浅析支持群体对NGO的监督机制

张 莉

摘要改革开放以来,现代意义上的NGO开始在我国发展壮大,在社会中扮演的角色越来越重要,发挥着巨大的社会功能。NGO把分散的社会群体利益整合起来,并通过一定的手段表达出来,使各种利益诉求得以满足从而保证社会的稳定和发展。但是我国NGO的发展尚未成熟,因此加强支持群体对NGO的内外监督才能帮助NGO更加完善。

关键词NGO 利益支持群体 互动关系 监督机制

中图分类号:C916文献标识码:A

NGO是英文“Non—governmental organization”的简称,直译为非政府组织,是指不以营利为目的、志愿从事公益性或互益性社会活动与政府及其部门或机构无附属关系,独立自主进行管理的社会组织。在“市场失灵”和“政府失灵”中,公益服务的潜在主体NGO产生并对社会、经济发生作用,担当起从事公益事业和公共服务方面的职责,同时NGO在政府和社会之间充当“调节器”的角色。

1 NGO的社会角色和社会功能

莱斯特·萨拉蒙这样界定NGO的四个特性:一是非政府性,即这些组织既不是政府及其附属机构,也不代表政府立场;二是非营利性,即以提供公益或公共服务而不是获取利润为组织活动的主要目标;三是自治性,即有正式的组织机构、管理机制以及固定的组织人员与独立的经济来源;四是志愿性,即参加组织的成员都是自愿而非强制的。根据我国民间组织管理局统计,截止至2008年底,全国登记的民间组织近40万个,其中社会团体约22万个,民办非企业单位17万8000个,基金会1390个,吸纳社会人员就业约500万人,形成固定资产总值约700亿元,涉及教育、卫生、体育、社会福利等领域。如果把没有登记注册的NGO计算在内,我国NGO的数量和规模更大。近来,特别是在“5·12”汶川大地震中,NGO提供救灾资金、物品及组织志愿者援助救灾等方面的作用,引起了社会的广泛关注。然而,与其突出的社会角色和显著的社会功能相比,我国NGO的身份公信度、活动效度、财税行为等各方面常常受到尴尬的质疑。一方面是NGO发展尚未成熟,往往忽视对财务的用途和实施效果、服务的公开说明;另一方面是缺乏规范化、制度化的监督机制。由于它顶着公益,慈善等非营利服务的光环,政府和社会便忽略对其进行监督。要提高NGO的信度和效度,关键是要建立公正、公开、透明的问责机制,接受广大支持群体的监督。

2 NGO与不同利益支持群体的互动关系

利益支持群体指在NGO的发展中存在共同的利益关系,并且对NGO事业的发展持支持态度的利益群体。

2.1 与政府的关系

有中国学者指出,中国NGO在观念、组织职能、活动方式、管理体制等各个方面都过分依赖政府。从NGO产生看:第一种是政府组织的非政府组织,即由政府机构改革和原来国有企业某些职能部门演变而来,具有鲜明的“官民二重性”;第二种是民间自身产生的非政府组织,其资金主要来源于社会。前者使得NGO依附于政府部门获取政府资金,后者与政府机构结合不紧密,游离于政治权利之外。从NGO合法性看:中国NGO登记注册必须有一个政府的业务主管单位为其向民政部门担保,只有具有官方背景或与政府机构结合紧密的NGO才能登记注册,而另一些草根NGO不能登记注册,他们的合法性只能来源于社会的承认。从NGO监督管理看:中国NGO是严进宽管,一旦登记,除统一“年检”外几乎没有相应的评估和社会监督机制;而民间NGO主要依据自身管理,政府发挥不了或发挥很小的管理监督作用。

2.2 与捐款者的关系

NGO的非营利性决定了NGO的资金来源绝大部分是外界捐赠所得。从调查结果看,中国NGO的主要收入来源于政府拨款或资助、会费收入、企业或个人捐赠及一部分服务性收入,由此看来中国NGO的主要收入还是依赖政府,来源比较单一。造成这种状况的主要原因有三:一是我国政府性质的NGO较多,规模较大;二是我国NGO的公信力较低,捐赠者对捐助资金的运作和流向没有信心;三是国家对捐助者的鼓励政策不够。NGO自身与捐款者的沟通交流不够,捐款者不能充分了解NGO的资金走向,导致信心不够,不愿意长期支助和合作。

2.3 与媒体和公众的关系

NGO的发展离不开媒体与公众的参与。随着各种关于NGO的报道增多,公众对NGO的了解也逐渐增多,但对于大多数人来说这种了解还只是浅层次的。媒体在NGO被了解接受的进程中发挥三种作用:(1)宣传:媒体为社会提供慈善信息,包括慈善机构本身和资助对象的信息,从而引起社会广泛关注和参与;(2)引导:通过媒体的宣传唤起公众的慈善意识与参与意识,从而投身志愿服务;(3)监督:媒体通过传播信息引起关注,促使NGO能够认真落实和全力实现捐赠者的意愿。但就目前而言,中国传媒在NGO发展中的表现不如人意。报道的信息不全、失真现象严重,并且媒体给予NGO的关注度远远不够,这不仅是媒体社会责任感的缺失,也是受到各方面干预的结果。

2.4 与其他NGO的关系

我国NGO的发展不再是零星孤立的小点,NGO之间的交流与合作越来越频繁,具体表现在:一是NGO工作人员之间的沟通交流,例如开交流会、研讨会等;二是NGO组织之间加强合作,例如资金援助、技术支持等。相同或不同活动领域的NGO拥有相同的宗旨,即公益性、慈善性、服务性,在这一前提下,实现NGO强强联合,优劣互补,不是什么难事,例如很多志愿者机构结成同盟等。这种互动关系不仅使NGO扩展能力和视野,而且形成了一个社会公益服务网络,以覆盖整体的姿态对整个社会公益事业作出贡献。

3 构建支持群体对NGO的监督

广泛的社会支持群体是NGO赖以生存和发展的基础,要想保持长期的稳定发展,NGO就必须积极接受相关支持群体的监督,形成集内外部于一体的监督体系。

3.1 外部监督

(1)制定和完善对NGO进行全面规定和监督约束的法律法规,明晰和规范政府与NGO的互动关系,确保监管的合法性。政府为NGO发展创造一个相对宽松的制度环境,同时NGO必须在法律规定的框架内活动,必须接受政府的监督。(如右下图)

政府对NGO的监管,即常规性的监督,采取定期审查的方式对NGO的财务、规章制度、活动及其效度以及对工作人员的资格进行审核和管理,NGO把内部运作报表及相关资料上报相关主管监督部门;同时引进匿名监督,成立专门的NGO组织协会,NGO之间相互匿名监督。政府在NGO的匿名监督中处于中心位置,把常规性监督的信息材料提供给匿名监督方,监督方进行合法的匿名监督,借政府的名义调查资料,并最终把监督所得的信息及客观评价结果反馈给政府监督部门。在此过程中,政府必须保密,从而被监督的NGO不知道谁在监督自己,不易形成贿赂舞弊之风。政府主管部门引进第三方的专门评估机构,建立针对NGO运作的绩效评估体系,进而推动NGO的绩效管理,提升工作效率,恢复社会的公信力。评估机构客观、公正的作出评价,把评估结果反馈给政府监督部门。政府在匿名监督和专门评估中起到传递信息,加强沟通,并保证监督合法的作用,如非必要,尽量不干预匿名监督或评估方的工作。最后把监督的结果加以审核,所需提起问责公诉的,由政府相关主管单位或司法机关出面以法律的途径提起公诉。

(2)积极引导社会舆论监督。技术的进步带来大众传媒的发展,大众传媒作为民众获取信息的中介环节,决定其监督地位。在信息网络发达的今天,民众和媒体的监督力量不可小视,传媒在其中主要有两方面的表现:一是本身的存在就是对NGO的威慑,即一种潜在的监督;二是引导大众对NGO进行监督。对大众传媒来说,监督NGO是其社会责任。因此,大众传媒挖掘NGO工作的信度和效度,发布信息,引起社会的广泛关注,为民众自由发表意见提供平台,从而实现社会舆论的监督。

(3)完善捐助者的监督体系。来自社会的捐献是NGO的经济来源之一,捐献主体有权要求受捐助的NGO定期召开会议汇报捐献资金的流向及其效果。并且捐赠者有权全程监督捐献资金的运作,有权提出质询,并有权要求得到合适的答复,这样资助者才会相信NGO的公信力,继续投入更多的资助,进而与NGO建立长期的合作关系。

3.2 内部监督

(1)切实加强NGO自身监督能力建设。正式的组织机构和管理机制,对NGO的日常运作起到很大的监督管理作用,但是仅仅有宏观上的监督还不行,必须形成具有强约束力的章程制度,让日常管理和考核有章可循;建立公开、透明的运作体制,接受并欢迎社会监督;定期主动向资助者召开专门会议,公开财务报表,汇报资金的用途及效度;定期进行自我的绩效评估,增强资助者的信任度。当然在执行上,必须加大力度落到实处,避免走过场的形式主义。

(2)着力提高NGO工作成员的素质。NGO中的工作人员基本以志愿为根本性标准,强调公益性,但从NGO发展的长远目标来看,NGO的工作同样要求绩效性。因此就监督本身就会加入绩效考核,这就要求引入专业人才,对从业人员进行职业道德和法制教外育,也加强专业培训,预防违规操作。建立一支高素质领导队伍,协调好内外监督,作为NGO工作人员,如果做不到“欢迎监督”,至少也不能“排斥监督”,如果做不到“闻过则喜”,至少也不能“闻过则骂”。

(3)注重NGO的精神文化建设。NGO文化是NGO发展的精神动力,公益精神是NGO文化的精髓和灵魂。从事NGO工作的人员必不可少的就是公益心,因此建设NGO的精神文化,加强精神约束是很有必要的。构建独特的NGO精神文化既不以营利为目的,也不是以赚取金钱为组织成员的驱动力,而是以表达组织的公益目标,约束成员行为为目的,通过NGO文化去熏陶和塑造成员的互助、平等、公益精神,唤起成员的自觉认同和普遍遵守,从而达到自我监督约束的效果。

结合我国NGO发展的社会环境,用合法化手段加强政府对NGO的监管,同时扩大社会监督,多方监督并举,运用多种监督方式,使NGO的日常活动有法可依,有章可循,形成一套自我约束和外在约束相结合的监督机制,实现可持续发展。

参考文献

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