从行政文化的角度看我国的政府绩效评估

2009-02-18李红艳

经济师 2009年1期

摘要：任何一个行政体系的结构、过程、程序及行政主体的行为观念，都会直接或间接受到行政文化的影响，政府的绩效评估作为一项重大的政治活动也不例外，它的形成、存在和发展不是偶然的，也有其深层的文化基础。因此，消除行政文化中的负面影响，构建一种适于政府绩效评估发展的文化环境，对于政府绩效评估的改革和完善具有十分重要的意义，并且还可以推动我国政治体制改革的进程。

关键词：行政文化政府绩效评估制约改革

中图分类号：C936 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2009）01-067-02

20世纪70年代，随着“新公共管理”运动的兴起，政府的成本意识和公民参与愿望逐渐加强，政府绩效评估作为一项重大的政治活动也蓬勃发展起来。20世纪90年代初，我国把“绩效”概念应用到政府管理领域，但它还处于发展的初级阶段。当然，影响绩效评估的因素有很多，其中，行政文化的制约是导致绩效评估体制不完善的一个深层次的原因。因此，行政文化的创新可以作为绩效评估改革的一个基本途径。

一、行政文化与政府绩效评估的关系

行政文化是政府绩效评估的深层的软件要素，是影响政府绩效评估的一个重要的外部环境。“行政文化影响着政府绩效评估的价值取向、评估指标、评估主客体态度和公民参与程度。”{1}西方一些国家政府绩效评估发展的非常完善，但我们将西方的那一套拿到我们国家来使用时，往往出现“南橘北枳”的现象，之所以会出现这种状况，主要是因为我们缺少像西方的那样的文化环境，这才会出现“水土不服”。那么，行政文化是如何作用于绩效评估的呢，它们之间存在怎样的关系呢？

第一，行政文化是政府绩效评估建立和发展所需环境的重要构成部分。所有制度都是以一定的文化环境为基础的，也就是说，文化环境是一种制度成长的土壤，假如说这种文化正好适于该制度的发展，那么该制度会从这种文化环境中吸取更多的养料，以促进自身的不断壮大。

第二，政府绩效评估的评估指标数是随着行政文化内容的变化而变化的。当行政文化是以效率和效益为导向的时候，绩效评估是采用“3E”评价法，即强调经济性、效率性、效果性；当行政文化转为“公平至上”时，绩效评估就采用标杆管理法，其指标体系比较全面，除了经济层面的指标外，还包括政府提供的公共产品指标，{2}它是站在更广阔的视野上寻找基准，突破了部门职能分工的界限，重视实际经验，强调具体的环节；{3}当行政文化发展到“顾客至上”时，绩效评估就采用平衡记分卡的方法，即明确提出政府要以长远的眼光对社会的发展做出远景规划，思考其在社会发展中应承担的使命，直到政府绩效评估。

第三，行政文化决定着政府绩效评估的价值取向。行政文化对政府绩效评估具有很强的渗透力, 被称为“政府绩效管理之魂”,对政府绩效评估的实施具有重要的导向作用,并决定着政府绩效评估的主体构建、指标体系、评估方式方法等各个方面。它潜移默化地影响和制约着绩效活动主体对绩效活动目标和价值追求的认识,不同的行政文化对于同样的绩效活动目标和价值的理解是不一样的。而对绩效本身含义理解的不同,也会导致评估结果的不同,它是政府管理绩效评估得以顺利推进的一个相互关联和相互依赖的习惯模式系统,行政文化对政府绩效评估工作的成败起着根本性的决定作用。

二、我国行政文化对政府绩效评估的制约

从目前我国政府绩效评估的实践来看，制约绩效评估发展的负面行政文化主要包括官僚主义行政文化、封闭保守的行政文化、片面追求效率的行政文化等。{4}负面的行政文化对政府绩效评估的制约主要体现在以下几点：首先，官僚主义和集权主义的行政文化导致政府绩效评估中严重缺乏公众参与，成为一种纯粹的“政府主导型”的绩效评估。其次，保守的行政文化导致我国一些地方的政府绩效评估“原地踏步”，缺乏创新。再次，片面追求效率的行政文化导致一些政府官员只追求经济效益，忽视社会公平；只做给领导看，忽视公众的需求，缺乏为公众服务的意识。最后，行政文化的伦理性使人们习惯于自省，忽视实际行为的客观效益。中国古代的行政管理是以伦理规范为其调控杠杆，通过礼治和德治控制个人，在“内圣外王”和“贱货贵德”的熏陶下，人们习惯于把“德”拔高至不适当的地位而常常影响到人才素质和对能力水平的切实考察。

由于上述负面行政文化的存在，致使我国的政府绩效评估出现以下弊端：

第一，政府的绩效评估是一种“政府主导型”的，也就是说我国的绩效评估主体单一。由于一些负面的行政文化，使国民的“参与”意识不强，而官员没有树立“公众意识”，再加上在我国政府一些部门忽视专家的作用，这就导致我国的绩效评估多流于形式，没起到实质性的作用，其功能没有真正发挥出来。

第二，政府绩效评估的信息不公开，其中掺杂着许多暗箱操作。在公布评估结果时也是“报喜不报忧”，太讲究人的“面子”。

第三，评估程序随意性太大，这样就很难保证评估结果的公正、客观、真实。

三、我国政府绩效评估改革的基本途径——行政文化的重塑和创新

基于政府绩效评估这一政治活动的特点，我们应在行政文化中树立一些基本理念和意识，这些理念和意识可以给绩效评估提供丰富的养料。

1.树立成本意识。全国政协委员任玉岭提交给2008年“两会”的《关于党政机关带头发扬艰苦奋斗传统的建议》提案。其中一组数据：“从改革开放初期的1978年至2003年的25年间，我国行政管理费用已增长87倍。行政管理费占财政总支出的比重，在1978年仅为4.71%，到2003年上升到19.03%，这个比重，比日本的2.38%、英国的4.19%、韩国的5.06%、法国的6.5%、加拿大的7.1%、美国的9.9%分别高出16.65、14.84、13.97、12.53、11.93和9.13个百分点。而且近年来行政管理费用增长还在大跨度上升，平均每年增长23%！”{5}上述数字很能说明问题，我们要想构建责任政府、廉洁政府，政府官员必须树立经济成本意识。有成本意识，努力节约政府开支应作为我国绩效评估的一项重要指标。

2.树立公平的理念。我们社会主义事业最终的目标是达到共同富裕，贫富差距不是社会主义。我国在资源配置方面是以市场为基础的，但市场所存在缺陷会导致贫富差距，这就需要政府进行宏观调控，制定各项公共政策进行资源的二次分配，以保证公平。但事实上，我国的政府绩效评估并没有将维护社会的公平作为评估的指标，社会上的一些弱势群体遭受不公平待遇的现象很多，这就会给社会带来不安定因素。因此，政府官员要树立公平的理念，保证公众享有平等的机会去分配和使用资源。

3.树立服务意识。我国自秦以来就建立了中央集权的政体，新中国建立初期又学习前苏联建立了高度集权的计划经济体制，这就使得我国的政府的行政方式习惯于以“管制”为主，严重缺乏“服务意识”。政府官员往往将自己看作是人民的“父母官”，而“公仆”意识比较薄弱，这就使得官员和公众产生距离感，导致我国公共政策的制定严重缺乏公众参与。因此，在进行政府绩效评估时，要将政府给当地人民做了几件实事、人民满意不满意作为一项重要的考核指标。

行政文化对于我国绩效评估积极的影响是不可代替的，也是不可忽视的。因此，从行政文化重塑和创新的角度来改革我国的政府绩效评估是我国绩效评估机制不断完善的重要途径。另外，也需要相关机制的不断完善，例如：建立独立的绩效评估机构，并保证绩效评估主体来源的多元化；建立严密的绩效评估程序，改变“朝令夕改”的现状；建立完善的信息公开制度，以保证政府绩效评估中的公民参与；建立合理的奖惩制度，使其与绩效评估结果直接挂钩。

[本文是上海市教委科研创新项目（09ys56）成果之一]

参考文献:

1.唐检云，李美华.政府绩效评估的文化基础分析.江西农业大学学报(社会科学版)，2006(1)

2.竺乾威.公共行政学.复旦大学出版社，2003

3.黄寅德，吴妤.论我国政府绩效评估与绩效文化的构建.行政与法，2007(3)

4.罗文剑，廖晓明.完善我国政府绩效评估制度的行政文化视角考量.重庆行政，2006(6)

5.傅大友等.行政改革与制度创新:地方政府改革的制度分析.上海三联书店，2004

6.罗文剑，潘丽君.试论我国政府绩效评估制度的完善.湖北省社会主义学院学报，2007(1)

注释：

{1}唐检云，李美华.政府绩效评估的文化基础分析.江西农业大学学报(社会科学版)，2006(1)

{2}唐检云，李美华.政府绩效评估的文化基础分析.江西农业大学学报(社会科学版)，2006(1)

{3}孙元欣.管理学——原理·方法·案例.科学出版社，2006