我国环保税税收制度的设计

代荣杰

摘 要:本文从我国环保与生态现状出发,以科斯定理和庇古税为经济学依据,论述了现阶段我国应以庇古税思想来构建我国环保税收制度的总体思路及具体税制的设置。

关键词:外部效应;谁污染谁纳税;使用者付费

中图分类号:F810.42文献标识码:A

文章编号:1000-176X(2009)12-0094-05

国务院总理温家宝2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上政府工作报告中关于2009年工作总体部署中指出:综观国际国内形势,我国仍处于重要战略机遇期。挑战与机遇并存,困难与希望同在。我国经济社会发展的基本面和长期向好的趋势没有改变。我们完全有信心、有条件、有能力克服困难,战胜挑战。我们的信心和力量来自工业化、城镇化快速推进中的基础设施建设、产业结构和消费结构升级、环境保护、生态建设和社会事业发展等发面的巨大需求[1]。基于此,2009年我国开征环境保护税呼之欲出。

一、我国目前环保、生态与环保税政策现状

(一)我国目前环保与生态现状

我国环境保护与生态建设,近些年在国家推出的一系列政策扶持和产业结构调整的基础上,已取得了骄人的成绩,我国的生态环境得到了巨大的改善。但是目前还存在一些突出的生态环境问题,主要表现如下:

1.大气污染

我国大气污染属于典型的煤烟型污染,其污染物主要包括二氧化硫、悬浮颗粒物和氮氧化物,从而导致我国多个酸雨区的形成。

2.水污染

随着我国工业化和城市化进程的加快,现阶段工业污水和生活污水的排放量持续攀升,并且有由城市污染向农村蔓延的趋势,在农村出现了大批的高污染、高能耗企业。另一方面,由于我国城乡二元结构体系的存在,我国农村科技水平还很低,大量化肥和农药的使用对土壤和水资源形成了以氮磷为主要成分的地面水源污染。

3.固体废弃物污染

伴随着经济的高速增长和第二产业在国民生产总值中比例的逐步提高,由于工业对废弃物综合利用率低和安全处置率的低下,致使工业固体废弃物的数量与日俱增;另外,随着城市化进程的加快,城市生活垃圾增长速度惊人。

4.噪声污染

随着我国工业化的快速发展,建筑工地噪声污染、工业噪声污染、交通工具噪声污染严重影响现代人的生活质量,导致人们情绪波动、神经紧张和睡眠不足。

5.河流与海洋污染

以沿河、沿江、沿海城市为中心的区域性的各种污染物的随意排放,最终由江河汇入海洋,严重影响河流与海洋的生态环境。

6.矿产资源浪费严重

由于不可再生资源的有限性,加上经济持续发展对矿产资源的日益依赖,近些年矿产资源的市场价格持续走高,在一定程度上诱使某些地方对煤炭和矿业的无限度开发。

(二)我国环保税制现状及存在的问题

1.我国环保税制现状

我国环保税实施与国际相比,虽然起步晚、标准低、相对滞后,但中国作为资源环境匮乏的发展中国家,十分重视环保实施工作。从20世纪70年代开始,我国就在发展经济的同时注意关注生态环境保护问题,并且利用法律和经济手段进行生态环境保护,特别是1993年以来,经过20年多年的发展完善,我国基本上形成了利用环境税费、经济手段、排污收费制度调控和保护生态环境的格局,在调控自然资源合理利用、减少环境污染和生态破坏方面取得了显著成效。仅环境排污收费一项,国家就已规定了污水、废气、废渣、噪声四大类100多项排污收费标准。

但是,截至目前我国仍未开征专门的环保税,当前与环保税相关的税收制度主要包括以下几方面:第一,对资源合理开发和保护耕地的资源税与城镇土地使用税。第二,对防治大气污染的车辆购置税。第三,以保护环境、促进节能减排等优惠措施为主的增值税、消费税和企业所得税。

2.我国现行环保税费制度存在的问题

我国现行环保税费制度还存在许多亟待解决问题:第一,目前中国排污收费还是一种超标排污收费,只有当排污者排放污染物超过国家标准时,才征收超标排污费,并且我国超标排污标准及收费税率明显偏低。第二,税费关系混淆,与国外相对完善的环保税收制度相比,我国缺乏专门针对环境污染和生态破坏的环保税制。现行收费制度的存在一方面导致环保税费在征收管理中的混乱,另一方面导致一部分环保资金长期体外循环。

二、我国拟征环保税的经济学依据

针对环保问题产生的外部效应,在私人对策方面以经济学家科斯的观点为代表:科斯定理[2]指出,如果各方讨价还价的成本很低,而且资源所有者能识别使其财产受到损害的源头且能合法地防止损害,那么只要有人拥有产权,外部性问题就会得到有效解决,不管谁获得了产权都是如此,它表明,产权一旦确立,就不需要政府干预来解决外部性问题;在公共对策方面以英国经济学家庇古(A.C.Pigou)的观点为代表,他在20世纪30年代提出了一种自然的解决方法——就是向污染者征税,以矫正污染者的投入品定价过低问题,其核心思想[3]是:对污染者每单位产量征税,其税额正好等于污染者在效率问题产量水平上造成的边际损害。

从微观经济学的角度来看,环保税是为环境污染和生态破坏而支付的一种价格,它将破坏生态环境者的行为所产生的对环境破坏的私人边际成本矫正为社会边际成本,从而消除负的外部效应带来的效率损失。

(一) 环境污染的外部效应[2]

完全竞争市场要求所有产品的成本和效益都内在化,也就是说,该产品的生产者要承担生产这一产品而给社会带来的全部成本,同时这一产品所带来的全部好处都归这一生产者或该产品的购买者享有。然而在现实生活中,有些产品或服务具有外部效应,即产品或服务对生产者或购买者以外的其他人所产生的影响。这种影响分为两种情况:一种是外部效益,即产品或服务给所有者以外的其他人带来的好处。当外部效应非常大而内部收益很少时,这种产品就可视为公共产品。另一种是外部成本,即产品或服务给所有者以外的其他人所带来的损害。例如,生产过程中所排放的废气、废水会污染环境,使生活在这一环境中的人们都受到损害。

(二)生产中的外部成本及解决方法

在私人生产的条件下,企业以自身利益为目标,它只考虑自己所承担的成本以及自己所得到的收益,并以此作为生产决策的依据。正如福利经济学第一定理所揭示的,在许多时候,企业这样的生产决策行为与社会利益的实现没有矛盾。但在某些时候,企业生产可能会造成外部成本,在这种情况下,市场竞争并不能自动地实现社会利益。例如环境污染就是外部成本的一个典型例子。企业排出了废水、废气,污染了空气和水源,生活在这一环境中的人们会因此而受到损害,而要消除这种污染则要花费成本。这种外部成本不仅会对消费者带来损害,同时也会对其他生产者造成不利影响,如果政府不加以干预,存在污染行为的企业将给社会带来效率损失。

解决环境污染的外部成本可以采用两种方法[4]:第一,市场化方法——科斯定理。只要产权有明确的归属,市场机制就能有效地运行(价格机制),政府对外部成本问题没有干预的必要,市场能够自动实现资源的有效配置。但是科斯定理的应用必须满足下面至少一个条件:外部效应涉及的当事人很少;外部效应具有一定的可排斥性。第二,政府对外部成本的干预——庇谷税。经济学家庇谷认为,政府可按生产者所造成的边际外部成本大小向企业征税,这种使外部成本内部化获得税收被称为庇谷税或矫正税。实施庇谷税有以下两种基本方法:一是向每一单位产品征收一个给定的税额,这个税额根据边际外部成本的价值量来制定,课征对象是造成污染的企业产量。二是直接向外部成本本身征税,对于造成污染的企业,不是按它的产量来征税,而是根据他排放的废水、废气以及它所含有的有害物质的数量来征税。

综上所述:由于实践中大量的外部效应问题涉及的面很广,而且许多具有排斥性,因此,指望企业环境污染的行为由市场机制来解决是不现实的;向每一单位产品征收一个给定的税额,比较容易确定企业产量,但缺点是,一旦征收标准给定,企业就不会减少或消除外部成本的积极性,要使企业朝这一方向努力,就必须及时地根据企业边际成本的变化情况调整征税标准;直接向外部成本本身征税,由于课税的对象是直接造成外部成本的经济指标,减少外部成本就可以减轻税收,企业会对此作出较为积极的反应。因此,设置我国环保税可采用庇谷税的思想,将两种方法有机结合。

三、我国拟征环保税的总体思路

环境保护部副部长张力军在全国污染减排工作会议上强调,2009年是实现“十一五”节能减排约束性目标的决定性一年,指出要着力做好以下六个方面的工作:一是强化减排目标责任制考核;二是严格控制新增排放量;三是着力推进工程减排和结构减排;四是大力推进监管减排;五是完善环境经济政策,配合有关部门适当提高排污费、污水和垃圾处理费收费标准,研究设立环境税,开展生态补偿试点,总结各地排污权有偿使用和交易工作,利用市场机制激励企业污染减排;六是加强减排基础能力建设。

(一)开征环保税的总体思路

目前,我国环境保护税费政策的基本格局是收费为主、税收辅助、补贴配合。这些税费政策的实施,基本上形成了限制污染、鼓励保护环境与资源的政策导向,但相对于可持续发展的战略目标而言,环境保护税费政策还需要完善。加快环境税费政策改革的总体思路[5]是:以科学发展观为指导,围绕落实中央经济工作会议精神,坚持中国特色社会主义的环保新道路,坚持制约机制和激励机制并重,既对高污染、高风险产品、工艺、企业加征税费,又充分利用减税措施,在所得税、增值税、消费税、营业税改革等方面融入环保要求,建立起支撑环境保护事业发展的环境税费政策体系。

(二)开征环保税的立法原则

1.环境保护和经济发展相协调的原则

该原则在环保税设置中主要有两层含义:一是发展经济不能牺牲环境。开征环保税会增加企业的成本,对经济的发展会有一定的影响,但基于保护环境的理念,我国仍有开征环保税的必要性,尤其是对于那些严重污染的行为和破坏自然资源的行为,更是要课以重税,在这种情况之下,要优先考虑环境的保护。二是环境保护要考虑其对经济发展的负面影响。开征环保税不能不考虑企业的税收负担,以及因此对经济带来的负面影响。这就要求我国在环保税立法中应科学地设置环境税的纳税主体、客体和税率,运用环保税的税收优惠政策,考虑企业的整体税负,把环保税对经济的负面影响降到最低限度。

2.“谁污染谁纳税”原则

该原则要求对污染严重的产品和服务课以重税,对污染轻微的产品和服务实行较低的税率,对防治污染实施项目的建设实行零税率。随着各国普遍利用环保税来防止环境污染与生态破坏,环保税越来越多地成为各个国家普遍开征的税种。在环保税的征税对象和税率的设计上大体应遵循税收收入和环保资金相当的原则。在税率上一般实行动态税率,即根据治理污染和保护环境所需资金不断调整具体的环保税税目的税率,动态税率的实行是税负和污染相适应原则的直接体现,也是庇谷税征税办法中向每一单位产品征收一个给定的税额方法缺陷的有效弥补。

3.“使用者付费”原则

该原则的内涵是对使用有潜在污染产品的单位和个人征收相关的税费,从而在一定程度上纠正外部负效应,解决社会外部成本的问题。对于污染企业通过价格机制的税负转嫁,将“谁污染谁纳税”原则设定下对其征收的环保税过多地转移给中低收入者,对需求弹性小的日用消费品在按照“使用者付费”原则征收环保税时可对其进行适当的税收减免或财政补贴。

4.保持税收中性原则

保持税收中性原则是环保税顺利实施的重要前提。在大多数西方国家,一般的税收水平已经较高,推行一个新的税种,尤其是在公平和效率上颇有争议的环保税,可能会遇到较多的政治和社会阻力。所以,许多国家推行环境税时,都注意采取一些税收中性的措施,使纳税人获得与其所支付环保税等值的利益,以保证不增加纳税人税收负担的总体水平,也使环保税能有序顺利地实施。常见的有政府补贴、税收返还、减税(例如收入税、劳动力税、资本税和消费税)等财税政策。这一点,在我国现阶段拟征环保税的进程中应予以充分的注意。

总之,加快推进环境税费政策改革,既是落实中央关于有效应对当前经济形势、保持经济社会平稳较快发展的重要举措,也有利于激励企业积极开展节能减排工作,实现环境保护优化经济增长的目标。国务院必须会同财政部、国家税务总局、环保部等有关部门,加快改革创新步伐,加强协调配合,积极有序推进。

四、我国环保税制的设置

环保税[6]是指对环境与生态保护有积极影响的税收制度。环保税有狭义、中义、广义之分:狭义的环保税,认为环保税就是环境污染税,即国家为了限制环境污染的范围、程度,而对导致环境污染的经济主体征收的特别税种;中义的环保税,认为环保税是对一切开发、利用环境资源(包括自然资源、环境容量资源)的单位和个人,按其对环境资源的开发、利用强度和对环境的污染破坏程度进行征收或减免的一种税收,这种观点认为,环境税主要包括自然资源税和环境容量税;广义的环保税,认为环保税是税收体系中与环境资源利用和保护有关的各种税种和税目的总称,这种观点认为,环境税不但包括污染排放税、自然资源税等,还包括为实现特定的环境目的而筹集资金的税收,以及政府影响某些与环境相关的经济活动的性质和规模的税收手段。

我国现阶段应在循序渐进的基础上加快环保税的出炉,考虑到我国现阶段的宏观经济状况、社会与生态环境、企业税负水平、税收征管水平,我国拟征的环保税应是中义的环保税,且应作为一个独立的税种分污染税和生态税两个子目来设置。这样做一方面可以使我国新出炉的环保税与国际接轨,便于合作与比较;另一方面也是贯彻我国可持续发展战略基本国策的重要举措。

(一)污染税

污染税是对排放污染物和存在污染行为的单位和个人征收的一种税。

1.征税范围

在中华人民共和国境内排放的污染物和相应的污染行为。对征税范围[7]从经济学原理的角度出发,我们可以得到如下认识:对具有外部效应的产品或服务征税应当直接课征到产生外部成本的活动上去。如果某些商品的生产过程涉及到废弃物的排放,则应当是废弃物排放活动本身被作为课税对象,而不是商品本身;当然,在某些情况下由于对废弃物排放进行监管比较困难,在别无选择的情况下只能对与废弃物排放最为相关的一项活动进行课税。但是只要可能,征税部门在确定课税对象时应针对污染活动直接征税。

2.纳税义务人

根据“谁污染谁付费”的原则,污染税的纳税义务人是排放污染物和存在污染行为的单位和个人。

3.税目及纳税环节

(1)废气

考虑到我国的实际情况,对废气征税主要针对向大气中排放二氧化硫和氮氧化物的单位和个人征税。根据二氧化硫和氮氧化物的排放浓度达到的等级标准,在单位或个人排放环节从量定额计征。

(2)废水

为贯彻可持续发展战略的基本国策和节约用水、促进水资源循环利用的要求,对废水征税主要是城镇和城市中的工业污水和生活污水。将污染物的种类和浓度不同的各种工业废水和生活废水,根据其污染浓度折换成“标准单位”,在单位或个人排放环节从量定额计征。

(3)废渣