俄罗斯反腐再出新招

张明龙　丁佩华

2008年12月25日，俄罗斯总统梅德维杰夫签署了《反腐败法》和一系列相关法律的修正文件，意味着俄罗斯在反腐的道路上又迈出了重要一步。

新总统梅德维杰夫于2008年5月中旬执政后，十分关注国内严重的官员腐败状况，主张与之作坚决的斗争。刚上任一个星期，他就颁布了“反腐败措施”的总统令，指示成立由总统直接领导的反腐败委员会，由该委员会向总统提出相关建议，制定国家反腐败政策，协调联邦政府和地方政府机构贯彻和落实国家反腐败政策，监督国家反腐败计划的实施。2008年7月31日，梅德维杰夫出台“国家反腐败计划”，旨在从立法保障、完善管理、提高司法官员的职业水平和采取必要措施等各个方面着手使反腐败斗争形成条理性和系统性。9月，梅德维杰夫又向国家杜马递交了《反腐败法》草案，要求立法机构尽快讨论这项法案并予以通过，因为他认为，官员腐败已经是俄罗斯的普遍现象和“社会重症”，它吞噬着俄罗斯经济发展的成果，使俄罗斯社会趋向分解。此后，随着国际金融危机消极影响在俄罗斯的扩大，梅德维杰夫对在国内建立反腐败的完整法律制度有了更迫切的要求。12月11日，他在库尔甘举行的由工业家和重要官员参加的会议上强调，必须加速完成《反腐败法》及一系列相关法律修正案的立法审核工作。他认为，没有系统的反腐败法律制度，中央政府为克服国际金融危机影响由财政部安排的拯救俄罗斯经济的1.5万亿卢布有可能被各商业银行截留。他责成央行行长谢尔盖·伊格纳齐耶夫迅速制定对《央行法》的修正案，使得中央银行能够及时派出代表进驻各商业银行，以对它们的资金使用情况进行监督，防止下拨资金外流或被兑换成外汇。在梅德维杰夫的敦促下，12月17日，俄国家杜马审议并通过了《反腐败法》二审(二读)，包括通过了其他相关的法律修正案，其中有：《宪法》（“政府”条款）、《刑事法典》、《警察法》、《检察院法》、《联邦安全机构法》、《海关机构法》、《兵役法》、《业务调查活动法》等。2008年12月19日，《反腐败法》在国家杜马以384票赞成、3票反对的表决结果通过终审（三读），12月22日，该法获得俄罗斯联邦委员会批准。

《反腐败法》确定了“腐败”的概念，规范了各级政府机构官员（包括央行职员）的基本行为准则，规定了他们的权利、责任和义务，明确了反腐败的主体和组织机制。基本内容如下：

第一，腐败基本概念的确定。“腐败”被认定为官员（包括央行职员）为收受贿赂、牟取钱财、珍贵物品或以此目的为第三者服务而滥用职权，使国家和社会利益遭受损失，其中既包括政权高级官员的贪赃枉法，更包括普通公务人员的徇私舞弊，违法乱纪。

第二，官员行为准则和义务的细化。包括：1）官员以及应聘法官岗位者必须向有关机构如实递交本人、配偶及家庭中成年孩子的收入、财产和债务的相关证明；2）如果央行职员、审计局主席、副主席、督察员、选举委员会成员，杜马和联邦委员会代表等拥有股票等有价证券，或在企业法定基金中拥有份额，获得相应收入的，需要将这些资产交给由政府指定的资本经营公司管理，自己不得经营；3）官员获得价值3000卢布以上的礼品必须上缴；4）如果有人行贿，官员必须向所在工作单位及时报告“事实”；5）列入法令规定范围的官员离职后两年内有权在商业和非商业机构任职，但需要向有关部门通报，如果再就业的工作单位性质与他以前任职的机构的职能有隶属关系，需要得到专门委员会的同意。除此之外，列入央行经理委员会控制名册的央行工作人员，在离职后两年内没有央行经理委员会的同意，禁止在与央行有直接隶属关系的贷款机构担任领导人职务。

第三，对腐败官员的惩罚。规定了对犯法者从警告、开除到判刑的一系列惩戒措施，包括：1）对利用管理商业机构的职权收受贿赂者的最高刑期由原来的3年提高到4年；2）对不报、虚报或隐瞒财产收入者可予以辞退；3）对发生与己有关的行贿事件不报告者可予以辞退。

第四，反腐败组织机制。其中包括：1）由总统指定建立的委员会协调各有关部门的反腐败行动；2）根据法律得到相应授权的有关部门和机构必要时可实施对具体官员行为的廉政情况调查，并根据调查结果做出处理决定。

《反腐败法》作为一项专门法在俄罗斯正式实施具有积极意义。虽然俄罗斯已经于2004年7月出台《公务员法》，但它并不能囊括对政府官员行为的规范和约束，也没有对利用职权徇私枉法和收受贿赂官员专门、系统的惩罚规定。虽然俄罗斯已经有了对政权高级官员的财产申报制度，但并没有对所有官员的收入和财产监督制度，《反腐败法》一定程度上填补了俄罗斯法律制度在这方面的空缺，使国家对官员的约束法制化。不过，《反腐败法》的出台并不意味着它必然会产生预期的积极结果。对于这一点，梅德维杰夫也十分清楚，所以他要求护法机关和有关部门对《反腐败法》进行认真研究，因为该法律涉及的范围十分广泛，其中对普通官员收入的监督是俄罗斯立法中从来没有过的，这项法律的实施会产生利益冲突，要学会有效利用。

在俄罗斯，官员腐败早已成为严峻问题，它既是俄罗斯灰色经济的一部分，也是威胁国家政治安全和社会稳定的现实和潜在危险，以致有些俄罗斯人甚至认为，腐败已经超过恐怖主义成为国家安全最大的威胁。2008年12月25日，俄联邦安全署负责人亚历山大·波尔特尼科夫在向梅德维杰夫总统回报工作时指出，在一年时间里，联邦安全署在这一领域立案调查的卷宗有1500份，其中500份已经提起刑事诉讼。自然，这仅是联邦安全署受理的案子的数量，如果加上其他强力部门和司法机关审理的相关案子，其数量和规模将大为增加。即使如此，这还不是全部，因为官方根本无法对腐败违法活动做出精确统计，因为官员作为当事人更容易隐瞒犯法的事实。俄官方同样无法对腐败造成的经济损失做出准确估计，俄内务部长拉希特·努儿加里耶夫不久前给出的数字是每年400亿卢布，但一些外国专家估计，俄罗斯每年的经济损失超过200亿美元(约6000亿卢布)。

问题在于，虽然上一任总统普京在8年里为反腐败采取了许多措施（包括公务员高薪制度、高级官员财产申报制度和公开举报制度），投入了大量经费，但国内腐败风气不减反增，愈演愈烈。普京在2006年国情咨文中曾遗憾地指出：“我们至今没能成功克服我们发展道路上最严重的障碍之一——腐败。”2008年全俄社会舆论研究中心的一项民意调查显示，有四分之三的被调查者认定国内腐败现象“严重”或“很严重”。根据“新俄罗斯晴雨表”组织2007年的调查，有三分之一以上的被调查者确信俄罗斯所有公务员都有徇私舞弊行为， 89%认为警察徇私舞弊情况尤为严重。俄罗斯社会舆论基金会的一项调查则表明，俄国内有56%的企业家为自己经营的业务行贿，有44%的企业家则以为，提供贿赂给职能部门的官员是允许的。腐败也影响到了俄罗斯执政大党统一俄罗斯党的威信，俄总检察院的数据表明，在2005－2006年间有300多名杜马代表和各级政权的负责官员犯案，涉案者中有五分之二是 “统一俄罗斯”党员，案件的三分之二与“统一俄罗斯”党有关。俄共中央委员会书记、国家杜马代表瓦列里·拉什金曾经指出，在2006年的半年时间里， “统一俄罗斯”成员因此累计被判刑期多达590年，如果将这些刑期摊到该党120万党员身上，平均每个党员要坐牢四小时二十分钟。问题的严峻性还在于， 2008年“国际透明度”研究中心在对世界上180个国家的腐败状况进行调查，根据国际上通行的一项标准将俄罗斯最近三年的腐败指数（经济透明度指数）定为2.1级，这一结果甚至比格鲁吉亚（3.9级）还差了一大截，在0－10级的指数级差表中处于极低水平。尤其令俄罗斯人担忧的是，俄罗斯1995年被测定的同一项腐败指数为2.4级，2003年为2.7级，均好于现在的指标。

一个有趣的现象是，俄罗斯一些学者把国内腐败现象经久不衰、愈演愈烈的状况归咎于俄罗斯民族传统的落后心态（意识形态和道德价值观）。他们认为，俄罗斯民族的这一心态使得俄罗斯早在300多年前彼得大帝统治时期就已经腐败成风，并且难以抑制。为此，彼得一世曾一时发怒决定发布严惩攫取相当于一根绳子价值的非法所得官员的律令，不过他的这一想法遭到大臣们的一致反对，认为采取这样的惩罚措施将使皇帝失去忠诚者。出于同样的原因，尽管苏联时期滥用职权被认为是最严重的犯法，苏联实施的反腐败制度是世界上最严厉的制度之一，对犯法者的惩治甚至包括死刑，但官员腐败状况也达到了世界其他国家少有的程度，因为苏联官员的权和势使得腐败分子能够逃避惩罚，而这种制度、道德与实践背离的状况最终促使苏联解体。他们还指出，叶利钦以反腐败上台，但他执政期间在国内形成的腐败状况较之苏联有过之而无不及。例如，由于官员滥用职权，俄罗斯的私有化使得大批官员及其亲近者成为百万富翁。此外，他们还认为，一个国家腐败程度的高低亦与宗教信仰密切相关。西方新教徒国家较少腐败是因为他们中的大部分人研究《圣经》，按《圣经》的方式生活，遵守《旧约全书》关于禁止腐败的训诫，而俄罗斯这方面的基础则薄弱得多。

显然，如果上述观点成立的话，尽管有《反腐败法》，俄罗斯反腐败前景依然不容乐观。■

编辑：盛汉卿