国库集中支付后的新思考

韩俊萍

摘 要：国库集中支付改革，是国家财政体制的重要组成部分,也是从源头上预防和治理腐败的一项重要举措。近年来，各地财政和国库部门逐步推进了此项改革，并取得了明显成效，但也显现出一些问题和不足。文章就国库集中支付后国库应怎样调整监管理念展开分析，并提出相应的对策与建议。

关键词:国库 集中支付 监管

中图分类号：F830.7 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-179-01

国库集中支付制度改革，是我国建立公共财政体系的重要内容，也是我国现阶段建立现代财政国库制度的核心内容。为适应财政国库管理制度改革，各地国库逐步实行了国库集中支付，为财政资金支付提供了方便、快捷的服务，财政资金运行效率和财政资金使用效率也得到迅速提高，但同时也给国库的监管带来一定难度。本文就实行国库集中支付后，基层国库应怎样调整监管理念作有益探讨。

一、国库集中支付后问题的主要表现

（一）软件设置中存在的问题

数据导出缺乏严密性，易诱发国库资金风险。山西省的国库集中支付系统软件程序由九鼎公司开发，其目的是实现财政、国库与代理银行之间的联网，实现集中支付数据的共享，并通过《国家金库会计核算系统（TBS4.0版）》的横向接口导入进行与代理银行之间资金的实时清算。但从运行中可以看出该系统的开发不是很严密，由代理行发到国库的信息包中拆离的文件无任何密码，其文件形式以写字版形式出现，拆离后手工可以做任意改动（包括功能科目及拨付金额），容易给思想不健康的人以可趁之机，给国库资金带来风险隐患。

（二）硬件设施中存在的问题

首先是人员问题。国库集中支付后，国库部门虽然不再对拨往预算单位的每一笔会计凭证进行审核，但从得到的电子信息中对拨款的额度及每一笔资金明细都要进行审核，业务笔数是集中支付前的数倍，这就要求与之相应的人员。但目前基层国库人员严重紧缺，一般而言，基层人行有发行库的支行国库专职人员配备只有2~3人，无发行库的支行也不过3~5人。其次是设备问题。一是无专用网线。目前，国库集中支付所用的网线延用的是以前人民银行电子联行的网线接口，网络数据传递质量不够好，一定程度上影响了集中支付数据的正常接收，降低了工作效率。二是设备没有保障。大多县支库只简单地配备一台计算机，无备用机和不间断电源，遇到停电和其他情况则采取由代理行人员磁盘考备传递到国库进行数据导入，既耽误资金清算的时间，也容易形成病毒传染，严重的还危及国库生产用机，给国库核算系统带来风险隐患。

（三）国库监管工作中存在的问题

1.资金监管的主动权移位，增加了财政资金运行风险。国库集中支付实行后，财政资金的拨付流程发生了较大的改变，财政资金拨付是以财政及代理行审核为主，人民银行国库部门审核处于从属地位，事实上代理行履行了经理国库的职责。从支付流程来看，人行国库部门在支付体系中处于资金审核的末端，国库部门在监督财政资金使用时，只能通过代理行提供的有关凭证和清单核对其清算金额，而对财政资金使用的合法、合规无权监督。从资金结算来看，国库集中收付实施后，资金划拨行为首先发生在代理银行，再通过国库单一账户划到国库部门进行清算。这样一来，国库部门的财政资金拨付监督权由代理银行取代，在代理行划至国库部门清算时，若国库部门发现支付中有问题，也只能做事后补救，如补救不及时易形成资金风险。

2.不符合《支付结算办法》制度规定，与银行结算制度相悖。财政集中支付要求财政在代理行为其开立零余额账户，零余额账户的开立和使用与现行的账户结算制度管理规定不符；零余额账户的使用是财政部门开出支付令，代理行无条件将资金垫付并通过财政零余额账户支付给收款人或用款单位账户，并根据当日资金支付的额度内支付资金向人行划转清算，人民银行通过大额支付系统将资金划回代理行，使该账户余额为零。无形中导致商业银行先付款后进账，违背了《支付结算办法》中规定“恪守信用、履约付款、谁的钱进谁的账，由谁支配，银行不垫款”的基本制度。

3.容易引起金融机构之间的不正当竞争。在国库集中支付代理单位招标中，各商业银行竞相争夺代理权，无条件提供办公场所和设备及以此带来的水电费及相关费用，承担财政资金支付代办业务及风险责任。其主要原因是取得财政资金专户和行政机关或事业单位等预算单位账户及工资代发权，各金融机构受利益驱动，千方百计为取得国库集中支付代理资格及财政存款账户，从而引起金融机构之间的不正当竞争。

4.清算环节多，资金清算速度较慢。容易造成代理银行垫付资金。按照改革方案中有关资金清算的规定，财政资金的拨付过程要经过以下环节：财政部门开具拨付凭证——代理银行——人行国库部门——大额支付——代理银行——财政零余额账户，最后到完成资金的清算。其大部分的操作都是通过人工完成，加上凭证的审核和记账，所消耗的时间较多，影响资金的清算速度，很难及时完成代理银行与国库单一账户的当日清算。若网络不畅，当日人民银行将清算支付资金无法通过大额划回代理行，代理行将垫付一天资金，次日才能冲解。另外，因收款人账号有误等原因造成拨款退回，则资金在途时间更长，极大地影响了国库集中支付作用的发挥。

5.代理行使用的国库资金支付结算凭证缺乏规范性和合法性。目前，代理行使用的财政直接支付凭证、财政授权支付凭证和银行支付申请划款凭证等无凭证编号，未纳入重要空白凭证管理，且填制和使用缺乏规范性和合法性，对代理行领取、使用、作废、剩余情况等，国库、财政部门缺乏有效监督，存在较大的资金风险。

6.无统一的收费标准，随意性大。实行国库集中支付后，国家对代理银行的代理手续费尚无统一标准，对代理银行垫付资金所计付的利息也无统一规定，大多由代理银行与财政部门协商解决。有的是按代理业务笔数计付，有的是按代理业务金额计付；有的地方财政对垫付资金支付一定利息，财政对代理银行支付手续费的随意性很大，不利于国库部门监督。

二、国库集中支付监管的思考与建议

1.建议九鼎公司对所开发的《国库集中支付系统》软件程序作进一步的升级完善，对导出数据进行加密处理，杜绝手工修改的随意性。

2.建议上级财政与国库部门对国库集中支付设备及人员做出明确规定，杜绝互相扯皮现象。充实基层国库人员，把国库集中支付作为一项重要工作来抓。

3.创新国库集中支付延伸监管新思路，通过制度建设、网络建设等手段，强化国库资金风险管理，消除监管“盲区”，从而进一步规范国库资金集中支付行为，有效发挥人民银行的国库监管职能，提升国库集中支付监管水平。一是找准国库集中支付后的潜在风险点，针对风险隐患制定相关措施；二是探索建立国库集中支付国库派驻代理行机制，实施跟踪监测；三是实行拨款凭证送审制度，制定专人送交国库进行支付前的审核；四是建立网络共享系统，实现信息资源共享，使国库部门能够全方位全过程掌握和监督国库资金支付行为，做到国库资金集中支付的实时监管，有效防范国库资金风险，确保国库集中支付资金安全。

4.完善国库集中支付制度的相关配套改革。建议有关部门应尽快出台相关的法律法规及管理办法，制定《集中支付操作程序》，修改《国家金库条例》及其实施细则，修改《中国人民银行会计制度》等相关财政金融法规，规范代理行的业务操作行为及手续费计费标准。以法律法规为依托，细化操作规程，并对国库集中支付会计凭证加以规范，为参与改革的各方合理规避风险提供可操作的制度依据。

(作者单位：中国人民银行翼城县支行 山西翼城 043500)

（责编：小青）