党员民主权利保障：历史考察、现状扫描及路径选择

崔建周

摘要：尊重党员主体地位、保障党员民主权利是当前党的建设的重要内容。当前，党员民主权利保障的规章制度逐步完善，运行机制逐步健全，党员权利意识普遍增强，党员权利保障状况整体良好，但仍存在党员权利得不到充分保障的现象。要进一步保障党员民主权利，调动广大党员的积极性和创造性，必须在制度建构、途径创新、观念转变等方面着力完善。

关键词：党员民主权利；历史考察；现状；路径

中图分类号：D26 文献标识码：A 文章编号：1004-1494（2009）06-0050-05

中国共产党自1921 年成立以来，已经经历了80 多年的发展历程。从召开一大时的只有50 多名党员的处于地下状态的秘密组织，到成为拥有7000 多万党员的处于执政地位的、囊括了中国社会各阶层先进分子的先锋队组织，党所处的环境、所肩负的任务以及党员队伍都发生了巨大的变化。在新的历史时期，面对世情、国情和党情的新变化，我们提出了尊重党员主体地位、保障党员民主权利的明确要求，并进行了积极的探索，但仍存在着一些党员民主权利得不到保障的现象，仍然需要在制度构建、渠道创新、思维转变等方面着力推进。

一、党员民主权利保障的历史考察

在对中共党员民主权利保障的历史考察中，我们可以粗略地把它划分为四个时期。第一个时期是从党的一大召开到党的七大，这一时期是党员权利保障初步探索的时期；第二个时期是从党的七大到八大，是党员权利得到较好保障的时期；党的八大到“文化大革命结束”是第三个时期，这一时期是党内民主逐步不正常，党员权利保障遭受挫折的时期；第四个时期是从改革开放开始到现在，是党员权利保障日益深化、逐步全面完善的时期。

中国共产党以民主集中制为组织原则。党的一大召开时，党员人数极少、党内事务不多且基本都能以民主讨论的方式进行，所以一大“党章”虽然并未对党员权利保障做出明确具体的规定，但党员的权利基本能得到保障。从一大到七大期间，由于党所处的历史方位以及由此决定的中心任务、行动特点、党员状况，导致我党对集中强调的多、民主强调的少，对党员义务强调的多、对民主权利强调的少，而且也有一些极端不民主、极端忽视党员权利的个案，但无论是在思想上还是在制度建设上都体现了一种探索发展的趋势。七大以后，党内民主问题、党员权利保障问题逐渐被重视起来。在党的七大上，毛泽东从哲学的高度论证了保障党员民主权利的重要性，他指出：“党性就是普遍性，个性就是特殊性”，“没有一种普遍性不是建筑在特殊性的基础上的”，“ 党员是有各种不同的个性，谁要抹煞各种不同的个性是不行的。抹煞各种差别，结果就会取消统一，抹煞特殊性也就没有统一性”。[1]340-341“不能设想每个人不能发展，而社会有发展，同样不能设想我们党有党性，而每个党员没有个性，都是木头，一百二十万党员就是一百二十万块木头。”[1]460党的七大“党章”首次规定了党员四项义务和四项权利，四项权利是：在党的会议或党的刊物上，参加关于党的政策的实施问题之自由的切实的讨论；党内的选举权和被选举权；向党的任何机关直至中央提出建议和声明；在党的会议上批评党的任何工作人员。刘少奇在修改党章的报告中，从党内民主生活的实际现状出发，对党员权利的相关条文作了系统而深刻的论述。八大“党章”根据党的执政地位的变化，扩大了党员的权利，规定了党员的七项权利：在党的会议上或者在党的报刊上参加关于党的政策的理论和实际问题的自由的、切实的讨论；对于党的工作提出建议，在工作中充分发挥创造性；党内的选举权和被选举权；在党的会议上批评党的任何组织和任何工作人员；在党组织对自己做出处分或者鉴定性的决议的时候，要求亲自参加；对于党的决议如果有不同意的地方，除了无条件地执行以外，可以保留和向党的领导机关提出自己的意见；向党的任何一级组织直到中央委员会提出声明、申诉和控诉。并且八大“党章”专门指出：“党员和党组织的负责人如果不尊重党员的这些权利，应该给予批评教育；如果侵害党员的这些权利，就是违反党的纪律，应当给予纪律处分。”

受党内民主生活不正常等因素的影响，党的九大、十大、十一大“党章”虽然仍然有对民主集中制、党内民主等问题的论述，但在具体条文中取消了关于党员权利的规定，在实践中则出现了极端粗暴地漠视、践踏党员民主权利的行为。“九大党章还取消了有关党员的权利的规定，使广大一般党员只有义务而没有权利。”“九大党章的这种规定，使党员无法行使自己的合法权利，同时又可以使极少数人成为享有各种权利而不尽任何义务的特殊党员。”“把广大党员在党内应享的权利取消掉，必然使党蒙上一层浓厚的专制主义色彩，使党的建设遭受严重挫折。”[2]在1980 年初邓小平就明确指出：“九大、十大搞的党章实际上不大像党章，党员有些什么权利和义务，究竟怎么样才算个共产党员，不合条件怎么办，都没有规定好。需要修改。”[3]1980 年2 月，党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》是党中央制定的党员政治生活的一部重要法规。下发这个文件时，陈云提出“把八大党章中关于党员的义务和权利的规定作为附件，附在准则后面，以便各级党委参考。”[4]党的十二大通过的党章对“党员权利”给予了恢复，并完善增加到八条，对党员的权利义务都做了明确的规定。1994 年9 月中共十四届四中全会通过的《关于加强党的建设几个重大问题的决定》，提出要制定党员权利保障条例，明确党员正确行使权利的原则和保障党员行使权利的措施。1995 年1 月我们党颁布实施了《中国共产党党员权利保障条例（试行）》。这个规定为新时期党员民主权利的保障提供了十分有力的制度支撑。在党的十五大“党章”中明确规定了党员享有八项权利，涉及到党员的民主参与、民主选举、民主决策、民主监督等方面，构成了一个完整的党员民主权利体系。2004 年9 月，中共中央颁布了《中国共产党党员权利保障条例》，条例在试行条例的基础上，对党员的各项民主权利作了更加规范、完善的规定，进一步制定完善了党员行使民主权利的保障措施，对党的各级组织、各级纪检机关和党的组织、宣传等工作部门以及党的各级领导干部在保障党员权利方面应承担的责任作了明确界定，是我们党在发展党内民主、保障党员民主权利方面的重大举措。党的十六大、十七大“党章”延续了十五大“党章”中关于党员民主权利的规定。党的十七大报告专门指出要“尊重党员主体地位，保障党员民主权利”，并在扩大党内民主方面作了具体阐述，对新时期进一步保障党员民主权利有重要的指导意义。

二、党员民主权利保障的现状扫描

十一届三中全会以后，随着党对党员民主权利保障问题的高度重视，随着“党章”以及一系列党员权

利保障相关文件的出台和实施，随着党员民主权利意识的普遍增强，党员民主权利保障问题得到了很大的改善，取得了比较明显的成效，对调动党员投身社会主义现代化建设事业的积极性起到了重要的作用。

（一） 党员民主权利保障的规章制度逐步完善，运行机制逐步健全，保障党员民主权利的实践模式不断创新

如上所述，十一届三中全会以后，党中央对党员民主权利保障高度重视，不仅在党章中规定了党员享有的各项权利，而且完善制定了各项相关规章制度，保证了党员民主权利保障的制度化、规范化。在制定规章制度的同时，还建立完善了保障党员民主权利的具体运行机制。比如，大力保障党员在党内活动中的主体地位，各地党务公开工作逐步推开，党内情况通报制度、情况反映制度、协商恳谈制度进一步完善；积极拓展了党员参与党内事务的渠道，党组织的活动更加公开透明；进一步完善了重大决策民主参与的规则和程序以保障党员的参与权，中央政治局带头执行重大决策征求意见制度、定期报告工作制度，各级地方党委结合实际进一步健全了党委议事规则和决策程序；着眼于发挥党代表的作用，颁布了《中国共产党全国代表大会和地方各级代表大会代表任期制暂行条例》，开始实行党的代表大会代表任期制，扩大党代表大会常任制试点。与此同时，一些党组织还积极探索保障党员民主权利的新模式、新途径。比如，为保障党员的选举权与被选举权，一些地方逐步扩大基层党组织领导班子成员直接选举的范围，在村一级实行“两推一选”，根据党员、群众的公开推荐，由党员大会直接选举产生党支部（总支部） 书记、副书记；全国有几百个乡镇实行了“公推直选”，由全体党员直接选举乡镇党委书记、党委委员和纪委委员；有的地方还对县（市、区） 级政府主要领导人实行“公推公选”；湖北省罗田县实行党代表直选制、党代表常任制、党代表建议书制度、党代表评议制度、党代表大会年会制，等等；浙江台州市椒江区制定了党代表常任制、党代会年会制等26 项制度，初步形成了系统性的制度体系；四川雅安市下属的一些区党代会也试行了一系列制度规定。这些新的实践和举措，充分地反映了党中央和各级党组织对保障党员民主权利的高度重视，对于进一步落实、保障党员的民主权利具有重大意义。

（二） 党员民主权利意识普遍增强，行使党员民主权利的积极性不断提高

党员民主权利意识的逐步增强，既是社会主义市场经济建立和完善的必然结果，也是党员队伍结构变化的客观趋势。一方面，随着社会主义市场经济的不断发展和市场经济理念的深入人心，广大党员的权利意识不断提高，在履行党员义务的同时参与党内事务的愿望不断增强。另一方面，与“经济成份和经济利益格局多样化、社会生活多样化、社会组织形式多样化、就业岗位和就业形式多样化”的出现相伴随，党员队伍的来源和结构也出现了多样化的趋势，特别是党内新老交替加快，党员文化知识水平普遍提高，年轻知识分子党员数量逐步增多，也导致了党员民主权利意识逐渐增强。在党员民主权利意识普遍增强的同时，党中央和各级党组织对党员权利保障的关注，各种实现党员权利的途径和机制的完善和建立，更促进了党员行使民主权利积极性和主动性的提高。赵金鹏的调查显示：“在被调查的2510 名党员中，有54%的党员在党的会议上参加过党的政策和理论的讨论，有21%的党员在各级党报党刊上发表过关于党的政策和理论问题的文章，有59%的党员对各级党组织的工作提出过意见和建议，有40%的党员在党的会议上批评过其他党员，有17%的党员揭发、检举过党组织违法乱纪的事实，有49%的党员在政治、工作、学习等方面遇到重要问题时，曾经向党组织提出过请求帮助的要求。”[5]毛政相的调查显示，“被调查者中94. 30%的人认为应该保障党员民主权利”[6]。这些调查都充分显示了当前党员对自身民主权利的关注，显示了党员行使民主权利的主动性。

（三） 党员民主权利保障在实现程度、制度建设等方面仍存在着诸多不能忽视的问题，成为影响党员积极性和主动性发挥的一项重要因素

虽然改革开放以后，党员权利保障状况不断改善，取得了巨大的成绩，为改革开放和现代化建设事业的逐步深入奠定了坚实的组织基础，但党员民主权利保障方面仍存在着一些突出问题。一项针对党员民主权利的调查显示，认为党员民主权利“实现程度好或比较好的只占30. 21%，认为实现程度差或很差的则占17. 33%。”[6]可见，当前党员民主权利的实现程度还很有限。

当前党员民主权利保障方面存在的主要问题有：党员对党内事务的知情权是党员的基本权利之一，但党员的知情权在一些党组织不能得到很好的落实，在一些党组织中不积极主动地推进党务公开，党员的知情权尤其是对一些重大事务的了解仅仅局限于事后阅读相关文件或报刊杂志；由于知情权得不到保障，决策权就更难以体现。一些党组织仍存在着党内言路不畅的情况，忽视党员对重大决策的参与权、建议权，党员不能充分参与党组织内部的决策讨论；选举权和被选举权在近年来虽然得到改善，但仍存在着选举仅仅在形式上完备，实质上则是上级意志“指导”下的选举，被选举权则因种种制约因素落实起来更为困难，很多党员只能参与选举而不能被选举；民主监督权与批评权以及申诉、控告权在现实中也存在着监督言路不畅通、内部批评走过场以及一些党员在行使民主监督权利时容易遭到打击报复、一些纪检组织和领导干部对党员的申诉、控告不能给予及时答复等诸多问题；一些党委领导和党组织对党员民主权利重视不够，党委和纪律检查机构在实际工作中存在着对下级党组织侵犯党员民主权利的行为监督不严、处罚不力的现象；一些基层党组织党员，尤其是欠发达地区的农村党员、流动党员有逐渐被边缘化的趋势，党员的各项权利几乎都得不到应有的保障，党内组织生活对他们的可及性非常低；一些党员干部不具备正确的权利意识和参与技能。这些问题的存在，一方面与我国的经济社会发展状况、党组织和党员自身状况有必然的联系，属于发展中的问题，另一方面也与制度建设不够、保障途径不多、思维转变不充分有直接的联系。

三、进一步推进党员民主权利保障的路径选择

保障党员民主权利是民主政治时代的必然要求，是我们党的性质的本质要求，是永远保持先进性、永远保持生机和活力的必然选择。党员的积极性，党内的团结，党群关系的改善，党的领导水平和执政水平，都与党员民主权利保障息息相关。因此，必须充分认识保障党员民主权利的重要性和紧迫性，探索切实有效的途径和方法以保障党员民主权利的行使。

（一） 制度建构，为保障党员民主权利夯实制度基础

制度带有根本性、全局性、稳定性和长期性。保障党员民主权利首先需要有相关的制度保障，为其合理行为提供合法保障。为了保障党员的民主权利，国外一些政党制定了《政党法》，以法的形式给予党员

民主权利提供刚性的保障。对于我党而言，当然不能照抄、照搬西方政党的具体做法，但应借鉴其有益经验来规范和保障党员民主权利。

改革开放以来，我们党在继承发扬党内民主优良传统的基础上，制定和颁布了一系列重要的规章、条例，在保障党员民主权利的规章制度建设方面做出了不懈的努力，为党员民主权利的保障提供了强有力的制度平台。但也必须看到，这方面的制度体系尚有一些不够完善、不够健全的地方，使其无法充分地发挥出制度体系的整体作用和功能，不能充分地保证党员民主权利得到有效保障。比如，对党员权利的原则性规定较多，但对于这些权利的具体适用性、可操作性的细则规定却不够充分、不够明确，行使什么权利、这些权利具体包括什么内容、怎样行使这些权利的规定都不够完善；对党员应享有的民主权利的正面规定较多，但保障这些民主权利不受侵犯和追究损害党员民主权利行为的防范、惩处措施规定得不够明确具体，缺少损害党员民主权利的责任追究方面的明确规定；虽然基本上规定了党员民主权利的内容和实施程序，而对党员民主权利是否得以保障的督导、检查方面，没有做出制度性的规定和硬性要求，缺少党员民主权利保障的动态跟踪、督促、修正机制。[5]因此，当前我们需要一部保障党员民主权利的具有可操作性、强制性的党内规章，还要有一些与之配套的具体制度规定，在党员选举制度、决策制度、民主监督制度、要情通报制度、权利保障制度以及权利侵犯追究制度等方面作出具体的规定和要求，为保障党员民主权利提供制度保障。

（二） 渠道创新，为保障党员民主权利营造畅通途径

用党章或其他党内法规规定了党员的民主权利，只是保障党员民主权利的基础，仅仅表明党员权利具有了制度性依据，但不能表明这些权利一定能够实现。如果行使权利的成本过高、代价太大，或者行使权利的途径不畅、不够便捷，党员行使权利的积极性就要受到影响。因此，保障党员的民主权利，除了规章制度建设以外，还必须疏通和拓宽党员行使民主权利的渠道，为党员行使民主权利提供方便、快捷和相对稳定的渠道。在实践中，我们已经逐步摸索出了很多有益的有助于党员行使民主权利的途径。在不断深化、推广这些渠道的同时，我们必须敏锐把握知识化、信息化、网络化所带来的新机遇，充分运用高科技手段、现代信息技术和网络平台，有效整合各类信息资源，增强党员民主权利保障的实用性、效率性，不断疏通和拓宽党员行使民主权利的新途径，推行诸如电子党务、网上恳谈、网上讨论等新途径。与此同时，我们还应积极总结一些地方党组织在保障党员民主权利方面的新经验，借鉴国外政党在保障党员民主权利方面的新做法，不断创新党员行使民主权利的新途径。

（三） 观念转变，为保障党员民主权利提供思想条件

民主不仅仅是一种制度，一种外在的规范，还是一种社会观念，一种信仰，一种意识。“民主是国家民主制度和国民的民主意识的统一。民主制度是社会主义民主的法律保证，民主意识则是它的思想基础和精神动力。要建设社会主义的高度民主，不仅在国家制度上要健全完善社会主义的民主和法制，还要从主体精神方面培养和提高全体公民的民主意识。”[7]权利的正确应用和保障，必须要所有的党员和党组织转变思想观念，树立正确的权利义务观念。

转变思想观念，要从党员和党组织两方面推进：广大党员必须树立权利义务相统一的主体意识，强化党员民主权利观；各级党组织要转变以往党组织是党员的组织者、管理者的观念，树立党员本位意识，尊重党员主体地位，树立党组织是党员权利的保护者、是党员服务者的观念。首先，要通过学习、宣传和教育来培养党员的权利意识，要通过制度建设来培育党员的权利意识，促使广大党员能正确理解权利、勇于行使权利。其次，要培养党组织和各级领导者的民主意识。张闻天在谈到如何发扬党内民主问题时讲到，“主席常说，要敢于提不同意见，要舍得一身剐，不怕杀头，等等，这是对的”，但“问题的另一方面是要领导上造成一种氛围、环境，使得下面敢于发表不同意见，形成生动活泼、能够自由交换意见的局面”。[8]如果要用“舍得一身剐，不怕杀头”来作为行使民主权利的代价，则很多党员将没有勇气去行使各种权利。可见，只有各级党组织和党的领导干部转变观念，树立党员权利意识，以真诚的愿望、实际的行动保障党员正确行使其民主权利，才能促使广大党员放心地行使民主权利。