“强单位”社区转型问题研究

乔 良

关键词：“强单位”社区；社区转型；单位制；国有企业；多元经济；非政府组织

摘要：从属于石油化工、稀有矿产等大型国有垄断企业的“强单位”社区的顺利转型有助于企业减轻负担。推动地方政府职能转换，培育公民社会和促进基层民主建设。但由于单位制的长期作用和影响，使企业在向社区转移社会保障和调控职能的转型过程中面临行政监管束缚、社区资源瓶颈、社区自我发展能力欠缺等困境。因此。应走渐进式转型道路，通过地方政府和管辖企业的国家部委共同主导，引进多元经济力量和非政府组织的广泛参与，建立有效的利益博弈平台，以推动“强单位”社区顺利转型。

中图分类号：C912，8

文献标志码：A

文章编号：1009-4474(2009)05-0087-04

在我国计划经济时代，国家依靠各种类型的单位，几乎将所有城市社会成员纳入了行政权的控制范围。单位不仅是人们工作和获取资源的场所，也是国家进行社会整合的中介，承载了对单位成员的福利保障、行政调控和意识形态规范等各种社会职能。改革开放后，随着经济体制和资源配置手段的改变，国家需要重新调整其与社会的关系，改变泛行政化的整合方式，下放公共权力，将“国家一单位一社会成员”的单一行政组织调控框架转变为政府、社区、社会团体共同治理的多元组织调控框架。在这个过程中，需要考虑的重要问题之一是：单位如何向社区释放承担的诸多社会整合职能。尽管在宏观层面上，各种单位的运行机制较为相似，但因起源、职能、所处区域社会和经济环境等要素的差异，使各种类型的单位社区面临的转型问题大不相同。因此，需要对不同类型单位的具体情况进行深入分析和研究，才能提出较科学的单位社区转型路径。

一、“强单位”社区及其转型的概念界定

从属于石油化工、稀有矿产等大型国有垄断企业的“强单位”社区，其概念可从三个层面进行理解：一是单位机制的作用时间和生命周期…，二是单位(企业)对社区资源和权力的主导程度，三是社区及其成员对单位的依赖程度。

从单位机制的作用时间和生命周期的层面观察，“强单位”社区从属的企业大都是在新中国成立初期由国家主导在某些地域较集中地建立起来的。它们不仅是最早按照计划经济生产和采取单位体制进行调控的组织，也为国家推广单位制起到了典型示范作用，单位体制在这类企业中贯彻得最为彻底。改革开放后，由于这类企业拥有从事特殊资源生产的职能，国家并未像退出其他行业一样放弃对它们的控制，它们仍隶属于级别较高的国家部委的行政管辖，生产运转仍保留着较强的计划经济和行政调控色彩，因而这类企业内的单位制因素不会随市场经济体制的确立而消失，将保持着较长的生命周期。并且，这类企业往往处于国有企业比较集中的工业基地中，周围缺乏多元经济体系的参照和刺激，这就进一步延缓了其单位制因素的消解。

从单位对社区资源和权力的主导程度的层面观察，“强单位”社区从属的企业占据着社区资源和权力的主导地位：第一，社区运转所需要的教育、医疗、娱乐和生活服务设施，都是单位在多年“企业办社会”的过程中逐步建设和完善的，单位拥有这些设施的全部所有权。第二，这些单位大多建立在比较偏远的地域，往往是先有单位，后有政府；并且它们与地方政府的行政级别平行甚至高于地方政府，与地方政府之间主要是相互协调的关系，地方政府的权力在较长时间中都处于单位社区的范围之外。第三，单位社区内的各种组织，如工会、居委会等的领导，都是由单位成员担任的，单位在这些组织中占有绝对的支配和主导地位。

从社区及其成员对单位依赖程度的层面观察，一方面，“强单位”社区内的各种服务组织和团体长期在单位供给和主导下运转，在受制约的同时也愈来愈强地依赖单位的资源供给和行政安排，缺乏独立开展社区服务、组织社区活动的能力。另一方面，由于计划经济时代单位制资源配给的垄断性、单位空间的封闭性和对单位人员流动的严格限制，使单位成为其所属成员获取资源的唯一场所和他们开展社会交往、积累社会资本的主要空间。并且，长期在“从摇篮到坟墓”的社会福利保障体制下生存的“强单位”社区成员养成了对“企业办社会”模式的强烈依赖性，这就使得社区成员既缺乏独立于单位之外的能力，也缺乏独立于单位之外的意识。

单位型社区的转型，是单位向单纯的工作场所转变，将过去承担的社会保障和调控职能逐步让渡给社区和社会的过程。根据上文对“强单位”社区概念的界定，这类社区在转型时要面对的问题应主要包括两个方面：一是如何让单位释放足够的资源给社区，培育它们承担社会保障和开展社区服务的能力；二是如何转变“强单位”社区成员的思想观念，消除他们对单位的依恋情结。

二、“强单位”社区转型的意义

“强单位”社区的转型事关企业市场竞争能力的提高、政府职能的调整和基层民主建设，具有重大的现实意义。

首先，“强单位”社区的顺利转型有助于企业减轻负担，提高市场竞争能力。企业长期承担“办社会”的诸多职能，不仅要投入大量本可以用于自身发展的资源维持各种福利保障项目，还要将许多工作岗位用来解决企业职工家属的安置问题。并且，这种大包大揽的福利模式使企业内平均主义思想严重，工作效率低下，不利于积极进取的企业文化生成。实现“强单位”社区的顺利转型，将企业承担的社会保障职能交给社区和社会，一方面可以减轻企业的资源和管理负担，使企业转变为单纯的职业工作场所，将精力集中在发展和竞争领域，提高企业的盈利能力；另一方面也甩掉了企业用工方面的包袱，使企业能够面向市场合理招聘人才，优化人力资源配置，提高生产效率。

其次，“强单位”社区的顺利转型有助于推动地方政府的职能转换。与计划经济体制对应的是典型的全能型政府，政府职能几乎覆盖了所有的经济和社会生活空间，随之滋生了政府机构臃肿、审批权限过多、行政效率低下等问题，造成了政府部门权力化、权力利益化、利益法制化的不良倾向，扭曲了政府与市场、政府与企业、政府与社会的关系。这使得政府难以适应市场经济运行的要求，迫切需要职能转换。“强单位”社区的转型为政府职能的转换提供了有利的契机：一方面，通过政企分开，消除政府对企业生产的过度监管现象；另一方面，通过向社区释放公共职能，将政府过度覆盖的公共空间回归社会，推动全能型政府向服务型政府的转变。

最后，“强单位”社区的顺利转型有助于公民社会的培育和促进基层民主的建设。通过单位制向社区制转型，将过去由政府和单位包办的诸多公共事务交还社区，不仅增加了社区的管理职能，也为社区成员提供了一个良好的表述自身利益、管理自己事务的平台，使平等、公正、诚信等公民理念逐渐深入人心，减少了社区成员对政府权力和资源的依赖，进一步提高了社会基层民众对公共事务的参与意识，这就为公民社会的培育和基层民主的推广

打下了良好的群众基础。

三、“强单位”社区转型面临的困难

尽管“强单位”社区的转型对企业、社区和社会建设都具有重大意义，但应该清醒地认识到，由于旧体制的强大惯性和新产生的现实问题，使转型面临诸多困难，主要表现在以下三个方面。

第一，行政监管的束缚。“强单位”社区所属的企业，大部分仍隶属于级别较高的国家部委，企业主要领导的任命和平时重大的决策都要依据上级的行政指令。一方面，这种行政监管表现出约束过度：对企业微观经济活动干涉过多，阻碍了单位现代企业制度的确立和发展，使其市场竞争能力减弱、盈利逐步下降，既没有充分的自主权处理转型中的一系列问题，也缺乏足够的推动转型的能力。另一方面，这种行政监管又表现出协调不足：同一区域内“企业办社会”的保障设施重复建设，因其上级部委同地方政府缺乏协调，使得冗余资源在单位间的流动和优化重组比较困难。

第二，社区的资源瓶颈。首先，企业在将过去“办社会”的资产交付社区时具有双重心态，倾向于只转移部分拖累企业发展的非经营性资产，而保留具有创收效益的资产。即只注重解除保障负担，而忽视转型需要对社区的支持。这样，社区建设不仅得不到企业足够的资源支持，更多的时候反而由于接受资产的陈旧和承载事务的繁多而增加了负担。其次，由于“强单位”社区多建立在较偏远的城乡结合部，社会保障体系不够完善，地域经济也不够发达，地方政府由于财力限制，也难以迅速对社区的建设提供资源扶持。最后，“强单位”社区多处于国有企业比较集中的区域，缺乏繁荣的多元经济体系和完善的市场机制支撑，使社区建设难以得到有实力的非公有经济力量的帮助。

第三，“强单位”社区组织和成员还没有积累足够的自我发展能力。一方面，社区的建设与发展不仅需要足够的物质资本，也需要广泛的社会关系资本。对“强单位”社区的组织和成员而言，在转型前单位不仅是供给他们资源的重要部门，也是他们积累社会资本的主要场所，而在单位剥离了所担负的社区职能后，原来与单位有关的社会关系也随之失效，与单位以外的社会和政府建立关系，获取新的社会资本需要较多的时间成本。另一方面，“强单位”社区的组织和成员长期在单位体制下生存。熟悉单位体制的运行规则和工作习惯，但对市场环境下的竞争规则缺乏了解，获取足够的信息以掌握新的规则也将需要较多的时间成本。这两种时间成本的制约严重影响了“强单位”社区组织及其成员自我发展能力的迅速积累，使他们对外部竞争心怀忧虑，对旧体制充满怀念，加重了对单位的依赖，缺乏充分的主观能动性以推动转型中社区的建设。

四、“强单位”社区转型的对策

“强单位”社区转型面临诸多困难，意味着转型并不只是简单地职能交付与转移，而是一项需要政府、企业、社区的共同努力与互动的复杂系统工程。针对上文提到的具体问题，特提出以下对策：

首先，“强单位”社区的转型应该走一条渐进式的道路。转型的成功，有赖于多元经济体系的繁荣、社会保障体系的完善、理性社区文化的发展，以及社区对单位依赖情结的消解，这些不是朝夕之间就可实现的。如果一味追求一蹴而就，不仅会对转型造成事倍功半的效果，还容易激发社会矛盾，影响稳定团结。因此，“强单位”社区的转型应采取渐进的方式，通过持续的试点一总结一纠错，逐步摸索出科学合理的途径。采取这一方式的主要优点在于：一是渐进的方式能够使转型的利益相关方逐步认清体制改革的长远收益，减少他们对短期既得利益的留恋，避免产生过大的摩擦成本；二是在对转型具体途径的信息了解不完全的情况下，渐进的方式有助于通过对转型秩序和节奏的规范，摸清转型的规律和方向；三是渐进的方式能够为转型的规则修正和纠偏预留足够的缓解空间。

其次，“强单位”社区的转型需要地方政府和管辖企业的国家部委的共同主导和支持…。对管辖企业的国家部委而言，一是要放松一些不必要的约束，下放足够的权力，提高企业的主观能动性；二是要加强部门之间的协调，打破所属企业“办社会”资源条块分割的局面，消除资源流动的壁垒；三是要通过政策供给施加一定的行政压力，促使企业完整地将过去“办社会”的优良资产交付社区，保证社区建设获得足够的资源支持。对地方政府而言，一是要促进社会保障体系的完善，保证社会保障能有效覆盖到“强单位”社区所处的偏远区域；二是要通过促进市场机制的完善，为单位冗余资源优化配置提供统一的区域平台；三是要推动地域文化和价值观念的转变，培育在市场经济体制下的公民意识和竞争意识，为消除社区组织及成员对单位的依赖情结提供良好的外部软环境。

再次。“强单位”社区的转型需要多元经济力量和非政府组织的充分参与。多元经济力量和非政府组织能够有效弥补“政府不能，市场失灵”的空间。在“强单位”社区的转型中发挥以下作用：一是拓展单位改制后相关人员的就业空间。多元经济与非政府组织的发展，将新增大量的就业岗位，为单位改制后相关人员就业提供新的出路，缓解公共部门的分流压力。二是通过提供大量的信息咨询、中介、培训等服务，使社区组织及成员熟悉市场规则，获取再就业技能，提高其自我发展的能力。三是通过有效组织社区成员参与各种活动，提高他们对社区建设的热情和参与度。四是充当单位、政府、社区之间的联系纽带，以促进社会公信力的提升，缓解社会矛盾，维持社会稳定。因此，不仅应该大力引导和扶植多元经济力量和非政府组织的生长和发展，也应该提供充分的政策支持，使它们拥有足够的能力参与“强单位”社区的转型和建设。

最后，“强单位”社区的转型需要建立有效的利益博弈和协商机制。转型不能只偏重于公共效率目标的实现，也要充分考虑到各方利益的协调与补偿。只有转型的各行为主体在互信、互利、相互依存的基础上进行持续不断的协调与谈判、参与合作、求同存异、化解冲突矛盾，才能最终实现公共利益的最大化。因此，对社区转型的各种决策都不能只从某一方的利益角度出发，而是应通过建立信息公示和听证会等平台，让各方能充分表述对转型事务的意见，反映自己的利益诉求，以确保转型决策的民主化、合理化和科学化。

(责任编辑：刘永淑)