中外慈善组织政府管理比较及启示

巢莹莹　陈　微

摘 要：中外政府对慈善组织的管理在准入机制、激励机制和监督机制等方面存在着诸多差异，这种差异背后潜藏着中国慈善事业进一步发展的体制性障碍。文章通过比较的视角梳理中、英、美政府管理间的差异,并在此基础上,提出我国政府对慈善组织管理的合理化建议。

关键词：慈善 激励机制 监督机制

中图分类号：B82-053 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-100-02

2005年,我国慈善机构获得总捐款50多亿元人民币,仅相当于我国2005年GDP的0.05%，美国的同比数字则是2.17%；就人均捐款来看,我国国内的人均捐款不足1元人民币,而美国的人均捐款为460美元。{1}简明的数据可以看出，我国慈善事业的发展与国外还存在巨大差异，笔者认为，差异的背后必定隐含不同国家政府对慈善组织在管理上的影响因素。

一、中外慈善组织政府管理的比较分析

慈善组织的管理体制是政府处理与慈善组织之间关系的各项制度及其实践中形成的运作格局。{2}与美国和英国的慈善管理体制相比，我国政府在慈善组织的准入机制、激励机制以及如何实施监管等方面存在着不足。

1.准入机制。慈善组织要取得合法地位的前提是经过注册登记，以此达到免税优惠、法律保护、由官方认可而获得名望等目的。在美国,注册约束实际上很弱。慈善组织只需要向其所在州正式提出结社要求,随后从美国联邦国税局获得慈善团体的身份即可。

与美国相比，英国政府对慈善机构的注册审批要严格一些，英国《慈善法》规定，除了法律规定的豁免慈善组织，其他都应在慈善委员会进行登记。注册成为慈善机构必须满足三个条件：独立身份和自由运作；由董事会实施管理和控制，董事会成员不得从机构领取薪酬；从事纯粹慈善性质的活动。{3}除此之外，英国政府没有加设过多限制，而是鼓励慈善组织间的自由竞争，允许内部组织结构多样化，注册程序也简便快捷。

我国政府对慈善组织实行“分级登记,双重管理”的模式，即慈善组织在申请注册时,必须找到一个政府部门,双方结成“业务指导”关系。此种管理体制带来了诸多不良后果:其一,所有的正式成立的慈善组织都必须挂靠某一业务主管单位，同时组织的人员编制、管理方式、财务运作也置于政府的“控制”之下,导致慈善组织丧失了自主权，缺乏独立性。其二,更有大量现存的民间慈善组织因为找不到业务主管单位而无法通过民政部门注册，成为慈善事业发展的瓶颈。

2.激励机制。对慈善捐赠实施税收优惠是各国激励慈善事业的普遍做法，美国慈善机构所享受的税收优惠是其他国家所不能比拟的，其一，只要符合美国国税法规定的条件的组织，一般都有资格向美国国税局申请免税待遇。其二，免税的税种多，对慈善机构本身免除销售税、所得税、财产税、增值税等不同税种；给予向慈善机构捐赠的机构和个人以应缴税所得额扣减政策、财产税及遗产税的免税。其三，退税程序简单，凭受赠慈善组织开具的收据,在纳税时自行抵扣即可。

与美国不同的是，英国税收政策受惠更多的是慈善组织而非个人，英国政府规定：对受赠的慈善组织可以向政府索要捐赠者支付的基本收入税作为政府捐赠补贴。英国慈善援助基金会是专门帮助慈善组织向政府索要退税的机构，此机构的设立成为利用减免税制度支持英国公益事业的一个重要机制。

我国在慈善方面的税收激励还远远不够，导致慈善事业发展停滞不前。

（1）不同级别的慈善组织享受捐赠政策的资格不同。1999年以后,财政部、国家税务总局陆续下发通知，给予中国红十字会等21家全国性非营利性机构优惠政策，企业或个人给予这些机构捐赠，在计算缴纳企业所得税和个人所得税时准予全额扣除，其他慈善组织不享受减免待遇。此种规定导致慈善资源集中流向有政府背景全国性的慈善组织，不利于形成扶持慈善事业发展的制度环境。

（2）对企业和个人捐赠的激励效用不高。大部分企业认为慈善捐赠的税收抵扣比例过低，造成了“捐赠还得纳税、多捐赠多纳税”的后果，抑制了企业捐赠热情；同时，一项调查表明，我国有60%以上的人认为个人所得税获取税收扣除的程序繁琐，耗时长，举证困难，增加了捐赠者的“交易”成本。

（3）监督机制。美国没有专门的和独立的关于慈善的法律，有关慈善规定的《税法》和《公司法》是至关重要的，前者涉及慈善的外部激励和监督，后者涉及慈善机构的内部治理。为保证慈善资金的高效、透明运作，美国《国内收入法典》和《税收条例》要求大部分免税机构填写联邦政府的年度申报表。{4}这些申报表如实提供了免税机构的资金来源和运行的情况。美国国税局是联邦政府中负责对慈善组织进行监管的主要机构，负责抽查慈善机构提供的年度申报表，审计慈善机构的财务和经营状况，通过评估给违规慈善机构以处罚或罚金,直至吊销其免税资格。慈善机构还需向社会公开年度申报表，接受监督。州一级的管理由州检察长来负责调查和审计慈善机构。与此同时，美国慈善信息局、基金会中心等一些慈善行业组织形成了一套行之有效的行业规范和自律协定。法律保证、政府监管、社会监督和行业自律构建了美国完备的慈善管理体制。

英国对慈善组织的监管主要是通过英国慈善委员会来实施的，该部门是依据英国慈善法设立，独立于政府之外，直接受议会领导，依法行使职能的独立机构。其主要职能是：登记注册、咨询监督、制定法规和调查执法。{5}英国慈善委员会对慈善组织的监管主要分为三个层面：第一，最基本监管层次是通过托管人理事会要求组织自我监管；第二，通过制定统一的原则、规范并委托专门的中介机构来进行管理；第三，慈善委员会主要是审查达到监督门槛的约6万家已经注册的较大慈善机构的年度报告。中小型的慈善组织，只要提交年度总结报告，并附上简单的收支报表即可。但是即使对大中型慈善组织，英国慈善委员会也不是派人进行直接的监管，而是建立了全国性的公益举报和迅速及时的受理机制。英国慈善委员会每个月接受举报2000多次，主要根据举报对慈善组织进行监控。慈善委员会定期对大型民间组织进行风险评估、资产评估和财务评估，并与其他相关的政府部门密切配合进行相关调查和联合执法。对于违规操作或出现腐败行为的慈善组织，慈善委员会有权撤销其托管人理事会，并限期组建新的托管人理事会。

而我国现行制度规定，对慈善组织的监督主要是主管部门的行政监督, 由审计部门进行年检，业务主管单位进行日常管理监督，此种存在多元主体监管且没有统一的政府管理机构局面，导致慈善组织内部运行问题很多，如挪用慈善资金、财务管理紊乱、缺乏信息公示等等。这些现象的发生并不是偶然的，谁来举报、谁来监督约束，没有非常明确的监管机制。

法律基础是保证慈善组织规范化运作的基础，我国总体上慈善法规层次低，法规体系的不完善。在规范慈善组织发展的法律基础方面，我国不仅没有制定用于鼓励和规范慈善事业发展的《慈善法》，对于慈善组织的具体运作方面的法律规范也不全面，如组织制度、财务制度以及机构的活动领域等方面都缺乏相应的法规依据。由于在法律与监管层面上出现众多的缺欠，造成我国慈善组织在资金管理上更多的是组织自律以及准行政化的监督与审计，不能从根本上遏制慈善组织的管理弊端。

二、对我国慈善组织政府管理的启示

纵观各国慈善组织管理体制，尽管各国政府所承担的职责、监管的力度和范围有所不同,但集中各国的优点,都以制定合理的规章制度和法律框架为重点, 以激励和规范慈善行为为目标,以构建以政府为主的多元监督体系为保障，注重行政管理的同时导入司法程序管理。这也是我国慈善组织管理体制趋于完善的方向。

1.简化准入机制，政府扶持管理双向强化。政府有必要考虑简化成立民间慈善组织的登记注册程序、降低目前基金会成立所设定的资金高门槛、放开慈善领域的垄断规定。尤其是政府应该解除慈善组织必须挂靠某一业务管理单位的禁锢，慈善组织只有具备独立的运行机制才可能完成其使命。

我国慈善组织的规模相对于其他国家来说比较小，据统计，我国没有合法注册的“草根”慈善组织大概有几百万个。国家应该将这些没有合法身份的慈善组织进行归位，纳入到合法的管理体系中来。

2.完善慈善减免政策，激励公众捐赠热情。慈善激励机制中最重要的是税收的优惠政策，根据《企业所得税法》（2007年）规定，企业捐赠免税额度提高为12%，这是一项积极的举措。除此之外，更要建立起统一平等的捐赠税收优惠平台，完善现行慈善税制的整体性和可操作性。

（1）对免税组织的界定，统一捐赠税收优惠。根据国外经验，只要成立注册后的慈善组织提交申请，就可以成为免税组织。税法中应明确界定享受捐赠税前扣除的慈善组织应具备的条件，由税务局对已成立的慈善组织进行审核测试，对审核测试通过的慈善组织，税务局应每隔一定的时间进行复核测试。

（2）简化减免程序保护捐赠积极性。简化慈善捐赠免税政策程序，降低慈善捐赠的“交易”成本。建议税务部门授权可以接受税前扣除捐赠的公益组织直接开具可以冲抵应纳税额的票据，简化税收减免程序，发挥免税对于激发捐赠热情的推动作用。

3.加强政府监管力度，构建多层次监督体系。慈善组织的良性运作必须要完善政府监督，应形成由政府监管为主导地位，相关利益人问责和第三方评估为主要方式，社会大众和媒体为基础的完善监督体系，逐步形成自律机制和监督管理机制，提高慈善组织公信力。

（1）政府监管。政府是制度的主要供给者，我国政府应尽快出台《慈善法》，在法律上进一步明确慈善组织的法律地位，规范慈善财务制度，明晰惩戒机制和慈善募捐的监督机制等内容。

在监管主体方面，对于我国多元主体监督造成无人监督的现状，当务之急是明确慈善组织的监管机构，短期目标可由民政部统一监管，长期以设立类似英国慈善委员会的独立机构为目标。在监督手段方面，政府应统一年报格式、内容，以如实的反映该机构所有财务活动的细节，尽快建立政府问责制，如发现有造假行为，政府依法予以严惩，取消慈善组织的资格。

（2）相关利益人监督。相关利益人即捐赠人可以要求慈善组织向自己报告所捐赠的款项的使用情况，对于挪用资金的行为可以向主管部门提请调查，并责问相应的慈善组织接受惩罚。

（3）第三方独立评估。应逐步建立起一批相对独立的第三方评估机构，制定评估规程和评估指标，对慈善机构进行适时的评估，评估结果要予以公开，供民众进行慈善捐助时参考并且为慈善监管机构提供依据。

（4）社会监督。由于媒体的监督是社会监督的主要形式，具有导向作用和威慑作用，能够对慈善组织的管理者形成强有力的约束的特点，是一种重要而有效的监督形式。因此，加强社会监督应该重点从完善媒体监督开始，逐步建立全面的社会监督体系。

注释：

{1}江希和.有关慈善捐赠税收优惠政策的国际比较[J].财会月刊（综合），2007（7）

{2}冯英.外国慈善组织.中国社会出版社[M]，2008

{3}周志忍.自律和他律——第三部门监督机制个案研究[M].浙江人民出版社，1999

{4}阿德勒.美国慈善法指南[M].中国社会科学出版社,2002

{5}徐麟.中国慈善事业发展研究[M].中国社会出版社,2005

（作者单位：上海大学国际工商与管理学院 上海 200125）

（责编：若佳）