新中国成立以来执政党与人大关系的变迁与发展

林伯海

关键词：执政党；人民代表大会；领导方式；执政方式；互动关系

摘要：

当代中国执政党——中国共产党的先进性和人民性决定了其目标与人大的目标具有一致性，这种一致性又决定了执政党与人大之间存在非零和博弈的关系，即一损皆损，一赢皆赢。新中国成立以来，执政党与人大的关系在前30年的绝大多数时间里表现出来的是消极的互动——党的领导的僵化导致人大职权的弱化，人大职权的弱化又加剧了党的领导的僵化；近30年这种关系已表现出积极的互动。在此基础上，党要进一步推进其领导方式从传统向现代的转变，为人大职权的行使拓展更大的政治生态空间，人大要充分发挥其职能作用特别是监督作用，为党的领导和执政提供合法性的基础和源泉，促进党的领导的强化和人大职权充分发挥双赢局面的形成。

中图分类号：D251；D622

文献标志码：A

文章编号：009-4474(2009)05-0001-07

在当代中国，共产党既是执政党，又是领导党。党对国家和社会的领导的政治体制是历史形成的，也是人民选择的结果和社会主义建设和发展的需要，因而也是现实存在的。党不但领导着国家权力机关，而且还领导着行政机关和司法机关。人民代表大会(人大)作为国家最高权力机关，它不仅产生和领导着国家行政机关、审判机关和检察机关，而且还有权监督其工作。人大在产生和领导“一府两院”的过程中必然会涉及到与执政党的关系问题，人大在监督“一府两院”的过程中也不可避免地会涉及与党的领导的关系问题。正如有学者所指出的那样：“社会主义国家党与代表机关——权力机关的关系问题是20世纪政党史和政治制度史上的一个新现象，它主要是伴随着十月革命后布尔什维克党执掌政权而出现的，此后的各共产党国家几乎无一例外地都遇到了这个问题。”…如何认识和处理好执政党与权力机关的关系，进而建立二者之间的良性互动关系，无疑是新中国成立60年来一个考量理论工作者智慧的重大理论课题，也是一个检验领导者实际工作能力和水平的重大实践课题，更是一个关乎党的执政能力建设的重大历史课题。

一、执政党与人民代表大会关系的法理分析

政治学原理告诉我们，政党不是政府，不是国家权力机关，政党和国家权力机关的性质不同，职能不同，组织形式和活动方式都有原则区别。从性质上看，政党是阶级的政治组织，而国家权力机关是国家政权的一种组织形式。从职能上看，政党主要凝聚人民的意愿并通过表达、反映一定阶级和阶层的意愿和要求来捍卫他们的利益；而国家权力机关则以自己的代议、立法和监督活动具体实现人民的根本利益。从组织形式上看，政党是为获取政权和维持其执政地位而设置的；而国家权力机关是代表人民来实现对国家的经济、社会和文化活动的统治的机关。从活动方式上看，政党主要是通过制定大政方针、提出立法建议、推荐重要干部、进行思想宣传、发挥党组织和党员的作用以及依法来开展活动的；而国家权力机关则是借助于人民的授权而制定具有强制力和约束力的法律、法令和法规来支配、约束政府行动并监督宪法法律的有效实施。

正是由于政党与国家权力机关在性质、职能、组织形式和活动方式上的完全不同，如果党政不分。就意味着政党组织取代了国家权力机关的职能和作用。这不仅与政党组织的性质不相符合，而且还会导致以下两种弊端产生：一是造成党的领导机关行政化、权力化，把大量精力耗费在行政事务上，不能集中精力研究大政方针，而国家政权机构则会成为党组织的附属机构，难以按照自己的权限管好职责范围内的工作，这将使党的政治领导职能和国家政权的职能都受到削弱。二是不利于社会主义民主和法制建设。党的方针、政策要在全社会实施，必须由国家权力机关依照法定程序，将这些方针、政策上升为国家意志。这不是简单的形式问题，而是民主与法制建设的原则问题。党政不分，以党代政就破坏了这一原则，这显然是与社会主义民主政治建设的目标不相容的。对此，彭真指出：“我们不仅有党，还有国家。党和国家要做的事，讲内容，当然是一个东西……讲形式，那就不仅有党，还有国家的形式。”

然而，正如西方有的政治学者所指出的那样：“在中国，多年来党与国家的界限是不明晰的”。这种不明晰就使得我们过去在认识和处理党的领导与人民代表大会职权的关系问题上出现了以下两方面的误区：一方面，误解了党的领导，把党的领导解释为“党权高于一切”，遇事干涉人大工作，随便改变人大的决定；不经过人大的法定程序，随便调动在政府中工作的干部；有些地方没有党组织的通知，人大的法规就行不通，人大的决定就不管用，政权系统中出现混乱现象。另一方面，误认为党在国家工作中居于领导地位就等于“党可以直接去指挥国家机关，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作所应有的界限”。

而党的领导权和人民代表大会的职权是有本质区别的。政党是由社会中一定阶级和阶层的活动分子为实现其目标而有计划地组织起来的一种政治组织，其领导权表现在：“领导者引导其追随者为特定目标而采取行动，这些目标代表着领导者和追随者共同的价值和动机”。中国共产党既是执政党，又是领导党，这就决定了党的领导权是一种以号召力、说服力、影响力为特征，以提出有吸引力的政纲而为人民接受、拥护和服膺为前提，以委派自己的优秀分子到国家机关去执掌政权为标志的政治权力。诚然，党通过其执政地位领导着国家机关，但“执政党的领导权属于治权(管理国家)的范围，而不属于主权(统治权)范围……党的领导权不能高于人民主权”。确认这样一个关于党的领导权的观念，就是确认党不拥有超越人大的权力。

同时，中国共产党的先进性与人民性，决定了其目标与人民代表大会的目标是一致的。共产党作为工人阶级的先锋队组织，其宗旨是立党为公，执政为民，全心全意为人民服务，用今日之提法就是“三个代表”，它除了人民的利益没有也不应当有自己的特殊利益。“当代中国，共产党是‘三个代表重要思想的政党组织形式和载体，人民代表大会是‘三个代表重要思想的国家政权组织形式和载体”，二者之间尽管在性质、职能、组织形式和活动方式上有较大的差异，但它们的目标是一致的。二者目标宗旨的一致性最终决定了它们之间存在着一种非零和博弈的关系，即一损皆损，一赢皆赢。然而，由于长期以来的党政不分，导致一些人误把执政党与人大的关系看成是一种零和博弈的关系，即认为加强党的领导势必影响人大职权的发挥，强化人大职权也势必削弱党的领导。这种认识进而在实践中造成了执政党与人大关系的复杂化，在现实政治生活中出现了所谓的“剪不断、理还乱”的局面。

二、执政党与人民代表大会关系的变迁

现代政治是政党政治，政党是国家政权的核心；政党通过执政或参与执政承担起对国家和社会的领导职能。在这一点上，中外政党概莫能外。但

政党的领导主要是一种政治、思想的领导，是在尊重、维护和支持国家机关依法行使职权的基础上。依托其执政地位推行其纲领和主张来体现的。然而，正如有的学者所言：“在不同的政党与国家关系模式中，不仅政党的组织结构呈现不同的特征，整个国家的政治权力关系和政治运作过程也表现出迥然相异的状态。”与西方国家先有议会、后有政党不同，在当代中国，是先有政党、后有人大，即人民代表大会制度是在中国共产党通过武装斗争夺取政权走上执政地位的基础上建立起来的。这种典型的外生型政党一国家模式一开始就导致了执政党与人民代表大会关系的复杂性。

第一，新中国成立至1957年，执政党与人民代表大会的关系处在探索与适应阶段。新中国建立初期，《中国人民政治协商会议共同纲领》规定：人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府，从而确立了人民代表大会制度在国家政治生活中的地位。但鉴于解放初期的特殊情况，《共同纲领》第13条规定：在中央，由中国人民政治协商会议执行全国人民代表大会的职权，而地方各级人民代表大会的职权则逐步由地方各界人民代表会议代行。在这一时期，为了实现党对国家政权的有效领导和完成各项艰巨的革命与建设任务，中国共产党继续沿用了战争年代的一元化领导方式，党和国家的民主生活尚未实现正常化。对此，董必武指出：“党的组织要领导国家机关，这是不可动摇的原则；党的领导不能代替国家机关，这也是列宁、斯大林和毛泽东同志教导我们的原则之一。但是，我们的党的组织违反上述原则的现象是不少的。比如，法律规定省人民代表大会每年至少要开一次，但是，在1953年，我们绝大多数的省一次也没有召开。”当然，这种现象的出现也与人民代表大会制度尚未全面建立的因素有关。

1954年9月，第一届全国人民代表大会一次会议召开，标志着人民代表大会制度在全国范围的全面确立。会议通过了新中国第一部宪法，为国家政权确定了基本的政治运行框架，确立了人民代表大会在国家政治生活中的根本政治地位，表明执政党与国家关系走上了制度化与正常化轨道。1954年到1957年底的三年时间里，执政党与人大的关系互相适应，并得到巩固和发展。各级人民代表大会积极履行宪法赋予的职权，在国家政治生活的各个方面发挥了重大的作用；各级人大及其常委会自身的组织机构、工作程序和工作制度也不断建立与健全；各级人民代表在涉及国家政治生活的各个领域积极行使着代表职权。从总体上看，党与人大的关系是积极互动与健康发展的。

第二，20世纪50年代后期特别是“文化大革命”时期，执政党与人民代表大会的关系出现“病变”与恶化。社会主义改造完成后，疾风暴雨式的阶级斗争已经结束，政权已经稳固，推行党政不分的领导方式与执政方式的社会、政治、经济和文化环境已发生重大变化。然而，由于党的主要领导人对当时国内外形势的判断失误，基本放弃了党的“八大”路线，仍然沿用革命战争年代行之有效的党政不分、以党代政的方式去领导国家与社会，忽视了国家政权机关的作用，进而导致了执政党与人大之间关系的恶化。

一方面，党在加强其“一元化”领导的指导思想下，在以计划经济为基础的社会背景下，通过体制和组织的力量，使党、国家和社会形成“三位一体”的关系，党的领导与党的执政一体，直接控制国家与社会的方方面面，忽视甚至放弃了作为国家权力机关的人大的职权与功能。在这个问题上，西方政治学者奥布莱恩的分析是不无道理的，他说：“为什么在经过1954-1957年这一开局良好的第一阶段后，人大对行政机关和下级政策执行的监督徘徊不前呢?很显然，从50年代末期开始，执政党直接插手了国家事务，指挥甚至凌驾于国家机关之上。颇有希望的人大监督不再发挥作用了。执政党通过其人事机构的重叠设置和双重领导，从内部控制了国家；它不再需要立法机关去监督政府官员。”这样一来，就造成了国家政权发育不良，制度建设跟不上需要，人大职权被虚化了。

另一方面，国家权力机关职权的弱化和虚化又造成了党的领导方式和执政方式的进一步僵化，进而削弱了党的领导。“文化大革命”开始后，在长达八年多的时间里，全国人大及其常委会除了保留一个名称外，没有开过一次会议。地方各级人大和人民委员会也被集党、政、军、法权力于一身的“革命委员会”取代，人大的功能完全丧失。尽管1975年召开的第四届全国人民代表大会制定了我国第二部宪法，但由于指导思想的错误，“七五宪法”对执政党与权力机关之间、权力机关与执行机关之间的关系表述是极其混乱的。没有了人大的正常运转和职权的有效行使，有法不依，社会就混乱了，党政不分、以党代政的现象愈演愈烈。党的领导不但没有得到预想的加强，反而受到了削弱，因为，“政府一切法令都是共产党的法令，政府一切错误都是共产党的错误，政府没有了威信，党也脱离了群众”。

以上分析表明，试图通过越过、弱化甚至取代人大来加强党的领导的方式是不成功的，它不但没有促进执政党与人大之间的良性互动，反而不知不觉地导致了二者之间的恶性互动。即愈是试图通过越过、弱化甚至取代权力机关的方式来加强党的领导，就愈不利于加强和改善党的领导，愈不利于人大职权的行使及其功能的发挥。其后果是人大的权威没有了，人大的监督削弱了，党的群众基础动摇了，党执政的合法性资源减少了，党的领导危机出现了。

第三，执政党与人民代表大会关系的正常化。党的十一届三中全会以后，以邓小平为代表的中国共产党第二代领导集体在总结“文化大革命”教训的基础上，积极推行党和国家领导制度的改革，矫正执政党领导与人大职权行使之间的关系。一方面，通过立宪立法来凸显人大地位，强化人大的职权。首先是在“七八宪法”中将“七五宪法”中的“全国人民代表大会是中国共产党领导下的最高国家权力机关”修改为“全国人民代表大会是最高国家权力机关”，从根本大法上恢复了人大这一国家权力机关的本来面貌。紧接着，通过立法在县级以上地方各级人民代表大会设立常委会，并赋予它们监督同级“一府两院”的职权。随后，又在“八二宪法”中增加了强化人大常委会职权的内容，为人大常委会开展经常性的工作提供了有力的法律支持和保障。另一方面，进行党和国家领导制度的改革。首先把重点放在理顺党政关系上，强调党要管党；其次，消肿裁员，从组织上撤销那些职能与政府机构重叠的党的部门和机构；再次，从党的领导方式上进行变革，实行党政分开、政企分开。党和国家领导制度的改革，特别是“八二宪法”的通过，就从政治体制和宪法、法律的角度凸显了人民代表大会及其常委会的地位和作用，矫正了党与人大的关系，为党的领导的强化与人大职权的行使提供了法律依据。

这些年来，在各级党委的支持下，各级人大及其常委会的职能作用都程度不等地得以发挥，有的地方人大职权得到强化。在立法方面，全国人民代

表大会制定了现行宪法和4个宪法修正案，全国人民代表大会及其常务委员会制定了200多件现行有效的法律，国务院制定了650多件现行有效的行政法规，地方人民代表大会及其常务委员会制定了7500多件现行有效的地方性法规，民族自治地方的人民代表大会制定了600多件自治条例和单行条例，初步形成了以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系。在选举方面，把直接选举人民代表大会代表的范围扩大到县，实行普遍的差额选举制度；在监督方面，开展了执法大检查工作，并使这一工作逐步走上了规范化和法制化轨道；通过审议“一府两院”的工作报告和质询、询问它们的工作，行使了对它们的工作监督权；通过审查批准国民经济和社会发展计划、预算及其执行情况的报告，行使了财政监督权。人大职权的强化不仅健全了它的制度，恢复了它的地位，重树了它的权威，而且还保证了党的改革开放政策的贯彻执行，确保了国家宪法和法律得到遵守和实施；更为重要的是为党长期执政补充了丰厚的政治资源，进一步巩固和加强了党的执政地位和领导权威。

如何延续和促进这种良性互动，并推动其向纵深发展呢?这就需要进一步建立执政党与人民代表大会的良性互动关系，以便把党的领导、人民当家作主和依法治国三者有机地统一起来。

三、执政党与人民代表大会良性互动关系的建立路径

建立执政党与人民代表大会的良性互动关系，无疑需要一定的社会政治生态条件的支持。改革开放后，随着政企分开、政社分开以及党政分开，党与国家、社会三位一体的格局有所突破，城乡经济自主权与相对自由得到确认，人民对某些社会资源拥有了一定的自主支配权。国家权力虽继续保持它在宏观调控上的必要功能，但已逐步在某些领域把“国家这个寄生赘瘤迄今所夺取的一切力量，归还给社会机体”。于是，人民代表大会的职权逐步得到了恢复和彰显。进入20世纪90年代，随着社会主义市场经济体制的确立，经济和社会生活获得了相对的自主和独立，于是，国家与社会之间的权力关系从简单的分权与集权的问题转变为国家如何与日益独立自主的社会力量建立新的关系的问题。这种社会政治生态的变化，不仅动摇了基于党、国家和社会一体而形成的党的领导体制和领导方式的政治基础和社会基础，而且也对党如何领导国家和社会提出了全新的要求，这就需要从以下两个方面尽快做出积极的回应。

其一，党要进一步推进其领导方式从传统向现代的转变，为人民代表大会职权的行使拓展更大的政治生态空间。古德诺认为：“在政党组织的力量强大而行政体制软弱的情况下，过分开展政治控制会进一步破坏政治控制原来的目的。”在中国，党领导人民经过长期艰苦卓绝的斗争取得了政权，从革命党变成了执政党，党的组织力量变得十分强大，这本身是一件值得庆贺的事情。然而，执政就意味着如何尽快从一个旧制度的破坏者与颠覆者转变为一个新制度的建立者和管理者。这种转变要求执政党在领导方式和方法上作相应的改变，即改变革命时期行之有效的党政不分、以党代政、直接向政权机关发号施令的做法，通过人大进入政权之中去活动，做到民主执政，科学执政，依法执政，以强执政来体现强领导。党的领导方式和执政方式改变了，人大行使职权的空间便会增大，人大的作用就会得到空前的发挥。

“人民代表大会制度是我们党对国家事务实施领导的一大特色和优势”。提高各级人民代表大会及其常委会的实际地位，维护和加强各级人民代表大会及其常委会的权威，是保障人民当家作主权利的基本要求，也是保证人大监督权有效行使的前提条件。党“要按照总揽全局、协调各方的原则，进一步加强和完善党的领导体制，改进党的领导方式和执政方式，既保证党委的领导核心作用，又充分发挥人大、政府、政协以及人民团体和其他方面的职能作用”。这是新时期党要带头落实宪法、法律，以实际行动实施依法治国方略的具体表现。也是党走向成熟的标志。党改变过去那种通过强领导来实现强执政的传统方式，在执政层面上多下工夫，掌握通过人民代表大会来实现执政的新机制与新途径，逐步通过强执政来实现强领导，这无疑对执政党与人民代表大会都将带来双赢的局面。

其二，人民代表大会要充分发挥其职能作用特别是监督作用，为党的领导和执政提供合法性的基础和源泉。就目前人大享有的立法、决定、任免、监督这四大职权的行使情况来看，其监督权的行使尤显不力。作为国家权力机关，“人大及其常委会的监督，是国家监督中最具权威性的有法律效力的监督。它是人民行使管理国家权力的重要体现，有利于健全决策体系，减少失误，有利于防止和消除腐败，有利于国家机构的高效合理运转”。各级人大及其常委会要充分行使宪法和《监督法》所赋予的监督职权，敢于监督、善于监督；要通过监督来修正和完善党的主张，通过监督来规范和制约“一府两院”的工作，以消除腐败，减少失误，进而扩大党的群众基础，维护党的执政形象，增强党的执政能力。因为，“对一党执政的国家而言，一个充满活力的立法机关也许非常‘有效，尽管其代表履职时不免会干扰到国家事务，但它却可以为执政党提供制约政府的办法，使政府工作与党的政策相一致，并为执政党提供合法性的基础”。

人大在行使监督权的过程中，要遵行职权分工原则，抓重点、抓大事，防止越俎代庖。人大监督作为一种国家权力监督，是一种高层次的、全局性的国家监督形式，它监督的内容是国家和地方事务中的那些带有整体性、长远性的重大问题，包括同级行政、司法机关对宪法、法律、行政法规和地方性法规的贯彻、实施情况，本区域内国民经济和社会发展计划、财政预算的执行情况，经由自己选举、任命和批准的“一府两院”的主要工作人员的职务行为等。人大监督事项如果包揽过多、事无巨细，势必分散精力，顾此失彼，造成监督难以到位。同时，职权分工的原则也要求人大在行使监督权时，既不失职，也不越权，不要谋求法律规定以外的权力，不允许侵犯或代替国家其他机关的职权。“我们讲监督，不要把应由国务院、法院、检察院管的事情拿过来。如果这样，就侵犯了国务院、法院、检察院的职权。而且第一我们管不了，第二也管不好。”而且，人大应主要或尽可能地通过评议、通告、批评、督促等方式来达到监督的目的，而一般不直接去纠正和处理违法行为，纠正和处理的行为由被监督机关及其主要工作人员去执行和实施，这有利于保证人大的超脱性和权威性。

四、结论

中国共产党领导人民夺取了政权，建立了人民代表大会制度，而人民代表大会制度的建立又给中国共产党的领导提出了更高的要求，需要尽快理顺并处理好二者的关系。但遗憾的是，在新中国建立以来的60年时间里，执政党与人民代表大会的关系并不尽如人意。即这种关系在前30年的绝大多数时间里表现出来的是一种消极的互动——党的领导的僵化导致人大职权的弱化，而人大职权的弱化又加剧了党的领导的僵化，其原因是党的领导延续了战争年代的领导体制与方式。而这种关系在近30年的时间里表现出来的是一种积极的互动——党的领导方式的变化带来了人大职权的强化，人大职权的强化又进一步促进了党的领导方式的转变。但这种积极的互动关系还不够稳固，尚需进一步加强并制度化。

在今天的中国，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，公民社会得以发育和发展，党、国家和社会日益恢复其本来面目；加之依法治国方略的实施与推行，人民的法治意识和水平普遍提高，导致执政党与人民代表大会之间产生消极互动因素的社会政治生态环境正在发生变化，推进二者之间良性互动关系进一步发展的因素和条件正在积聚。我们应当顺应时代的要求，从政治文明建设的高度来推进执政党与人民代表大会的良性互动关系的发展，因为这既是党的领导、人民当家作主和依法治国有机结合和统一的关键所在，也是社会主义民主政治建设和发展的重要源泉和动力。当然，这种良性互动关系的产生、建立和完善不仅取决于中国共产党在推进现代化建设过程中是否能不断地与时俱进，发展和完善自身，通过民主执政、科学执政和依法执政来提升执政能力与水平，而且还取决于人大及其常委会是否敢于行使其监督权、善于行使其任免权，切实行使其决定权，慎重运用其立法权，成为名副其实的国家最高权力机关。

西南交通大学对新中国的贡献成渝铁路(学校参与建设的新中国修建的第一条铁路)：宝成铁路(学校主持设计的中国第一条电气化铁路)：武汉长江大桥(交大人主持建设的中国第一座铁路公路两用大桥，时称亚洲第一大桥)；北京地铁(学校参与建设的中国最早的地铁)；杭州湾大桥(学校参与建设的世界最长的跨海大桥)；青藏铁路(世界上海拔最高的铁路，从勘测、设计到施工无不凝聚着交大人的智慧)；京津城际铁路(中国第一条城际高速铁路，学校担当其运营前综合科学实验任务)；京沪高速铁路(学校举全校之力参战建设)。

摘自西南交通大学前沿网http：／／qy，swjtu，edu，cn