世界金融危机背景下解决我国就业问题的建议

于恒奎　刘继学

摘要：目前，世界金融危机使我国原本就突出的就业问题雪上加霜，进一步加剧了我国劳动力供给与岗位需求之间的失衡。必须采取各种有效措施解决世界金融危机背景下我国的就业问题。要认真落实国家促进经济增长的宏观经济政策，正确处理好经济增长与扩大就业的关系，解决好大学生就业问题、农民工失业问题、城镇低学历青年就业问题。

关键词：世界金融危机；就业问题；大学生就业；农民工就业；城镇青年就业

中图分类号：F249. 2 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0084-05

“工作是人们生活的核心，是社会和政治稳定的一个关键因素。”[1]一般来说，就业问题是许多国家进入工业化以后面临的共同难题。目前，我国的工业化已经进入到中期阶段，同时我国也是世界上人口最多的发展中国家，劳动力总量供过于求的突出矛盾还将长期存在，并比其他国家还要突出。世界金融危机进一步加剧了我国劳动力供给与岗位需求之间的失衡。由于金融危机的影响和冲击，2009 年劳动力供大于求的矛盾进一步加剧，需要安排就业人数达2400 万人，其中新增劳动力1300 万，有800 万下岗失业人员，还有300 多万人需要等待就业安置[2]。从供给方面看，2009 年高校毕业生有610 万，再加上近几年积累下来的没有找到工作的大学毕业生，大约有1000 多万人面临着就业问题，而这些人大多数要进入非农领域就业。同时，还存在着城镇正规失业群体。2008 年“四季度末，全国城镇登记失业人数886万人，比三季度末增加56 万人。”[3]另外，海外回流劳动力的增加进一步加大了国内的就业压力。由于受金融危机的影响，世界各国经济形势普遍恶化，致使劳动力市场就业需求大幅减少，一些已经失业和面临失业的海外劳动力转而回国寻找就业岗位。同时，一些国际劳务承包工程也受到了影响，加上一些国家为了保证本国劳动力就业采取了限制国外劳动力就业的政策，导致海外就业的劳动力回流，这就进一步加重了我国国内的就业压力。

大量的劳动力失业，即在没有达到充分就业情况下的劳动力失业会给经济社会发展带来巨大损失。奥肯定律认为：实际失业率超过自然失业率1%，GNP缺口将为2. 5%。这个定律的基本理论告诉人们：实际失业率超过自然失业率会给经济带来损失。对于个人而言，失业的代价就是个人收入的减少，给家庭带来负担，使生活水平下降；对于国家而言，过高的失业率会使实际国民生产总值减少，同时造成社会福利支出的增加和财政负担的加重。如果失业者长期找不到工作就会悲观失望，甚至会失去对生活的信心，即使得到失业救济金也远不能解决失业给失业者带来的经济困难，特别是过高的失业率会影响到社会的安定，产生诸如高犯罪率和社会骚乱等一系列问题，进而影响甚至阻碍经济发展。因此，各级政府及有关部门必须关注失业问题，采取各种政策和措施解决就业问题，以实现经济的健康发展和社会稳定。

经济与就业是密不可分的：只有发展经济，才能解决就业问题；如果不发展经济就不可能解决就业问题。因此，要想解决就业问题，就必须先从经济入手，制定促进经济增长的政策，并采取相应的措施。

一、认真落实国家促进经济增长的宏观经济政策，正确处理好经济增长与扩大就业的关系

自2007 年3 月美国发生次贷危机以来，就引起了中央的关注，并预见到它将会导致世界性的金融危机，会给我国经济带来影响和冲击。因此，我国从2008 年6 月份起就开始调整政策，提出了促进经济增长，抑制通货膨胀的经济政策。10 月份提出了积极的财政政策和适度宽松的货币政策，其实质是通过扩大内需来促进经济增长，特别是连续出台了一系列宏观经济政策，发出了应对挑战、战胜困难、力保增长的强烈信号。11 月9 日，中央出台了到2010 年底投资规模达4 万亿元人民币的扩大内需，促进经济增长的十条措施，其中包括民生工程、农村建设、基础设施建设、提高低收入群体待遇和为中小企业减税让利等一系列措施；11 月12 日，国务院常务会议又决定出台扩大内需，促进增长的四项实施措施；11 月26日，中国人民银行宣布大幅度降息，调整幅度创11年来之最；11 月28 日，中共中央政治局召开会议，提出要把保持经济平稳较快发展作为2009 年经济工作的首要任务；12 月8 日，中央经济工作会议把保增长、扩内需、调结构、促改革作为2009 年经济改革的主线。

国家的一系列经济刺激方案已经下达，而各级政府及有关部门在落实这些方案的同时必须正确处理好经济增长与扩大就业之间的关系，把二者很好地结合起来。

一是要反对只顾经济增长，不顾扩大就业的倾向。经济增长是扩大就业的前提，但二者不存在正相关关系。同样的经济增长率可能产生不同的就业效果，特别是在刺激经济增长的投资计划中，偏重哪些产业都会产生十分不同的就业拉动。国际经验也表明：经济增长未必会带来就业增长。也就是说，如果单纯追求经济增长，不是尽可能地扩大就业，即把更多的资金投入到提供劳动岗位相对较少的技术密集型和资本密集型产业中去，那么投入到劳动密集型产业的资金就会相对减少，就不会解决更多人的就业问题，从而影响人们的生活，甚至生存，给社会带来不稳定因素。因此，要正确处理好发展技术密集型、资本密集型产业同劳动密集型产业之间的关系，在保证经济增长速度的前提下实现就业的增长，即适当加大对劳动密集型企业，包括中小企业的扶持力度，以创造更多的就业岗位，从而缓解就业压力。具体地讲，如果能让更多的人实现就业，人们有了收入，就会促进消费；而企业也会因市场消费的增加而扩大再生产，并为更多的劳动力就业创造更多的机会。在这样的良性循环下，国家经济才会逐渐繁荣起来。

二是要反对只顾扩大就业，而不顾经济发展速度的另一种倾向。如果只考虑扩大就业，而很少考虑对技术密集型和资本密集型企业的投入，虽然在短期内有助于减少失业，但从长远发展来看则不利于提升国家的竞争力，最终会加重结构性失业。因此，各级地方政府必须认真思考，仔细研究，科学合理地处理好经济增长与扩大就业之间的关系，既要考虑到技术密集型和资本密集型产业对吸纳大学生就业的带动作用，又要考虑到劳动密集型产业对吸纳农民工等劳动力就业的带动作用。

二、解决大学生就业的建议

大学毕业生就业工作是一项系统工程，关系到社会稳定和创新型国家的建设。大学生就业难的原因很多。在没有发生世界金融危机时，就存在大学生就业难的问题，而此次世界金融危机则加剧了就业中的失衡现象。为了便于分析，我们暂时不把世界金融危机对大学生就业的影响考虑进来。从整个社会来看，大学生供给明显大于实际需求，但不是总量供过于求，而是结构性的供过于求。这种结构性需求的因素“包括短期供给超量、区域选择偏好、就业能力不足等方

面，其中解决就业能力不足问题将是有效解决大学生就业的根本所在。”[4]短期供给超量是指大学毕业生供给增长的速度，特别是自2003 年首批扩招后的大学生毕业以来，大学生的供给增长速度远高于经济的增长速度，使越来越多的大学生难以找到工作，而劳动力市场在短期内又无法消化这些超量的大学生而产生供大于求的现象。在区域结构上，大学生就业偏好与政府政策形成错位，导致实际有效需求不足。也就是说，经济欠发达地区对大学生形成了有效需求，而大学生供给却较少；相反，经济发达的大城市对大学生具有很强的吸引力，出现了大学生供过于求的现象。这种区域结构上的需求与供给失衡的现象在相当长的一段时间内还会存在，需要在经济和政策等方面逐步解决。尽管国家已经出台了许多政策和措施，但还必须深入研究，找到更多的解决办法。从能力结构上看，“大学毕业生的就业能力并不是基于职业路径的需要进行构建和培养，难以满足人力资源市场的需求。”目前，大学生的就业能力不足“主要是与大学联系在一起的。这既与传统上相对集中的高等教育管理体制有关，也与高校本身的教育能力不足相联系。”[4]

如果把世界金融危机对我国的影响和冲击考虑进来的话，我国大学生除了在结构上供过于求外，从总量上看也是供过于求的。也就是说，大学毕业生就业人数与岗位数量之间的供需比降低，社会对大学毕业生的需求总量在减少。从目前看，国有大中型企业受金融危机的冲击较小，用人需求减少相对不明显；而小型非国有企业，高新企业、私企、外企以及制造业、IT 行业、房地产行业等受金融危机冲击较大，用人需求明显降低，这就导致了相关专业毕业生就业异常困难。因此，在目前世界金融危机的影响下，除了有关部门要思考对未来高等教育进行改革的长远大计外，当前最主要的是立足于现实，来解决部分大学生就业问题。

解决大学生就业问题最重要的措施是靠经济增长。“因为经济增长了，才可以创造就业岗位，才可以扩大对大学生需求的规模。”[5]可以说，大多数大学生的就业走向是技术密集型和资本密集型的企业。因此，国家的一系列宏观经济刺激方案，包括将来要出台的投资方案必须科学合理地考虑到技术密集型和资本密集型产业对于解决大学生就业问题的带动作用。在这一问题上，不能对技术密集型和资本密集型产业投资过少，而对劳动密集型产业投资过多，否则，不能很好地解决大学生的就业问题。因此，要进行调查研究和科学地统计分析，使技术密集型、资本密集型产业与劳动密集型产业保持一定的比例。

从结构上来说，目前许多大学生没有就业机会与金融危机的影响没有太大关系。因为一些普通高校在专业设置、人才培养模式、培养目标等方面不能适应经济发展和人才市场变化的需求，出现了高校培养的学生与人才市场需要错位的现象。这不应该是等到金融危机过后去解决的问题，而是目前要考虑和逐步解决的问题。

一是优化人才培养结构，改革人才培养模式。在优化人才培养结构上，国家应该增加工学类、环境保护类、农林类、地矿类等学科的招生规模；在改革人才培养规模上，继续实施高等教育改革，要创新教学、创新课程、创新专业，进一步培养大学生适应劳动力市场需求的就业能力，加强应用型人才的培养，从而提高大学生的职业素质和就业竞争能力。正如北京师范大学经济与工商管理学院院长赖德胜所说的：“要提高高等教育的质量，使得高等教育和劳动力市场之间更好的匹配，包括它的规模、质量和结构。”[5]

二是对找不到工作的大学生进行职业培训。大学生刚刚毕业或还没有毕业，工作经验可以忽略不计，能力更需要参加工作后在岗位上慢慢培养，唯有技能优势才可以通过职业教育培训快速提高。也就是说，解决大学生结构性失业问题的特效药就是让一部分人积极进修，进行职业培训，从而适应市场对劳动力的需求。

三是要深化劳动力市场改革。“要进一步深化体制改革，包括劳动力市场的制度改革，因为现在许多毕业生不愿去西部地区、不愿去基层。这跟我们的劳动力市场制度有关，毕业下去了，可能就回不来了。这种市场不是互利的、双向的市场，而是单向的。显然，这会影响到大学生的个人选择。”[5]

四是企业要有强烈的人才意识。企业要着眼于未来，要抓住金融危机给企业带来的机遇，储备人才；如果要裁员，一定要留住大学生、技术人员和技术骨干等人才。因为人才是企业不可复制的核心竞争力之一，只有留住人才，才能留住企业复苏的希望，使企业在危机中受到的损失在危机之后的快速发展中得到更大的补偿。

五是组织大学生参与海外华文教育事业。针对目前海外华文教育事业师资短缺的问题，在大学生毕业前对有志到海外参与华文教育的大学生进行专业汉语教学培训，并有组织地派出素质较好的大学生到海外任教，并在他们回国后能够享受到与国内学生到基层支农、支医等方面相同的优惠政策。

六是鼓励大学生自主创业，并带动就业。大学生有知识，但缺乏创业资金，因此各地方政府要对有创业愿望并具备创业条件的高校毕业生在小额贷款担保、贴息和税收减免以及具体政策等方面给予积极支持，使他们的知识尽快转化成财富，这样不仅能够解决自身的就业问题，而且有助于地方经济的发展，也可以带动他人就业，促进社会的稳定与和谐。

七是对困难家庭未就业的毕业生要给予优先安排。有关部门和高校应提供有针对性的就业服务，使这些困难家庭学生尽快就业，以解决家庭生活困难问题。

八是改变就业观念。改变就业观念就是要求大学生根据金融危机背景下的经济形势，大学生的供给量，人才市场的需求状况，本人的家庭经济情况等因素，面向实际，调整心态，重新确定自己的位置，不要好高骛远，避免错过合适的就业机会。

三、解决农民工失业的建议

由于国际金融危机的影响，国内部分企业，特别是一大批出口加工型企业已经裁员或倒闭，使大量的农民工失业，没有经济收入，这不仅关系到农民的增收，而且关系到社会的稳定。因此，必须尽快解决农民工就业难的问题。

一是加大救助和扶持中小企业的力度。温家宝总理讲：“解决失业问题最重要的是要加大扶持中小企业的发展，因为中小企业吸纳就业达90%。”[6]因此，各地政府要树立“保增长就是保就业的观念”，做好对中小企业的救助工作，并对吸纳返乡农民工的企业实施优惠政策。第一，救助企业，稳住就业。金融危机对中国经济的影响首先表现在家底最薄弱和生命力最脆弱的中小企业身上，而救助企业，稳住就业就是要通过政府的扶持和企业自身的努力，尽可能地让员工留在企业内部，而不流入社会，从源头上控制失业。为此，各地方政府要积极帮助企业渡过难关，如在财政、税费、煤电、场地、金融等方面加大对中小企业的支持力度，尽力减免企业负担，暂缓调整企业最低工资标准，实行灵活的工时制，多想办法解决企业开工不足的问题，扶持企业进一步发展，为稳住和

扩大就业创造条件。第二，对吸纳返乡农民工的企业给予补贴。对安置农民工就业达到一定人数的企业，可按照一定的标准给予用工岗位补贴；对企业当年新招用返乡农民工并签定一年以上劳动合同和缴纳社会保险费的，政府应给予企业社保补贴；提高吸纳返乡农民工企业小额担保贷款额度，加大财政贴息力度；对新招返乡农民工成绩突出的企业给予表彰和奖励。

二是进行区域经济结构调整。目前，大量农民工失业的主要原因是受金融危机的冲击，但从中也暴露出我们过去在地区经济结构布局中存在的不合理性。在过去的几十年里，“我们一直不注重扩大内需，企业也不是为了内需去生产的，主要是面向出口，沿海地区成了世界工厂。这样国际市场一有什么风吹草动，国内就受到影响。”[7]因此，要加快沿海地区的产业升级和中西部的发展。历史经验也表明：经济危机的时期也是进行创新和产业重组的大好时机。进一步讲，在东部地区产业升级的同时，应把一些劳动密集型产业向仍然具有比较优势的中西部地区转移。从劳动力的技能看，返乡农民工为中西部地区带回有制造业技能的人力资源，劳动者接受教育和培训的机会成本也降低了，投资者和创业者可以利用这个时机积聚人力资本；从固定资本方面看，一部分机器设备处于闲置状态，通过租赁和低价转让，可以大幅度降低产业投资的门槛；从经济政策上看，一些相对宽松的货币政策、积极的财政政策以及鼓励性的产业政策，为东部产业升级和中西部产业承接东部地区劳动密集型产业创造了良好的政策环境；从地区产业结构调整来看，沿海企业在抓住当前契机进行产业结构升级时，应注意不能过分地依赖国外市场，而应把一定比例的资金用于国内需求的生产上，以避免在国际市场上完全陷入被动局面。

另外，区域经济结构调整有助于解决就业、扩大消费、促进经济增长，但要注意决不允许产能落后、污染严重的企业落户，不能以环境污染为代价来换取一时就业量的增加，最终给社会造成巨大经济损失。

三是发展第三产业，扩大就业范围。改革开放以来，我国农业、工业有了较成熟的发展。农业改革已经不可能再容纳更多的劳动力，需要把富余劳动力转移出来；而我国工业部门已相当完备成熟，因此工业的完善和发展必须以提高劳动效率为主，特别是先进科学技术的应用使企业用工人数相对减少，甚至绝对减少，以提高劳动生产率，这是经济发展的必然。然而，以服务业为主的第三产业涵盖范围广泛，是与民生密切相关的产业，可以解决大多数人的就业问题。这次金融危机也表明：第三产业的失业率是比较低的，而制造业的失业率大大高于第三产业。因此，各地方政府要努力发展第三产业，不能设置过高的进入门槛，更不能出台岐视性的法规和政策，而应该想办法为第三产业的发展创造条件，特别是在金融机构放贷上为它们创造条件，要扶持它们，因为它们在解决劳动力转移问题上会起重要作用，为国家分忧。另外，灵活的就业渠道也可以增加人们的收入，解决家庭负担问题，促进社会的稳定。

四是加强职业培训。在返乡农民工中，结构性失业占有很大比重。结构性失业是指因产业结构的转型或区域发展变化而导致劳动力供给与岗位需求之间发生失衡，从而使失业率上升的状况。要想解决这种结构性失业问题，除了让丧失工作机会的原有产业的劳动力迁移到其他有相关产业需求的地区外，更积极的办法是让一些因结构性失业的农民工接受新的培训。这种培训大致分为就业型和创业型两种类型。就业型培训主要是紧紧围绕中央确定的民生工程、基础设施建设、生态环境等项目进行有组织的培训，以提高农民工的专业技能水平。创业型培训主要是针对返乡农民工在当前就业形势、创业环境、申办经济组织的政策法规、优惠政策、企业经营管理办法等方面进行培训，为他们再务工，从事生产经营打好基础，从而帮助他们实现创业。为此，各地要充分利用“阳光工程”、“新型农民科技培训工程”、“农民创业培训工程”，发挥农村成人文化技术学校、普通中学、远程教育网和其他培训机构的作用，通过多种渠道，实行免费培训，减轻农民工的经济负担，使农民工的职业技能和其他知识水平尽快提高上来，重新进入劳动力市场，实现就业，以解决收入来源和家庭生活问题，从而缓解和减少社会的就业压力，使社会在稳定中发展。

五是以自主创业来解决和带动就业。国务院人力资源和社会保障部就业促进司司长于法鸣指出，总体看现有岗位资源已经非常匮乏，要解决2400 多万人的就业问题，鼓励劳动者自谋职业、自主创业相当重要。改革开放以来，我国的农民工为城市建设做出了巨大贡献。他们不仅在城市受到了现代文明的熏陶，而且也积累了一定的财富、技术、经验和社会关系；他们不仅是中国城市化建设的大军，更是社会主义新农村建设的主力军。虽然这次世界金融危机使我国的农民工，特别是沿海地区的农民工受到了严重冲击，出现了返乡潮，但各地方政府应为农民工创业营造良好的环境，如放宽审批手续，避免政府部门乱收费，减轻企业负担等，还要从资金、场地、技术等方面为农民工回到家乡自主创业，建设新农村创造各种有利条件：设立专项创业资金补贴，适当降低小额贷款额度，实行财政贴息和税费减免，为农民工自主创业开“绿色通道”等等。在这一系列问题上，地方政府一定要转变观念，支持农民创业、增收。不能因为农民创业解决了自身就业问题，而没有直接增加政府的财政收入，就不采取支持的态度。如果地方政府部门持有这种不正确的观念，就不能很好地解决农民工的就业问题，就会影响社会的稳定和发展。为此，地方政府必须懂得：只有农民收入增加了，他们才敢消费，才能促进当地经济发展，这不仅减轻了政府的财政负担，而且也增加了当地的财政收入；从长远看还可以吸纳当地的富余劳动力，帮助地方政府解决一部分人的就业问题，也减少了社会的不稳定因素，从而为当地经济社会发展做出贡献。

四、解决城镇低学历青年的就业问题

城镇低学历青年的就业人数大约为600-800万人，他们受到大学生和农民工的双重挤压，在中高端和低端劳动力市场上不是很受欢迎，因而这部分劳动力失业率高，非正规就业多，就业极不稳定。在金融危机背景下，由于文化水平低、技能不高、就业不稳定等特点，这一群体必然会受到冲击。因此，政府要为促进城镇低学历青年就业采取一些有效措施。

一是积极推进劳动预备制度，尽快提高青年劳动者素质。劳动预备制度是国家为提高青年劳动者素质，培养劳动后备军而推行的一项新型劳动制度。因此，各地方政府要积极推进这项制度，让城镇未能继续升学的初、高中毕业生以及农村未能继续升学，并准备向非农产业转移或进城务工的初、高中毕业生，接受一至三年的职业培训和职业教育，当取得相应的职业资格或掌握一定的职业技能后，再通过劳动力市场实现就业。这种劳动预备制度可以增强广大新生劳动力的就业能力，拓宽他们的就业渠道，为其职业生涯的发展奠定良好基础。

二是采取税收优惠政策和就业服务措施，促进城镇失业青年就业。政府鼓励企业吸收城镇失业青年就业，要认真落实国家的有关规定，实行税收优惠政策，如新办企业当年安置城镇失业人员超过企业从业人员总数60%的，可免征三年的所得税；免税期满后，当年新安置城镇失业人员占企业原从业人员总数30%以上的，经税务机关审查批准，可减半征收两年的所得税。同时，各地应建立公共就业服务制度，为失业人员提供免费就业服务，并加强对失业青年的职业指导，引导他们参加就业培训，以提高他们的就业能力。