美国环境影响评价听证制度及对我国的启示

彭光明 宋占新

中图分类号:DF31 文献标识码:A

内容摘要:听证会作为公众参与的主要形式,在美国环境影响评价制度中发挥着重要作用。美国的环评听证制度较为完善,表现于其行政听证程序的立法详细、具有较强的可操作性。反观我国的环评听证立法急待完善之处诸多,直接影响着公众参与环评的有效性。本文紧扣美国相关立法,全面探析美国环评听证制度,并详细剖析我国完善相关立法的可借鉴之处。

关键词:美国 环境影响评价 听证会 中国

听证会是公众参与的一个主要形式,为公众口头表达意见和提交证据提供了正式的机会。美国环境影响评价中的听证制度(以下简称环评听证)渊源于美国《国家环境政策法》,该法第102条(c)规定举行公众听证获取公众评议是编制环境影响评价报告的必经程序和内容;之后,美国环境质量委员会根据《国家环境政策法》于1978年发布了“国家环境政策法实施条例”(以下简称《条例》),该条例使公众听证在环评中更具可操作性;另外,美国的《联邦行政程序法》也是环评听证的重要依据。

公众听证对美国环评程序的影响力

在美国,有正式听证和非正式听证之分。在正式听证中,是指行政机关有义务根据听证记录或充分考虑听证记录做出行政决定。如果环境法律中没有规定听证,或者只规定环境行政主管部门作出决定时必须举行听证,没有规定必须根据听证记录作出裁决,这种听证则是非正式的听证。公众可通过随后取证的听证会对政府的决策进行评论和建议。虽然在美国环评领域,公众的评论和建议对政府决策的影响不是必然的,而仅仅以可能性的形式存在,但是它对保证利益群体的利益,控制行政权力的滥用发挥着重要作用。

美国有关环评听证的具体制度

(一)信息公开制度

美国《国家环境政策法》第102条规定:明确规定环境影响报告书及所征询的相关机关的意见,应按照《情报自由法》的规定对外公开。

统一的信息公开渠道。《条例》规定:有关的各种文件信息必须在《联邦登记》上公开,所以《联邦登记》是联邦政府公开环评文件的一个媒介。

政府的通告义务。《条例》要求联邦或者州机关在环评程序中不时地发布公告,使公众明了政府环评的各阶段进展情况和获知每一个参与的机会、途径。公告包括范围界定会议公告、初步决定公告、意思通告、可获得环境影响报告书草案的通告、可获得最后的环境影响报告书的通告,以及作出决定记录的公告等。

公开信息的范围。《条例》规定了行政部门免除公开文件的情形。对于免除公开文件的界定依据美国《情报自由法》和10 CFR 1004.10(b)的规定。但并不是凡涉及免除公开信息的文件都可不公开。《条例》规定一切可能的情况下,政府应从文件中分离免除公开的信息,将其它部分进行公开,否则撤回整个文件,不予公布。

(二)听证主持人制度

美国听证实行行政法官制,行政法官是美国行政机关中行使准司法型听证权的一种特殊行政人员,由行政法官办公室任命,主持个案听证,并不受听证所在机关的影响。行政法官除了具有组织听证权利外,还具有美国《联邦行政程序法》第556条第3款(8)项所赋予的做出初裁决定或建议性裁决的权利。除此之外,听证主持人应“不偏不倚”的执行职务,否则应予回避。当事人也可依据该法第556 条(b)款规定申请听证主持人回避,这一规定包括三方面的程序要求: 一是申请回避必须用宣誓书形式并说明理由;二是当事人应当及时申请回避,否则将视为放弃申请回避;三是行政机关应对申请作出裁决。

(三)预备听证会

预备听证会是听证主持人在听证前举行的预备会议,通过议定将要进行的听证程序的有关事宜,总结、归纳争论点,给当事人提出有关文书、证据及协商的机会,从而简化争端甚至避免不必要的时间和财政上的浪费等。在实践中,当事各方信息的交换是预备听证的重要内容。依据《联邦证据规则》第408条,听证主持人签发指令,要求当事各方交换各自信息,并交由听证会存档,否则不予采用,但有关协商解决的信息除外。各方应交换的信息具体包括参加听证的专家或其它证人的姓名,专家证言的简要概述或者无证人出席的声明;在听证中作为证据引入的所有文件的复本和证物。除此之外,预备听证会的主要内容还包括确定当事各方已达成共识的事实和仍存在冲突的事宜,听证主持人就此提出修正诉求的建议,确定专家和其它证人的数量,以及确定听证会的时间、地点和其它事宜。

(四)听证会的具体程序

美国环评听证会的正式程序主要涉及三个阶段:第一个阶段:开始阶段。具体内容应包括对听证会目的的说明,有关听证会通知的公示方式,对听证会成员包括政府决策者、公共顾问、申请人、利益关系人和其它有关人员的介绍。第二阶段:质辩阶段。在听证主持人的主持下,由行政机关的调查人员与当事人就环境影响的事实和法律问题展开质证和辩论的过程。在质证和辩论中,公众当事人可以针对自己的主张自行或在主持人的要求下提出相关证据。第三阶段:结束。主持人认为当事人的意见已经充分陈述,案件事实基本清楚,证据确凿,可以宣布听证结束。当事人或其它人都可在支付复印成本费之后获得听证笔录复本。各方当事人在收到复本后,认为听证笔录未能反映实质事实的真实情况,可以提出口头辩论书面申请,是否接受由主持人自由裁量决定,并做出安排。口头辩论内容应局限于听证笔录、听证会前交换的信息和存档文件中涉及关键事项和归档例外事项。

(五)延期听证和再次听证

在听证通知发出后,听证举行前重要证据未齐备、申请听证主持人回避、由于正当原因无法按时参加等特殊情况致使听证无法按时进行,听证主持人应做出延期听证的决定。如果各当事方在听证会结束后,发现新证据,特定的时间内可以向主持人提出再次听证的动议(motion)。动议应明确新证据的实质内容、引证目的以及在原听证会未引证的原因,并由听证员归档。在听证主持人规定的时间内其它各方应做出答辩,并归档。

我国环评听证制度的借鉴

自2003年《环境影响评价法》原则规定公众参与制度之后,2004年《环境保护许可听证暂行办法》(以下称《暂行办法》)出台,确定了两类建设项目和十类专项规划必须允许公众参与,为环境保护听证提供了具体的行政依据。美国较为完善的环评听证制度为我国相关制度的完善拓宽了思路,提供了参考。

(一)扩大公众参与人的范围

《环境影响评价法》没有具体规定公众参与的权利主体。本文认为,由于环评的对象所涉及的环境整体及其要素属于公共物品,具有非排他性,因此不宜将公众参与的权利主体限定为具有直接利害关系的个人和单位,也就是说,任何单位和个人均可基于保护环境公益之目的而要求听证等公众参与形式。

(二)参与时间应提早

将公众参与的阶段尽量前置于建设项目环评大纲的编制阶段,并尽量使公众了解此类项目存在的主要环境问题,从而便于在各个环节考虑到该项目对公众产生的危害及公众的意见,并采取有效的防治措施。环评编制单位应当认真考虑有关单位、专家和公众对环境影响报告书草案的意见,并应当在报送审查的环境影响报告书中附注对意见采纳或者不采纳的说明。另外,还应明确可能直接对公众环境权益产生重大影响的规划和建设项目,必须采取一次以上的听证会形式,为公众提供一个表达意愿的正式场合。

(三)赋予公众享有听证程序启动权

《暂行办法》仅将建设单位设定为听证程序的启动主体,这也同样是不适当的。本文认为,应当赋予公众启动听证程序的权利:只要公众的听证申请合理,环评机构或环保行政机构就应当举行听证会。

(四)健全公众知情权制度

我国在环评过程中,应借鉴美国的做法,扩大政府公开信息的范围,不宜公开的信息必须依法界定,规范可公开信息的公开途径;加大信息公开的力度和效果,行政机关应将背景信息、建议活动时间表、冗长材料或技术材料用清晰简练的语言总结,确保公众能够理解信息。

(五)建立听证主持人制度

在现行的听证中,听证会是由建设单位或者其委托的环评机构组织并选定,仅要求“非本案调查人员”,不仅对保障公正听证远远不够,违反了职能分离原则。立法应借鉴美国的做法,明确规定听证主持人独立性、职能范围、责任承担以及回避制度。

(六)完善环评听证程序

“程序的公正决定着实体的公正”。《环境影响评价法》只提到“听证会”一词,并未对具体程序作详细的规定。《暂行办法》是唯一对听证会程序做出规定的行政规章,但是其效力位阶较低,不能很好地发挥作用。因此,在《环境影响评价法》的修订中或者制定《实施细则》的过程中,宜将听证程序具体化为听证前预备程序、听证会进行程序、特殊的听证程序(如听证的延期或中止程序) ;同时,规定听证的方式、步骤和时限。

参考文献:

1.宋雅芳.行政程序法专题研究[M].法律出版社,2006

2.王名扬.美国行政法[M].中国法制出版社,1995