法人治理下事业单位监督机制研究

黄晓洪 黄心华 李红梅

中图分类号:F062 文献标识码:A

内容摘要:目前,我国事业单位的监督机制存在着权力不能相互制约的问题,完善的事业组织监督机制的建立和法人产生制度密切相关,在新的历史条件下,如何在利益多元化的原则指引下,建立一种有广泛的民众参与的事业单位监督体系是公共事业组织能够顺利发展的关键所在。

关键词:事业单位 法人治理 政策 监督机制

本文试图从我国社会经济的发展现状出发,努力探索与之相适应的法人治理的事业组织监督机制,从而达到为公众提供公共物品、维护公共利益的目的。

我国目前事业监督机制的主要缺陷

(一)行政和业务双重管理对事业组织监督的制度缺陷

长期以来,我国的公共事业单位的组织机制都是垂直式的,这是因为,在我国传统的政府治理理论中,政府将事业单位作为社会治理的派出机构,和其他行政机构一样,事业单位执行的是一种从上而下的管理职能,公共事业单位的法人是由上级主管部门指派和任命,在我国目前的体制下,他们充其量只是庞大而又复杂的官僚体制下的政策执行者。他们开展活动和经营管理等许多方面既得到政府的种种特殊照顾,又得到来自政府的支配和控制。

在缺乏相互独立性的利益主体之间建立起来的监督机制会趋于疲软,因为中央或地方政府会利用自己在财富、信息、权威等方面的优势,对公共事业组织的行为形成支配,使对方作出符合自己而不一定就完全符合公众利益的举动,最终会导致“双重俘获”现象的发生。而“双重俘获”的必然结果是,在政府和公共事业机构的“博弈”过程中,占有更多行政资源的政府机构获得更多的利益,使公共事业组织部分地偏离其服务公众的宗旨。

公共事业组织和生产私人产品的企业一样,都是生产公众所需物品的社会组织,所不同的是前者生产的是公共产品而已。其实,无论是生产私人产品的企业还是生产公共产品的公共事业组织,其经营管理都有共同的规律,如果说,在封闭的计划经济体制下,将公共事业组织纳入行政管理的范畴有相当的合理性,但在开放的市场经济体制下,静态的管理体制显然已经不能适应时代的发展需求,在新的形式下,将公共事业组织从行政体制中“剥离”出来是必然的选择。

(二)公众对公共事业组织监督手段的缺失

我国公共事业组织的下位监督由于政治体制的原因,缺乏有力的机制。现行的各级事业单位的行政领导一律都由上级单位任命,他们主要是对上级主管单位负责,普通民众对他们根本没有很强约束力。虽然各级事业单位都制定了一些相关的法规,上级组织希望各级事业单位的领导自觉地执行相关的法律,但这种监督主要是从上到下实行的,在现行缺乏高透明监督机制的条件下,他们也会利用手中的权力假公济私,投机取巧,一旦出现明显的违规操作严重损害公众利益现象时,由于更换领导的权力不掌握在普通民众手中,他们会转而向上“寻求支撑”,这种现象的发生也极其容易导致权力的腐败,最终损害人民群众的根本利益。

在市场经济比较发达的西方民主国家里,由于其法制的健全,民众有对上级机构进行监督的手段。例如像美国政府也必须依法行使自己的职权,从形式上说,美国行政机关是国家代表,有很大的权力,但它必须接受立法机关的监督,国会也是经过长期斗争才夺得财政权力的。国会拥有行政的监督权,自然也便拥有调查和对政府官员质询的权力。表面上看,这种监督权似乎是上位机构对上位机构的监督,但实质却并非如此,因为美国国会议员全部都是由民众选举产生,议员个人是对选民而不是对政党负责,这种监督机制的设立使选民成为政府公共事业监督的实际主体。

法人治理下公共事业监督机制的目标体系

(一)确立多元化的监督主体

社会利益主体的的多元化决定监督主体的多元化。改革开放以前,国家确立中央统一集中管理的计划经济体制,这种体制不是单纯的经济管理体制,而是覆盖所有社会领域的社会管理体制,社会结构和思想观念的统一决定了国家利益的一元化,而国家利益的一元化决定了监督主体的一元化。改革开放之后,特别是多种形式的分配制度的正式确立之后,多种利益主体和多元化的价值观念开始出现。而利益主体的多元化和多元化的价值观必然呼唤监督主体的多元化,因为一元化的监督主体容易在市场经济条件下衍生“权力寻租”行为,公共事业组织同样置身市场经济的宏观环境中,如果没有多元监督主体的监督机制出现,同样也会在其内部出现腐败行为,这会严重影响公共事业组织服务于社会公众宗旨的最终实现。

(二) 解决监督中的权力互相制约问题

为了体现公共事业组织领导的法人权力,即要防止上级行政领导的粗暴干涉,又要防止下级领导滥用职权,也就是要解决权力的授予和控制问题。西方由于政治体制的原因(多党和三权分立),容易做到权力相互制约,在目前的体制下(一党执政),要在上层构建相互制衡的权力机构似乎有相当的难度。汉弥尔顿认为“野心必须用野心来对抗”,防止把某些权利逐渐集中于同一部门的可靠办法,就是给予各部门主管人抵制其他部门侵犯的必要的法定手段和个人主动。这种手段在我们国家唯一的实施办法就是让人民来监督和制约相关的权力机构或官员。就公共事业而言,这种法定手段和个人主动是用制度来规定公共事业组织的法人是民众选举产生,那么事业组织的法人就有抵制其他部门侵犯其权力的动机和力量。

(三)完善事业组织的“他律”制度

计划经济体制和高度一元化社会所奉行的是“道德假设”,随着计划经济体制的解体和社会的多元化,传统道德失去其存在的社会基础,但新的社会伦理规范却未能形成。改革开放之后公共事业组织内部出现了许多腐败现象与公共事业组织法人的自利性密不可分,最早提出“经济人”假设的亚当•斯密认为:“每个人都只盘算自己的安全,他所盘算的只是自己的利益。他通常既不打算促进公共的利益,也不知道自己是在什么程度上促进那种利益”。布坎南的公共选择理论认为:“政府官员同样在谋求自身利益的最大化,尽管他们具有反映公共利益的愿望,但只不过是他们所具有的众多愿望之一罢了”。所以,阻止他们谋求私利的有效手段不是进行道德教育,而是在体制内外都建立完备的行政问责、依法上岗、信息披露、媒体公开等制度。

法人治理下公共事业监督机制的框架构建

(一)建立事业组织的民主选举法人代表制度

要建立完备的公共事业监督机制,首先要从法人代表的产生制度开始。目前我国的公共事业组织法人代表主要是由上级单位委任,这是和计划经济体制相适应的法人代表产生制度,它的产生与达到控制事业组织的目的有关,也是满足国家在特殊时期统合国民的政治思想、稳定社会秩序(政权)的需要。但随着社会主义制度的深入人心,这种制度已经不能适应我国现代社会经济的发展需要。目前国内外研究者普遍认为:完善的事业法人代表制度有利于实现事业所有权、经营权与监督管理权的分离,从而有利于实现政事分离。从理论上说,如果建立了民众选举公共事业组织法人代表机制的话,处于保护自身利益的考量,官员只有全心全意地为人民服务才可能长久地在相应的位置上呆下去,从而得到更好的升迁机会,他们就不会也不可能做出只有利于上级官员而损害普通民众的事情来。

(二)建立公共事业组织的社会公示和听证制度

知情权是公众参与公共事业管理与监督的前提条件,没有知情权,民主管理就只是留于形式和空谈,也无法对公共事业组织的领导者进行有效的制约,列宁指出:“‘广泛民主原则要包含两个必要条件:第一,完全的公开性;第二,一切职务经过选举。没有公开性来谈民主是很可笑的”。因此要大力推进政务公开,全面建设“透明政府”让公众对政府和公共事业组织拥有公共信息的知情权,无数的经验表明,暗箱操作为贪污腐败、滥用职权等行为培育了土壤,只有加强工作的透明度,事业组织才能更好地履行其公共利益的职责。

而要建立完善的公共事业组织的社会公示和听证制度,新闻媒体的作用是显而易见的,新闻媒体是行政监督的有力工具,也是监督公共事业组织运行的重要手段之一。当代西方国家把新闻视作独立于国家司法与行政之外的第四种权力,并强调新闻媒体绝对的监督功能,我国的国情和西方不同,但我国的国家性质决定政府和人民的根本利益是一致的,当政府的某些职能部门或官员也会滥用国家赋予的权力作出种种越权越轨行为时,对此新闻媒体应该以维护广大人民群众利益的鲜明立场去揭露这些腐败和丑陋现象。在新闻媒体的积极配合下,建立了公共事业组织的社会公示和听证制度就能够在制度的源头上杜绝公共事业组织的腐败和违规行为。

(三)建立完善的事业组织问责机制

完善公共事业组织问责机制,就是要以法律的形式确定公共事业组织法人的地位 ,明确最高管理机构中个人的职权范围,及其应该承担的相关责任和义务 。我国目前的行政法规虽然也有相关的条款,但条款过于抽象,特别是对违反纪律的相关事业组织的法律责任未作明确的规定,因此急需加强这方面的立法和制度建设。

明确的分工是事业组织问责机制的关键。我国事业组织要同时接受登记管理机关和业务管理部门的双重管理,最高管理机构的设置受行政和业务两级部门双重控制,而且分工并不明确。这种体制就为事业组织法人推卸责任提供了便利,因为决策往往是领导集团作出的,很难追究个别领导的相关责任。

(四)建立“客户”和民间组织参与的公共事业组织评估制度

首先要建立“客户监督机制”。客户就是公共事业组织的服务对象,在公共事业的监督机制中,普通民众是最有发言权的,到目前为止,我国已经在工业、商业和社会服务性组织中建立了这种监督和评估机制,从广义上讲,公共事业单位也是为普通民众服务的组织,只不过公共事业单位是为普通民众提供纯公共或准公共产品而非私人产品而已。所以在公共事业组织中建立“客户监督机制”是大势所趋。

其次要建立“民间组织监督机制”。 民间组织监督就是让民间的学术团体参与公共事业组织的评估,可以考虑实行会员制或委员制等方式,主要由该行业内的知名学者组成一个专门性的评估机构,负责收集、整理、发布公共事业组织的运作信息,运用收集的信息和建立的评估体系对本系统内的公共职业组织的运作绩效进行评估,并向社会公开发布。从公共政策的评估角度出发,政策由行政部门制定,并由他们组织实施,而实施的效果也最终由相关的人去评估,其结果的客观性会大打折扣。而民间学术团体由于和公共事业组织不存在利益的相关性,更容易公平客观地评估公共事业组织的得失,从而真正实现评估的初衷与目标。

参考文献:

1.汉弥尔顿等著.联邦党人文集[M].商务印书馆,1980

2.娄成武,郑文范著.公共事业管理学[M].高等教育出版社,2002

3.刘继同.由静态管理到动态管理:中国社会管理模式的战略转变[J].管理参考,2002(10)