浅论政府职能的转变

马耀辉

摘 要：对于我国这样一个社会主义市场经济国家来说，一个重要的课题是如何转变政府职能，以适应社会主义和谐社会的需要。文章首先分析了转变政府职能的重要性，接着分析了历次政府职能转变中存在的问题，最后提出了在我国这样一个市场经济正在逐步走向完善的条件下，转变政府职能的新思路。

关键词：职能转变 行政管理 自我管理 效能型政府

中图分类号:C916 文献标识码:A

文章编号:1004-4914(2009)01-076-02

任何国家经济体制的改革都将会引起国家行政体制的变化，这种变化表现为两个方面：一是行政体制的外在形式的变革——政府机构的重建；二是行政体制的内在变革——政府职能的转变和行政权力的重组和增减。可见，政府职能转变既是经济体制改革的必然要求，经济体制改革又是政府职能转变的客观前提和基础。从本质上讲，这是上层建筑必须符合经济基础所决定的，是为了使上层建筑更好地服务于经济基础。

一、转变政府职能的重要性

政府职能虽然经历了多次调整，但由于中国长期实施计划经济体制，在现实中依然顽固地保留着计划经济体制的运作和影响。在经济全球化日趋加深的大背景下，政府与社会、政府与群众、政府与市场的关系发生了明显而深刻的变化，传统意义上的政府已经越来越不适应形势发展的需要。因此，尽快转变职能，是各级政府做好本职工作，打造公共服务型政府的一项非常紧迫的任务。

1.转变政府职能是建立社会主义市场经济体制的内在要求。改革开放30年来，我国实现了由计划经济到市场经济的重大转变，政府作为国家机器属于上层建筑，随着经济基础的变化，其职能也要适应这个变化。建立社会主义市场经济体制，涉及到经济基础和上层建筑的许多领域，需要有一系列相应的体制改革和政策调整，加快政府职能的转变，是上层建筑适应经济基础和促进经济发展的大问题。转变政府职能，改革政府机构，是建立社会主义市场经济体制的迫切要求，具有客观必然性。

2.转变政府职能是机构改革的关键。职能是机构设置的前提，决定机构；机构是职能的载体，体现职能；政府的职能是通过政府机构来实现的，只转变职能而不改革机构，职能也不可能真正转变。因为旧的机构存在一天，就要继续行使其职能，所以转变职能必须相应地改革机构。而机构的改革又必须根据职能来确定，如果职能尚未确定，管理方法也未改变，精简以后的机构还会再度恢复和膨胀。因此，只有抓住转变职能这个关键，才能为机构改革创造有利条件，机构改革才能取得成功。

3.转变政府职能是经济体制改革的要求。改革开放30年来，政府的管理形式和职能发生了极大的转化，越来越适应社会主义市场经济的需要，但我们也应该清醒看到，我们的政府还有很多不足的地方，管了许多不该管的事，而该管的又没管好，这样就不仅要靠增设机构来完成日益繁杂的工作，使机构越设越多，而且压抑了企业的生机和活力，阻碍了生产力的发展。因此，随着改革的深入，政府管理经济的职能要发生明显的变化，有的将要消失、有的将要转移、有的将要加强，管理范围、管理内容和管理方法都要发生变化，由过去把主要精力放在订指标、批项目、分物资逐渐转到通过计划的和经济的、行政的和法律的手段，对企业进行必要的管理、检查、指导和调节方面来。使企业真正成为经济实体，成为自主经营、自负盈亏的社会商品生产者和经营者，具有自我改造和自我发展能力的独立企业法人。

4.转变职能是行政管理科学化的必然。政府机构体系的建立和完善，除了要适应建设高度的社会主义民主和完备的社会主义法制的要求外，还要适应社会主义市场经济的发展。同时，随着行政管理科学的发展，管理自身的客观规律也越来越被人们认识和掌握，政府机构转变职能，实际上是由经验管理向科学管理转变的一个步骤。因为，只有转变职能，才能从根本上消除机构臃肿、运转不灵、工作效率低的弊端。

二、转变政府职能过程中存在的问题

改革开放以来，我们不断提出要改变政府职能，并做出了不小的探索和努力，但就结果来看，离和谐社会的要求还相差甚远，究其原因，无外乎以下几个方面的问题。

1.对政府职能认识不清。我国的政府管理模式来源于前苏联，政府包揽所有政治、经济、文化、社会事务。现在我们构建社会主义市场经济体制，要求转变政府职能，实行政企分开、政事分开，政府只需要管理那些社会需要而其自身管不了或无人管的社会公共事务。企业、事业单位、社会组织的事务则由他们根据国家法律和行业规定自主处理。在具体操作过程中，许多政府工作人员分不清哪些事务该政府管，哪些事务不该管。他们沿用传统的管理方式，除上级明文规定不管的事务外，所有社会事务都要管，认为这样做十分妥当，不会出现管理真空。

2.政府及其工作人员留恋权力。在实际工作中，往往因为政府及其工作人员对权力的留恋使市场机制难起推动作用。因为这种权力可以给有关部门及其工作人员带来利益，失去这些权力，就意味着失去某些既得利益。市场同权力竞争，结果是力不从心，权力通常占据上风，致使政府职能转变滞后，这样，影响行政效率提高，同时产生腐败。

3.社会自我管理、自我服务的功能不健全。转变政府职能，充分发挥市场机制在资源配置中的基础性作用，同社会自身的管理和服务是否健全密切相关。在过去的计划经济体制下，社会的自我管理和自我服务的功能先天不足，因而所有的事务必须由政府管理。改革开放以来，我国的经济体制由计划经济向社会主义市场经济体制转变，社会的自我管理和自我服务功能也日益完善，且表现出与经济发展水平同步的趋势，经济越发达的地区，社会功能越齐全；相反在一些落后地区，因社会自身功能不全，严重制约了政府职能转变的速度。在发达地区可以交由社会管理的事务，在落后地区还必须由政府统管起来，这反过来又阻碍了市场机制的发育。

4.政府工作人员整体素质与市场经济要求不相适应。改革开放以来，我国教育事业迅猛发展，国民的整体素质有较大提高。随着国家公务员制度的实行，政府工作人员的素质也有很大提高。但从总体上讲，政府工作人员整体素质与改革开放和经济社会发展的要求相比，还存在较大差距，不能适应时代发展和社会的要求。一是对转变政府职能提高行政效率的重要性认识不足。认为行政工作效率不易衡量，担心职能转变会引起负面影响。二是对政府职能只有大致了解，对本层级、本区域、本部门应履行的职责缺乏科学的认识、清晰的界定。不知道哪些职权应归还社会，哪些职能应得到加强。三是等待观望，不敢创新。虽然他们也赞成转变政府职能，但行动上却等待观望，希望有现成的东西可以照搬照抄，缺乏创新意识，也不愿主动探索。四是胸无大局，思考问题往往从小集团、或个人私利出发，对既得利益不愿放弃。五是为人民服务意识淡薄，工作不负责任，方法简单，方式粗暴。凡此种种都说明部分政府工作人员的素质与社会主义市场经济发展的要求，与转变政府职能、提高行政效率的需要不相适应。

三、转变政府职能的思路

为构建社会主义和谐社会所需环境，现阶段，我国政府在转变政府职能方面，应着重实现以下三种转型：

1.实现“效率型”向“效能型”政府转变。转变行政效率一般是指国家行政机关及其行政人员从事行政管理活动的产出同所消耗的人力、物力、财力等要素之间的比率关系，是国家行政机关和行政人员行政管理活动的效果的重要衡量标准。效能指的是目标的实现程度，是指管理结果，而效率则是用最少的资源达到既定的目标。在我国，长期以来一直用重管理过程的效率理念来衡量政府的行政管理效果，关注更多的是政府管理的过程和投入，片面地追求“效率”。一些政府官员急功近利，“形象工程”思想严重，极少关心政府管理的成本和效能，造成了政府管理成本太高，资源浪费以及效能低下等问题，形成了高成本高速度低效能和高成本低速度低效能并存的行政管理体制。随着改革的深入，构建和谐社会的环境要求在评估政府管理效果方面，应摒弃传统的效率观念，树立成本——效能的意识，在尽可能短的时间内和效能型现代政府理念对接，并使对接成本最小化，实现对接效能最大化。

2.“全能型”向“有限型”政府转变。长期以来，我国政府在公共事务的管理中无所不包，政府成为无所不能的“全能政府”。究其根源，是颠倒了政府与社会的关系，甚至把二者等同起来，没有形成科学的现代政府理念。政府并不等于社会。政府的一部分职责是维护社会政治经济文化秩序，而秩序是社会的目地。政府只是社会组织的一种，政府从属于社会，政府是随着社会的产生、存在而产生和存在的，政府必须为社会的利益服务。政府是整个社会的正式代表，是社会在一个有形的组织中的集中表现。政府不应凌驾于社会之上，相反，政府应由社会所决定，作为一种社会现象而客观存在。因此，在社会空间中，必然存在着政府无能为力或不应涉足的领域。这就决定了我们应该正确看待政府的作用，摒弃政府“万能”理念，树立“有限政府”、“小政府、大社会”的理念。

3.“指令型”向“服务型”政府转变。中国几千年封建专制统治和高度集权的计划经济体制，使政府是社会管理的唯一主体的理念对政府官员和社会民众的影响极深。改革开放30年来，政府理念虽然正在由管制向服务转变，但还存在着一些问题。随着我国市场经济的深入发展，有学者提出了建立服务型政府的目标，这是在市场本位、社会本位的基础上提出的，是顺应市场经济发展的。特别是在现阶段，我国加入的WTO组织，其本身就是一个以国际市场运行规则为国际贸易有序化运行服务的国际经济调控组织。这就要求我们一定要从根本上摒弃管制观念，变管制和指令为服务。市场经济条件下，特别是在加入WTO以后，必须尽快实现政府的服务角色从“统治”的管理走向“服务”的管理。政府要从统治者的身份逐步转变为社会的服务者，从“以统治为中心”的管理走向“以服务为中心”的管理，使政府职能围绕公民、企业、社会中介组织等多元主体展开。要使政府职能转向服务，就必须严格划分公共领域和私人领域，分解过去的“全能”框架，同时，培养社会的自治能力，逐步让社会承担起自己管理自己的职责，只有这样，才有可能加快实现政府职能的转变。

只有通过政府职能转变，实现政府行为转型，政府的作用才能充分发挥出来。政府的主要作用就在于为市场经济的发展，为人的自由而全面的发展创造公平、公正的竞争环境，在于要提供良好的外部环境。因此，在我国实现全面小康目标，构建社会主义和谐社会的过程中，政府的作用是至关重要的。而加快政府职能转变是营造一个有利于构建和谐社会的文化环境、政治、法律环境、经济社会环境协调发展的必然要求。为此，各级政府需要高度重视新形式下的政府职能转变工作，努力营造一个公平正义、安定有序、人与自然和谐相处，全体人民各尽其能、各得其所的社会主义和谐社会环境。

参考文献：

1.张云川.坚持解放思想改革开放推动政府职能转变.河北日报，2008.03.14

2.李翔宇.构建社会主义和谐与社会公平.四川行政学院学报,2004(6)

3.李文良.中国政府职能转变问题报告.中国发展出版社,2003

（作者单位：中共河南省商丘市梁园区委党校 河南商丘 476000）

(责编:贾伟)