我国节能减排长效机制探析

李 汶 王育才

中图分类号:F124 文献标识码:A

内容摘要:在我国增长方式转变和社会转型时期,面对能源和环境的巨大压力,必须构建节能减排的长效机制。本文以科学发展观为指导分析我国能源及节能减排制度建设,探讨节能减排长效机制的法律保障。

关键词:节能 减排 长效机制

我国能源与环境方面的严峻形势和巨大压力,凸显出我国节能与减排制度性建设的重要性和紧迫性。“十一五”规划纲要明确提出:“十一五”期间单位国内生产总值能耗降低20%左右,主要污染物排放总量减少10%,节能减排被确定为约束性目标。然而,完成“十一五”节能降耗的目标只是阶段性任务,要保持经济和社会长久和谐发展,要使节能减排深入持久地开展下去,还必须积极探索如何建立节能减排的长效机制。

我国建立节能减排长效机制的必要性

(一)科学发展的必然选择

我国正处在经济和社会转型的关键时期。学界普遍将转轨经济的本质定位在从计划经济到市场经济的转变过程,比如科尔奈将转轨定义为从社会主义向资本主义的转变。而本文认为,转轨时期不应仅仅被理解为是从计划经济到市场经济的转变,还应当包括:工业化、城市化、法制化和增长模式的转变等多方面的社会转型。节能减排的制度性约束与激励是促进增长模式转变和构建和谐社会的重要一环。

(二)国际化的客观需要

我国已是《联合国气候变化框架公约》和《京都议定书》的签约国,尽管现阶段,我国在各框架内享有的权利多于义务,但作为世界第二大二氧化碳排放国,未来势必承担更多的义务。节能减排是应对全球气候变化的迫切需要,而节能减排机制的确立,是充分借鉴国外成熟经验,做到与世界接轨的必然结果;是顺应能源发展国际化、环境保护全球化的必然趋势。

节能减排长效机制构建中法律所起的作用

无论从科学发展观所蕴涵的内在要求,还是从国内外社会发展的迫切需要出发,我国节能减排需要建立长效机制,而良好的法制环境是该机制建立和运行的保障,完善的立法能将节能减排的目标和要求法定化、刚性化。因此,建立和运行节能减排长效机制必须要有法律保障。

首先,运用法律手段促进能源的可持续利用是现代社会的必然选择。能源是人类生产和生活中不可缺少的物质,是经济发展的物质基础。然而,目前我国能源已成为经济和社会发展的瓶颈,要缓解这一矛盾,必须发挥法律的规制作用,运用法律调控机制来解决能源问题。因为,以普遍性、强制性、稳定性为其主要特征的法律,在规范能源市场、优化能源结构、维护能源安全等方面具有其独特优势。

其次,“市场失灵”和“政策失灵”均要求依靠法律手段推动节能减排。不可否认,现今的能源供应、利用、消费各个环节应发挥市场机制;但是,市场机制的自发作用又容易造成经济失衡和周期波动,这极可能导致人们在使用资源的过程中造成资源浪费。而以往完全依从政府文件来管理能源的这种模式,实践证明也不可取。因为政策本身的不稳定性,加之部门内部的利益冲突等,必然导致政府在能源决策方面存在固有的弊端,势必要靠能源法律解决现实重大的能源问题。

最后,运用法律手段规范和调节节能减排能够顺应国际发展的潮流。目前,世界各国普遍采用法律手段来规范和调节节能减排。美国2005年制定的《国家能源政策法—2005》;日本于1979年制定首部《节约能源法》,之后连续两次修订该法,还有其他类似的例子。实践表明,不断完善相关法律制度是推动各项节能减排措施的前提和保障。

我国节能减排制度建设方面的成就与不足

(一)节能减排制度建设历史回顾

单从节能减排的立法渊源来看,有关节能减排的制度规定从环境保护的基本法到专门法都有体现,并且散布于其他部门法的法律规范中,但体系庞杂。如1979年《环境保护法》、1997年《节约能源法》、2005年《可再生能源法》等。还有与能源相关的地方性法规、规章,已参加的国际性公约,这些都对节能减排工作的开展起到了重要作用。

近两年,我国更是高度重视并积极推进能源法律制度建设,正在建立和健全节能减排法律法规体系。2007年10月修正的《节约能源法》在调整范围、内容和责任方面相比之前都有较大变化。此外,相关配套法规相继出台,如《公共机构节能条例》、《民用建筑节能条例》等。与此同时,包括《能源法》、《循环经济法》、《石油天然气管道保护法》及《建筑节能管理条例》等在内的10余部法律法规正在抓紧制定中。国家一系列立法的突破性进展标志着我国能源立法逐步完善,也标志着我国节能减排工作已纳入法制化轨道。

(二)我国节能减排制度保障的缺失

我国能源立法仍不健全,现行的各种法律、法规还不足以适应未来高效、经济、安全的能源体系要求,节能减排执法阻碍重重,监督责任机制不健全等都难负重任。其不足之处主要体现在以下几个方面:

1.宏观的能源法体系存在结构性和协调性缺陷。迄今为止,我国的能源立法现状是,能源立法主要调整某一领域关系,而没有一个全面体现我国能源战略和总体调整能源关系和活动的能源基本法。由此,导致我国重大的能源发展战略和中长期规划没有确立的法律地位,能源领域的宏观调控、能源结构调整也缺少法律依据。这种结构本身安排不合理,使得能源“统一管理”亦如“纸上谈兵”。

2.节能减排立法仍不健全并存在诸多法律空白。综观已有的能源立法,其主要调整的是能源开发、利用等方面,对能源产品的销售和服务缺少关注,能源公用事业也存在许多问题需要以法律的形式加以确认。现有的一些法律法规中也存在着漏洞,比如《煤炭法》对矿区生态保护和重建、环境污染和补偿,均没有明文规定。这些空白和漏洞极不适应市场经济体制和WTO规则的客观要求。同样,配套性的法规、规章也存在不足。继《节约能源法》的修订,国务院连续颁布了《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》,而对于交通运输节能和重点用能单位节能还未具体规定。

3.法律未明确节能减排工作管理体制导致主管机构的权限和职责不清晰。尽管考虑到节能工作涉及面广、内容复杂的特点,但现阶段机构的模糊设计仍难辞其咎。以前我国的节能工作由原国家计划与发展委员会以及原国家经济贸易委员会等共同负责、多头领导,现在由国家发展与改革委员会环境与资源综合利用司节能处具体负责管理。然而,没有一个从中央到基层,管理体系明晰、有处罚权的队伍有效推进。即使新修订的节能法也未明确国务院和各级政府主管节能工作的主体之间是如何分工和协调的。正由于这种权利义务的不明晰设置致使节能政策缺乏完整性和系统性,从而严重影响了节能减排工作的有效进行。

4.监督和责任机制不完善导致节能减排责任难以追究。在新修订的《节约能源法》中,第十一条“国务院和县级以上地方各级人民政府应当加强对节能工作的领导,部署、协调、监督、检查、推动节能工作”。第十二条第一款“县级以上人民政府管理节能工作的部门和有关部门应当在各自的职责范围内,加强对节能法律、法规和节能标准执行情况的监督检查,依法查处违法用能行为”。这些对节能监督管理工作做了规定,单从法条明显发现有关节能监督的规定过于笼统,制度规定过于原则以及自身设计过程中的系统性。同时,现行规定侧重追究企业违规责任,而对作为节能减排主要参与者的政府部门涉及甚少。一方面,政府机构因不存在责任承担的风险,执行能力可能会降低 ;另一方面,其权利义务的不对等,会影响法律的权威性和公平性。

完善我国节能减排制度的建议

(一)建立和完善能源法律体系

《能源发展“十一五”规划》提出“用科学发展观和构建社会主义和谐社会两大战略思想统领能源工作……以能源的可持续发展支持我国经济社会可持续发展”。要实现能源的可持续发展,保障能源安全,必须逐步建立完善的法律体系,以促进能源发展和管理运行的法治化。而能源基本法是完备的能源法律体系的基础,统领着如节约能源法、煤炭法等子法。因此,我国必须抓紧能源基本法的出台,积极开展《能源法》起草和《能源》(征求意见稿)完善工作。

(二)加快制定节能减排相关法规、规章和标准

2004年颁布的《节能中长期专项计划》提出:加快建立和完善以《节约能源法》为核心,与配套法规、标准相协调的节能法律法规体系,依法强化监督管理;研究完善节约能源的相关法律。继《节约能源法》的修订和《民用建筑节能条例》、《公共机构节能条例》的颁布,还应抓紧出台交通运输节能和重点用能单位节能两方面的条例,加快制定机动车燃油经济性限制标准,建立和实施机动车燃油经济性申报、标识、公布制度;地方政府应积极制定节能减排方面的规章,如《西安市机动车排气污染防治条例(草案)》。此外,对现有的各项制度,如固定资产投资项目节能评估和审查制度、落后用能产品淘汰制度仍需细化规定。

(三)建立合理的节能工作管理体制

我国正逐步健全节能减排考核和责任机制,在新修订的《节约能源法》中规定“国家实施节能目标责任制和节能考核评价制度,将节能目标完成情况作为对地方人民政府及其负责人考核评价的内容”。然而要使上述规定具有可操作性,法律应首先明确主管机关的职责和权限。在现有的法律制度内,应该规定节能减排的管理主体的地位、权利和义务,在明确各自职能的基础上理顺各主体之间的关系,用法律形式组建科学合理的节能减排工作管理制度。

(四)健全监督与责任机制

在节能减排监督方面,应当建立节能监督机制,加大监督执法力度。首先重视内部监督和外部监督的有效配合。在内部监督中,对管理机构组成人员的任职资格、审查都需要配套法规明确化,从而保证监督人员和过程透明化;重视公众参与和社会监督,任何单位和个人可以对能源主管部门履行职责情况提出意见和建议,被提出意见和建议的部门对重要行政事项应及时做出答复。还应加大媒体与舆论监督,对能源浪费、环保违法等行为公开曝光。

在节能减排责任方面,必须通过法律形式明确节能减排管理机构未履行法定义务应承担的法律责任。在建立节能减排决策失误责任追究的法律制度基础上,具体细化哪些项目、政策及规划属于“重大决策”范围内,通过具有较强操作性的程序保障,追究失误人应承担的法律责任,明确个人责任和集体责任、严格责任和过错责任等。以法律制度规范主管机构不履行职责和决策失误等方面责任的追究,从而督促主管机关更好的履行其职责。

结论

面对能源对外依赖度不断增高、能源风险愈来愈大的现状,我国节能减排的艰巨任务不单单是完成“十一五”目标,更应重视建立内部协调统一、外部有效实施的长效机制来应对能源危机和经济危机,实现环境与社会的可持续发展。而法律以其权威性和稳定性的特点,是该长效机制建立和运行的重要保障。运用法律手段保护能源持续性利用是现代社会的必然选择,也是节能减排能深入持续下去的必备条件。落实我国经济和社会科学发展的要求,完成节能减排的艰巨任务,必须建立和完善节能减排法律制度,以保障节能减排长效机制的建立和有效运行。

参考文献:

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