我国义务教育阶段重点学校制度的历史回顾及思考

刘远碧

义务教育阶段的重点学校制度尽管在20世纪90年代就已经被教育部明令取消，但目前的义务教育实行的仍是一种“没有重点学校的重点学校制度”。因此，要回归义务教育的本义，必须根据义务教育的性质和培养目标，制定刚性的制度，按照弱势补偿原则，对农村学校和城镇薄弱学校实行政策倾斜，为所有学校搭建共同发展的平台,以促进校际间的公平竞争,提高义务教育的培养质量。

重点学校制度是在新中国建立初期，我国开始大规模经济建设、急需培养大批人才的情况下，政府所采取的集中稀缺教育资源重点办好若干学校的一种教育制度。这一制度在发展中因受多重因素的影响逐渐演变为教育不公平的焦点。因此，了解改革开放以来，我国义务教育阶段重点学校制度发展的历史和现状，研究重点学校制度对义务教育性质、培养目标、均衡发展等所产生的影响，必将有助于我国义务教育的可持续发展。

一、义务教育阶段重点学校制度的历史回顾与反思

“文革”期间，我国教育事业受到严重破坏，教育质量普遍低下，高精尖人才极度缺乏。1977年5月，邓小平同志提出：“办教育要两条腿走路，既注意普及，又注意提高，要办重点小学、重点中学、重点大学。要经过严格考试，把最优秀的人才集中在重点中学和大学。”从当时教育发展的情况看，实施重点教育与普通教育相结合，是全面促进我国教育事业发展的正确方针，符合事物发展的客观规律。到20世纪80年代中期，随着《中共中央关于教育体制改革的决定》和《中华人民共和国义务教育法》的先后颁布，我国开始实施九年制义务教育，要求实行少年儿童就近入学。此时国家把基础教育的注意力开始集中到义务教育和全面办好每一所学校上。随着应试教育的弊端日益凸显和愈演愈烈的择校竞争，我国开始逐步淡化小学、初中重点学校制度，甚至明令规定不设重点校（班）。进入20世纪90年代，国家明确提出小学、初中不设重点校（班），并开始规范义务教育办学体制，推行素质教育。

尽管重点学校制度对于有效利用已有的教育资源，推动部分中小学办学条件的改善和教育质量的提高，加快精英人才培养，使一些经济发达的地区基本实现义务教育的现代化和信息化等方面发挥过应有的历史作用，在一定程度上取得了快出人才的办学效益，满足了国家和社会对高素质人才的渴求；但它作为一种政府行为，人为地扩大了义务教育学校间在资源配置和教育质量上的差距，不可避免地带来了许多弊端，导致了教育公平的缺失。

一是重点学校制度违背了义务教育的性质，不利于义务教育培养目标的实现。首先，义务教育具有普及性，是面向每一个适龄儿童所实施的教育。因此，它不应区分重点与非重点，不应具有选拔、淘汰的功能。其次，义务教育具有基础性，是为少年儿童一生奠定基础的教育。这一“基础性”定位表明，义务教育的任务主要不再是“双基”的训练和掌握，而必须把每个学生潜能的开发、健康个性的发展、终身学习的愿望和能力的初步形成等作为重要任务。而重点学校制度所确立的培养目标高度关注学生对知识的掌握，实际上是一种“知识主导型”或“考试导向型”教育。当只有积累现成知识才能考试中取得高分时，它不会去关心学生的人格养成、身心健康和能力发展；当教育评价和升学只注重考分时，它不会在乎学生是否全面发展；当优质教育资源匮乏，只有部分学生有升学希望时，它不惜牺牲多数学生的根本利益，因而我国的义务教育至今无法真正从体制上解决面向全体学生的问题。

二是重点学校制度违背了义务教育的均衡发展原则，不利于教育公平的实现。重点学校制度是对教育公平的一大挑战。首先，重点学校的非示范性扩大了校际间的差距。其次，重点学校之间的生源竞争，加速了学生的两极分化。由于重点学校的价值取向是以升学为中心，因此重点学校接收的是通过考试获得高分的学生。而且进入重点学校后，学校内部还要通过再次考试选拔出分数更高的学生组成“实验班”“火箭班”等，以便更好地“因材施教”。于是，学生从入学起就面临着争夺因政策倾斜而形成的优质教育资源的压力。在这种背景下，分数就成了学生能否就读重点学校的标尺。事实上，学生的差异是客观存在的，但我们并没有根据这种差异因材施教，使学生的各种潜能得到充分的发展，而是利用这种差异促使学生的原有差异“第二次”扩大化，加速了学生的两极分化。

二、废除义务教育阶段重点学校制度的基本思路

义务教育阶段的重点学校制度尽管在20世纪90年代就已经被教育部明令取消，但目前的义务教育实行的仍是一种“没有重点学校的重点学校制度”。因此，要回归义务教育的本义，必须根据义务教育的性质和培养目标，制定刚性的制度，按照弱势补偿原则，对农村学校和城镇薄弱学校实行政策倾斜，为所有学校搭建共同发展的平台，以促进校际间的公平竞争，提高义务教育的培养质量。

（一）制定《中华人民共和国义务教育投入法》，实施财政倾斜政策，提高农村学校和城镇薄弱学校的经费保障水平

重点学校制度的取消，是政府职能的归位，其精神实质是取消一切通过政府行为加剧校际间差距的做法。建议制定《中华人民共和国义务教育投入法》，根据不同地区的经济发展水平制定义务教育投入的地区标准和全国所有地区都必须达到的最低标准。各级政府在法定范围内，在对同一行政区内的义务教育学校实行均等化拨款的基础上，对农村学校和城镇薄弱学校实施倾斜的财政政策，以消除学校间教育资源投入上的增量差别。

1.在提高和统一全国生均公用经费标准的基础上，开展学校公用经费基数法定额试点，县级政府可根据当地经济发展状况、学校开支情况，以确保基本开支为前提，确定不同规模学校的公用经费基数，对按学生数定额达不到基数的，由省市两级财政补齐；对按学生数定额超过基数的，按学生数定额下拨公用经费，从而建立起义务教育学校生均公用经费最低需求保障的刚性机制，提高农村和边远地区小规模学校和教学点的公用经费水平。

2.统一行政区内义务教育学校教师津补贴政策和发放标准，将其政策性津补贴和“三金一险”全额纳入相应层级政府的财政预算，并对《中华人民共和国义务教育法》和《中华人民共和国教师法》进行修订完善，保障同一区域内所有义务教育公办学校教职工享有大体相当的福利待遇，从而调动广大教职工的工作积极性。

（二）规范义务教育基本办学标准，建立信息技术教育帮扶机制，加快农村学校和城镇薄弱学校硬件建设步伐

在办学条件的规范上，政府应普遍推行区域内义务教育学校标准化建设，逐步取消中小学等级标准，限期消除薄弱学校。

1．以省为单位，制定不低于国家统一规定的义务教育基本办学标准，对未达标的学校要从资源配置上使其逐步达标；对农村学校和城镇薄弱学校要因时因地制宜，采取兼并、改制、输血等多种方式进行改造；各级政府要合理分配教育资源，使每所中小学都能按国家法定标准，拥有大体均等的办学条件，让学校、教师和学生在“合格学校”这个起点上公平竞争。

2．设定学校硬件投入的上限，限制政府过量的建设投资，以此遏制少数学校在办学条件上高投资的攀比现象，扭转追求奢华的不良风气。

3.建立发达地区和大中城市对农村贫困地区信息技术教育的帮扶机制。由各级政府规定帮扶对象和时间，在资金、设备、技术、师资等方面进行定点扶持，以减轻农村贫困地区普及信息技术教育的压力，使教育信息化真正成为促进校际教育均衡发展的手段之一。

（三）优化师资队伍，建立义务教育优质师资共享机制

教育教学的不平等体现在很多方面，师资的不平等是其中一个非常突出的方面，这就需要改革和完善各项相关制度。

1．重新核定中小学教师编制。对农村、山区和边远地区人口密度小、办学分散的中小学教师编制的确定，应给予适当倾斜；对一些尚未实现“普九”攻坚目标的农村薄弱学校，按照定编后新增教师的数量，由中央和省级政府拨专款建立教师特殊津贴制度，并根据其实际情况，将工资上浮10%～20%，如果这些教师离开这类学校将不再享受此优惠政策。

2．改革师范院校招生制度，制定中小学教师定向招生、培养和使用政策。一是每年在省属师范院校和其他高校中拿出一些招生名额，招收农村学校和城镇薄弱学校急需的英语、信息技术、音乐、美术、体育等紧缺学科定向生，由中央财政投入，为定向生提供基本的生活学习费用。二是设立省级义务教育师资培训专项经费，对省扶县和国扶县，在落实5%公用经费基础上差额不足的部分，由省财政以专项转移支付的方式承担。三是将免费师范生政策推广到省属师范院校。接受资助的学生毕业后有到农村学校和城镇薄弱学校工作一定时间的义务，期满后优先享受保送深造、录取公务员加分等优惠政策，以解决这些学校师资短缺的问题。

3．完善城乡师资交流制度，为农村学校和城镇薄弱学校师资发展注入活力。一是建立区域“教育人才管理服务中心”，使教师由“学校人”成为“系统人”，实现区域内人才资源的统筹配置。二是采取学校联办、兼并，优质校带薄弱校等多种形式，实现师资的优化配置，带动农村薄弱学校在教育观念、管理、科研和教学等方面的全面提升。三是农村学校和城镇薄弱学校领导班子可从机关或优质学校选派德才兼备、熟悉学校管理工作的干部来解决。四是优质学校教师评聘高级职称或职务都必须有在农村学校和城镇薄弱学校任教一年以上的经历。

（四）改革和完善中小学办学体制和招生制度，实现生源的均衡发展

1．政府应规范义务教育办学体制，限制优质学校的转让和“改制”为私立学校，防止优质教育资源的流失。一方面取消少数优质学校保留的特权，对已经改制的学校要完全脱钩，不能让其享有公立学校和私立学校双重待遇。对于那些依托名校而办的民校，要实行独立法人、独立校舍校园、独立经费核算、独立教学和人事管理。另一方面，对已经改制学校的收费实行“收支两条线”管理，大幅降低返回优质学校、转制校的比例，提高统筹和用于支持农村薄弱学校的比例。

2．实行优质学校招生“配额制”。在坚持义务教育阶段公办学校划片招生、就近免试入学的前提下，对优质学校的招生指标，应在同一行政区内的下级学校间进行合理分配，并逐步由部分配额过渡到完全配额，以缩小学校间生源质量差别，调动薄弱学校的办学积极性。另外，有条件的地方和学校，义务教育阶段可实行九年一贯制。

（五）树立正确的教育观和政绩观，改革学校评价标准，完善考核监督

要逐步取消重点学校制度，必须通过政策调整来引导地方政府和教育行政部门，坚持以学校均衡发展为导向，制定统一的、非歧视化的学校评估标准，敦促各级政府改善薄弱学校，遏制优质学校间攀比的现象，淡化对学校的等级评估，为学校和学生营造一个公平竞争、个性发展的环境。

1．改革学校评价标准，从评价制度上保障义务教育性质和培养目标的落实。在对一所学校进行评价时，主要应以学校管理水平、办学水平、师资水平等办学合格度为评价基准，以教师工作质量、全体学生的综合素质为主要内容，以促进学校教育工作的全面改进、促进学生身心的全面发展为目的，教学质量评价的指标体系要着力针对素质教育的主要表征来设置。要鼓励品牌学校和特色学校的创办,取消对学校三六九等的划分，把评创新、评特色、评发展潜力、评优质学校对薄弱学校的辐射和带动作用等作为评估学校的主要指标，使义务教育阶段的学校既达到国家规定的标准，又各具特色。

2．建立义务教育均衡发展预警机制,及时准确地预测辖区内义务教育学校间可能出现的非均衡发展问题，并将均衡发展督导结果作为考核地方党政领导教育工作的重要依据。今后在对地方政府和教育行政部门进行政绩考核和督导评估时，不应以升学率、建设“示范”学校作为政府主管领导的政绩考核标准，主要应看当地薄弱学校的改造和减少情况、学校办学标准化的建设情况、所有适龄儿童的全面发展情况等。

（作者系四川师范大学教育科学学院副教授、博士）

（责 编 流 水）