我国在实行反哺政策时，应该更多地借鉴其他国家和地区在大规模反哺期所采取的反哺政策经验，更重要的是要结合我国国情，政策目标的制定应以提高农业长效性生产能力为主，收入反哺为辅，同时应特别关注粮食安全目标。当然，我国也具有一定的后发优势，但是一定不能操之过急，更不能延误时机，所以当前我国工业反哺农业在确保国家粮食安全的基础上，应重点进行产业支持，并加快农村基础设施建设，大力做好要素反哺，形成反哺的良好宏观经济环境。

2，以税收政策为切入点，加强财政支农

通过财政转移支付和税收的收入分配职能将工业剩余向农业进行转移，是最直接的反哺手段。纵观美国的反哺农业历程，可以清晰地看到高关税政策和财政补贴的身影；日本也通过改革税制减轻农业税负，从而缩短了反哺转折期的进程，同时各项财政、融资、农业保险政策在大规模反哺期起到了举足轻重的作用。在公共财政的框架下，运用工业发展积累起来的资本、技术和人力资源，积极扶持农业发展，已成为发达国家数十年来的通行做法。自2006年以来，我国全面取消了延续了几千年的农业税，充分展示了税收的收入分配职能对于农业发展的重大作用。因此，下一阶段我国政府在反哺农业中的首要任务就是要大力推进财政支农体制和税收体制的改革，彻底打破支农资金运用不充分格局，提升财政惠农资金的使用效率。同时进一步推进农村税制改革，进一步减轻“三农”的税收负担。如在农产品加工企业实行消费型增值税，降低农产品加工企业、农业生产资料企业增值税负担，对农产品加工企业实行所得税优惠，在就业上加大对农民的税收优惠，对高科技农业试制产品实行税收优惠，给西部地区更为优惠的支农税收政策等。

3，尽快制定反哺农业的法律法规体系，为反哺农业提供完善的法律保障

自1900年以来的一个多世纪里，美国政府支持农业的发展，坚持法律制度建设，立足于工业反哺农业的法制化建设。特别是1933年以来，进人大规模反哺时期后，美国政府不断提高对农业的法制化保护水平。日本政府也不例外，不仅重视反哺农业相关法律法规体系的建立和完善，而且特别重视法律的针对性和实施保障体系的健全。而在我国，法律支撑体系的缺失使反哺政策的实施缺乏法律保障，从而付出了巨大的制度成本。可见，农业法制化建设是开展反哺农业所必需的保障，通过健全的法律制度规范性地对农业实施大规模的反哺，是恒久地化解“社会分工规律”对农业冲击的根本，必须使国家和社会各项反哺任务的决策、实施都有法可依，并接受法律的监督和约束。如果将1994年作为我国进入工业反哺农业的转折期、2006年作为我国进入大规模反哺农业期的观点可以得到支持的话，那么，我们不得不承认，我国对农业的反哺至今还停留在“中央文件”和“政策”层次，必须加快反哺农业的法制化建设，通过对反哺农业的立法、执法及监督，为反哺农业提供完善的法律保障。

4，加快发展农村经济合作组织，实现农民的谈判权和话语权

从日本的反哺经验可以看到，日本的农民组织在协调政府与农民的关系中发挥了至关重要的作用，其经济、政治地位都得到了法律的认可。然而，

我国真正意义上的农业经济合作组织发展滞后并且缺乏规模。笔者曾在四川省乐山市五通桥区的调研中发现：在农村的一些稍微成型的农村经济合作组织由于没有独立的经济、政治地位，缺乏政府和科研单位的指导而形同虚设，致使各项惠农政策的实施效果大打折扣，其对农民的经济利益无法提供实质性保障；再加上农民安于现状、“厌诉”的心理作祟，所以在利益分配的过程中，农民根本没有多少话语权，更不用谈经济利益的真正实现。因此，构建有利于制度制衡的组织架构迫在眉睫，可选的方案如对“供销合作社”进行改组，使其成为农民的利益代言人和决策层的代理人，让其作为制度制衡监理执行层来监督反哺行为。

5，加强财政支农的同时，强调社会化全民反哺

日本的公司、团体和农民均参与到农业生产中，农户自发成立公司、组合、农协等团体，进行大规模生产。我国政府、市场、社会和农民相结合的反哺机制还没有构建起来，政府反哺项目的建设和监管都还没有实现社会化，还存在政府大包大揽的现象。因此，整合各种资源，强调社会化全民反哺，更有利于培养农业自身的“造血”功能，促进农业的市场化和产业化发展。在我国，企业对农村的自愿支援行动早已有之，如汇源果汁集团对山东沂蒙山区果业的支援，帮助当地农民找到了致富的出路，但中国企业这种回归社会的行为还处于雏形阶段，没有形成一定规模，国家也没有出台相关的政策来保障企业和农民的相关利益。

6，根据地域差异因地制宜，提升农业现代化水平

美日两国具体国情相差甚远，因此反哺政策也各具特色。我国东中西三大经济区域在工业化、城市化等方面存在巨大差异，因此，在进行工业反哺农业时，应因地制宜实行区域化反哺政策。东部地区是我国现代城市发育最早、城市化水平最高、城市体系最为完备的地区，在工业反哺农业、城市带动乡村方面已经具有自己的特色，融入了工业化的新近理念，形成了工业反哺农业、城市带动乡村的乡村工业化与城镇化协调城乡发展的模式。然而20世纪90年代中后期以来，乡镇企业普遍经历了股份制改造。这意味着传统的村企关系的法律基础已发生了重大变化，同时，内地大办乡镇企业已成为产生乡镇债务的主要原因。因此，我国中西部地区在借鉴东部地区的反哺经验时，一定要结合本地区的具体情况深入考量，切不可按部就班，一概复制。

(责任编辑：叶光雄)