私人在行政法上的地位初探

摘 要：行政法所追求的依法行政的实现就可以存在两个进路：一个是以法律约束行政权的原理；另一个是发挥与行政主体相对的人对行政权的制约作用。传统行政法注重前者的分析与研究而忽视对后者的关注，正是在这样背景下，文章提出应加强对私人在行政法上的地位研究，从而改变目前行政法法学发展的“跛脚”现象，同时，文章指出公权利和反射性利益等理论是分析私人在行政法地位时应采用的工具，运用此分析工具，文章提出应将私人分成公权利人与反射性利益人和个体人与集体人，并分别对它们展开研究。

关键词：行政法 私人 公权利 反射性利益

中图分类号:DF3 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)01-084-02

一、问题的提出：传统行政法对私人地位研究的缺失

在传统行政法中，“行政法体系的构建都是围绕行政权展开的，这已经是世界各国的通例。”{1}从行政主体（行政权、行政行为）的角度探讨行政法成为行政法学惯用的路径。传统行政法学理论很少研究与行政主体相对的另一方即私人在行政法上的地位问题。对于传统行政法学的这种结构模式，日本学者戒能孝通上世纪50年代就曾提出质疑：“从行政官署的权限或行政行为的立场来论述行政法的著作极多。而从相对于行政官署市民权的立场概观行政法的著作几乎没有。在某种意义上，我们深感不可思议。”{2}行政法学的这种发展状况与人们对行政法的认识有关。近现代意义上的行政法产生之初，人们认为行政法的核心使命就是探讨法与行政的关系问题，即如何用法律去控制和规范行政权，以防止行政权的恣意行使，其目标是实现依法行政。基于这样的认识，以行政权为中心，从理论上分析法律约束行政的原理成为行政法学当然之任务。

对私人地位问题研究的缺失导致传统行政法理论存在诸多缺陷：首先，自近代以来，“各种科学力图从不同的角度来把握人”，{3}法律作为人类一门古老的学科，从一开始就是以人为考察对象的，而“对于一个法律时代的风格而言，重要的莫过于对人的看法，它决定着法律的方向。”{4}行政法作为法律之一种，当然亦不例外，怎样看待“人”直接决定着行政法的架构和发展方向。承认人的主体性地位而非单纯的被管理者或行政权客体应当是现代行政法的题中应有之意，也是现代行政法得以展开的逻辑前提。然而，对私人地位问题研究的缺失极易导致私人被“客体化”、“边缘化”，从而很难设想私人作为“人”的地位能得以确立。其次，行政主体和私人是行政活动中两个相对应存在的面，仅从其中的任何一个面是无法窥见行政法的全貌的。德国行政法被分成客观行政法和主观行政法，客观行政法主要探讨法与行政的关系，主观行政法则主要探讨私人与行政主体之间的权利义务关系。这样的做法把握了行政法的全貌，是比较合理的。日本行政法学者也指出：“行政的诸活动，是以人权享有主体的私人为对象的，所以，要综合地把握行政过程的话，……有必要考察行政过程中的私人地位。”{5}因而，加强对私人问题的研究是全面准确认识行政法的需要。最后，传统行政法认为，对于行政权的控制，有依据实体法律行政的原理和完善的事后救济体系就足够了。然而，随着行政法的发展，人们开始意识到这种仅关注“事前”和“事后”的传统行政法模式是不完美善的，理想的做法应当是确保行政主体尽量公正的作出决定。为此，人们开始意识到行政的民主化问题。所谓行政的民主化，就是把行政过程从封闭转向开放，对各种事实主张、价值诉求给予表达和受关注的机会，并让各种利益在一定的制度安排下进行博弈，并最终形成为利益各方所接受的行政决定。可见，行政民主实质上是一种“参与式民主”，{6}就是私人为维护自身的利益在一定的制度保障下广泛参与行政活动。因此，为了更好地推进行政民主化，必须加强私人在行政法上的地位问题研究。

二、分析的工具：公权利与反射性利益相区分的理论

加强私人在行政法上的地位问题研究应当是今后行政法发展的一个趋势，这将首先体现在对私人的权利研究上。对行政权“既可以法律规范来加以约束，也可以通过既得的主观权利来加以限制”。{7}从本质上看，权利与行政法的使命“天生”是契合的：其一，“从道德意义上讲，权利是对人自身的一种肯定，是从防恶的角度对人的尊严和价值的维护。”{8}可见，权利本身就具有防行政权之“恶”的特性，肯定了私人之权利，也就意味着行政权不能恣意行使，必须尊重私人的权利，从而达到防范行政权的目的。其二，权利是一种“力”，而且是“被认为正当的权力”。{9}正因为权利也是一种“力”，所以它才能去对抗行政权这种“力”，“以力制力”才是约束行政权的较佳的途径。其三，从制度意义上讲，“权利是一种观念，也是一种制度。”{10}“一项权利的存在，意味着一种让别人承担和履行相应义务的观念和制度的存在，意味着一种文明秩序的存在。”{11}无论消极行政还是积极行政，只要私人享有某项权利，行政主体就负有相应的职责和义务。这样，行政主体和私人在制度轨道内形成了权利和义务的互动。由此看来，唯有通过对私人权利的肯定，才能在行政法中树立起尊重私人的观念，也才能建立起维护私人利益的各种制度，也才能彻底实现行政法的价值。

私人在行政法中上享有的权利究竟是一种什么样的权利？笔者以为，对私人的权利可从以下几个层次加以分析：一是以人身权、财产权为代表的由宪法、民法、单行法律等规定的私人权利。判定这一层次私人权利的性质不应仅看它们所属的部门法属性，而且也应从“权利行使的范围以及权利运用的对象”加以分析。例如，公民对另一方民事主体主张的人身权是民事权利，与之相对应的是他方平等民事主体的民事义务；而公民对行政主体主张的人身权则是行政法上的权利。二是在上述的私人权利指向行政主体，而行政法律规范将该权利作为个体利益加以保护并为行政主体设置了相应义务的情况下，作为个体的私人可以向行政主体主张权利。这种由作为个体的私人向行政主体主张的权利可以称之为私人的实体性公权利。三是单纯由行政法规定的权利。这类权利主要包括私人的程序性公权利、救济性公权利等。后两个层次的权利可以统称为私人在行政法上的公权利，行政法上私人的地位主要通过私人在行政法上享有的公权利来加以体现。

何谓公权利？公权利“如从国民的观点而言，系指根据公法规定，赋予个别的人民，为实现自己的利益得请求国家为特定行为的法律上之力。”{12}成立公权利必须同时满足以下三个条件：公法规范课予行政机关为或不为一定行为的义务；该公法规范的目的在于保护私人的个人利益，或者目的在于维护公共利益，但同时兼及个人利益之保护；该法规范赋予利益受影响之人保障其利益的法律力量。公权利理论的作用在于界定公法上的权利与反射性利益的区别。为了判断公权利，大陆法系发展出了“保护规范理论”。按照该理论，行政法规所保护的利益属于直接的每个私人的利益时，便存在私人的公权利；当行政法规所保护的利益是不特定多数人（一般社会）的利益时，作为保护这种利益的结果而间接地给有关人员带来利益时，可以认为只有反射性利益存在。行政法规范是否具有保护个人利益之目的要依赖于对法规范宗旨的解释。可是，行政法规范各种各样，复杂而繁多，探求法规范宗旨不但困难，而且不一定能够得出正确的结论。于是，又产生了权利推定性理论。权利性推定理论切实可行，只要实定法宗旨难以确定时即推定法律规范保护个人利益，个人由此可以享有公权利。“公权利与反射利益间之界限，并非绝对截然分割而是呈现流动性与相对性，随着时代观念改变，国家任务的扩张以及人民权利意识高涨，有扩大公权利的趋势。”{13}

笔者以为，理解公权利理论有几点值得注意：第一，公权利理论强调私人不再是行政权力的客体。私人与行政主体一样，是具有法律上独立人格的主体，私人与行政主体接受同一法律秩序调整，并形成法定的权利义务关系。第二，请求权是公权利的核心。请求权使私人可以单独个体的身份与行政主体相对，并请求行政主体为或不为一定的行为。在近现代的行政法中，受社会契约和人民主权等理念的支配，行政主体已不再是一个可以为所欲为单纯的权力主体，而是对全体人民负有义务。但是，行政主体对作为个体存在的私人是否负有义务，作为个体的私人是否对行政主体享有权利，在近现代行政法中，一直是存在疑问的。而以请求权为核心的公权利理论则肯定了作为个体的私人可以直接对行政主体享有权利。第三，“有权利必有救济”，公权利作为权利之一种，在其不能实现时，法律当然应当为其提供救济途径。实质上，私人请求国家保护其公权利本身也是一种公权利。这样的话，公权利的含义就有两个层面，即作为原权利的公权利和作为救济权的公权利。第四，行政法律规范是判断私人是否享有公权利的依据。

三、私人的种类：（公）权利人与反射性利益人、个体人与集体人

公权利与反射性利益相区分的理论表明，私人与行政主体之间的关系既包括（公）权利义务关系，又包括反射性利益关系。依此为标准，可以把与行政主体相对的私人分为（公）权利人和反射性利益人。（公）权利人是指对行政主体享有公权利的人，可以直接请求行政主体为或不为一定的行为，当其公权利不能实现时，可以自己的名义寻求行政复议、行政诉讼等行政救济途径。反射性利益人是指仅能从行政主体行使职权中享有利益或不利益的人，不可以直接请求行政主体为或不为一定的行为。由于反射性利益具有“不可诉性”的特性。因此，当行政主体给某私人带来反射性不利益时，该私人亦不能寻求行政救济。

另外，行政法上的私人始终交织在以下两组矛盾中：一是行政法上的私人与行政主体之间的矛盾。行政法把人设想成行政权的客体，抑或权利主体，将直接决定近现代行政法与封建时代行政法的分野。很显然，在现代行政法中，人是具有正当利益的自由平等之人。为保障这些利益的不受侵犯或实现，人是可以对行政主体享有公权利的权利主体。现代行政法对人是权利主体的预设是整个现代行政法得以展开的逻辑原点。公权利理论和公权利人的提出为这一矛盾的解决奠定了基础。二是个体的人与集体的人之间的矛盾。受“法律的个人主义”思想的影响，“法律在其一切部门中均将目标定向于个人主义的、理智主义的人之（形象）类型。”{14}因此，进入现代行政法视野的人首先是单个的人，这些单个的人以其享有的公权利与行政主体相对。大陆法系国家以公权利和反射性利益相区分的理论来证成单个人可以享有公权利。然而，在庞大的行政权面前，单个人是如此的柔弱不堪。同时，现代行政权所影响的人往往是社会大众，而非单个的人。单个的人需要通过组织的形态求得与行政权的力量均衡，以维护自己的合法权益。我们环视自己周围，可以很容易发现，许多行政权滥用现象直接根源在于缺乏与行政权相抗衡的社会组织。因此，除了单个个体的人，行政法上的私人还可以集体的形象出现，即拉德布鲁赫所说的“集体人”集体人的形象在行政法的确立必将为处于行政主体与单个人之间的社会中介组织打开广阔的行政法天地，也为公益诉讼等制度的建立提供理论基础。

实际上，公权利人与反射性利益人以及个体人与集体人之间存在交叉，根据个体的私人与行政主体之间关系，可以将私人分成公权利人与反射性利益人，而一定数量的反射性利益人集合在一起可以集体人的身份与行政主体之间形成公权利义务关系，也可以说，集体人也是一种公权利人。

我们提出行政法上的私人地位问题实际上是希望发挥私人在实现行政法使命中的作用，以弥补以行政主体（行政权、行政行为）为中心展开的传统行政法之不足。这样，依法行政的实现就可以存在两个进路：一个是以法律约束行政权的原理；另一个是发挥与行政主体相对的人对行政权的制约作用。该条进路之下又可以有公权利人与反射性利益人以及单个人与集体人之分，单个人以其享有的公权利来制约行政权的行使并达到为维护自己的合法权益的目的，而集体人是反射性利益人的集合或代表，其维护的是所有反射性利益人的共同利益，其通过指派代表或提起公益诉讼的方式来监督行政权，由某些利益共同体而结成的社会中介组织就是典型的集体人。

注释：

{1}关保英.行政法的私权文化与潜能【M】.山东：山东人民出版社，2003.8.

{2}方世荣.论行政相对人【M】.北京：中国政法大学出版社，2000.2.

{3}[日]星野英一.私法中的人【M】.王闯译.北京：中国法制出版社，2004.2.

{4}{14}[德]古斯塔夫.拉德布鲁赫.法律上的人.载于[德]古斯塔夫.拉德布鲁赫.法律智慧警句集【M】.舒国莹译.北京：中国法制出版社，2001.141.147.

{5}[日]盐野宏.行政法[M].杨建顺译.北京：法律出版社，1999.239.240.

{6}[美]乔.萨托利.民主新论【M】.冯可利、阎克文译.北京：东方出版社，1993.118-123.

{7}[德]马克思.韦伯.法律社会学【M】.康乐、简惠美译.桂林：广西师范大学出版社，2005.7.

{8}{10}{11}夏勇.中国民权哲学【M】.上海：生活.读书.新知三联书店，2004.174.165.

{9}王莉君.权力与权利的思辩【M】.北京：中国法制出版社，2005.45-48.

{12}{13}翁岳生.行政法【M】.台北：台湾翰芦图书出版有限公司，1998.212.216.

(作者简介：叶金方，长治学院政法系教师，法学硕士，主要从事行政法学研究 山西长治 046011）(责编:贾伟)