评审的经济学分析

王 询

摘 要:改革以来,审批逐渐减少,评审却在持续增加,并已成为某些领域中重要的资源配置机制。评审优于审批,但评审组织者仍可在评审中体现自己的意志。评审组织者对评审的操纵程度越高,评审机制越接近计划经济中的审批。这种操纵在评审规则制定和评审过程中均有体现。评审同时也是一种激励机制,对评审对象具有重要导向作用,并有可能引起评审对象的行为偏差。评审组织者偏离社会利益目标的操纵和评审对象为通过评审所做努力中的偏差,会使资源配置偏离社会福利最大化的目标。因而,应控制通过评审分配资源的比例,尽可能地使评审规则科学化,并保持规则的相对稳定性,规范评审过程,增加评审的公开性,加强评审后资源使用情况的公开监督。

关键词:评审;资源配置;激励

中图分类号:F014.3文献标识码:A文章编号:1000-176X(2009)12-0003-08

自改革开放以来,很多学者对“审批经济”展开了批评。还有人认为,改革前的所谓计划经济,实质上就是“审批经济”。更有人呼吁,“审批经济应该终结”,“告别审批经济”[1]。很多政府机构也纷纷改革审批制度,减少审批项目,简化审批程序,加快审批速度。到目前为止,“审批”已大大减少,并仍在减少的过程之中。而与审批有所不同的“评审”或评估、评比则大为增长,几乎遍及社会的方方面面,且有持续增长之势。由于评审的结果影响甚至决定着资源的分配,因此,评审已成了中国资源配置的一个重要机制。在一些不能、不宜或尚未市场化的领域,就更是如此。特别是在教育科研领域,国家、省、市级的各种“工程”、“项目”、“计划”、“基地”、“实验室”、“团队”,博士、硕士授权点,以及各级职称、名誉称号都需要经过评审。通过评审者给予相应的资源,未通过评审则一些工作就无从做起。教育事关人力资本的积累和人的发展,科研则是创新活动的关键。而且评审还关系到教育和科研领域中几乎所有人的利益分配。评审同时也是一种激励机制,对相关主体的行为起着导向作用。这种导向作用不仅涉及评审对象在一次评审中的行为,还会影响其长期发展方向。因此,评审对社会经济发展的意义十分重大,应该引起人们的重视,对之加以深入的研究。但至今为止,评审问题尚未引起学界的足够重视。在当前各种媒体上(包括新闻报道在内)的各种文章中,有关审批者多是否定性的,有关评审者则多是肯定性的,极少有人关注评审的负面影响。不过,这一问题涉及范围广泛,利益关系复杂,非有大量研究者,下大功夫,付大成本,用大篇幅,便只能管窥一二。

一、评审是一种资源配置机制

所谓评审,是通过一个评审委员会评价、审查评审对象的能力、资格、业绩等,并根据评审结果决定评审对象是否可以担当某种职位、承担某种任务、获取某些资助和名誉称号等。

评审的有关主体有三类:一是评审组织者,二是评审者,三是评审对象。评审组织者通常是一个组织机构,或几个组织机构的联合,包括官方的政府部门和民间组织,其共同性是手中掌握着某些需要分配给特定群体的资源(在有些情况下,资源掌握者也委托一个专门的机构来组织评审)。评审者通常是一个由若干评审委员组成的评审委员会。评审委员则通常是掌握相关知识和信息的“专家”,但有时也吸收一些相关利益集团的代表,在很多情况下,“专家”同时也是相关利益集团的代表。评审对象则是某一领域中的具体社会、经济活动主体,可以是个人,也可以是一个团队、一个组织。进行这些活动需要使用某些资源,因此他们也是资源的最终使用者。在评审过程中,评审组织者组织通过评审分配某些待分配的资源,并通过资源的分配激励评审对象的某些活动。评审对象参加评审的目的是获取某些资源,并在资源的使用中通过节约资源,或消耗资源的活动获取一定利益。评审委员则在评审过程中直接获得一定的“劳动报酬”,并通过参加评审获得权威和某些可能的间接收益。因此,可以说,评审是一种资源配置机制。

从性质上说,作为一种资源配置机制的评审,是介于计划经济和市场经济之间的一种资源配置方式。计划经济决策过程中的关键是审批,“审批权”由有关的行政部门掌管,决策权操诸行政官员之手。行政官员如果是外行,则有外行决策之讥;即使行政官员们同时也是某些方面的内行,在审批中也是少数人决策,而少数人决策权过多,则有权力集中之弊,并容易出现各种偏差;而且审批过程通常伴随着官僚主义的盛行,甚至滋生腐败,因此常常为人们所垢病。评审则通常是设立一个评价指标体系,由一个评审委员会根据评审对象达到指标的程度来评定。评审委员会又是由“专家”组成,因而常常被认为是专家在决策和资源配置中发挥了作用,提高了决策的客观性、公正性和科学性,大大优于审批。

但在现实中,评审组织者是可以在具体操作中体现自己意志的。在中国的现实社会中,通过评审分配的资源有相当大的一部分是由政府掌握的,或者说是“财政拨款”,通过评审分配资源的过程是由政府机构或政府委托的机构组织的。政府本可以将手中掌握的资源,按照某些“客观”标准,一次性将这些资源拨付给基层组织和个人,由其自主决定如何使用。但很多政府部门在不能通过审批来分配时,却更愿意将大量的资源,细细地划分为许多部分,通过各种各样的评审来进行分配。在通过审批分配资源时,资源分配者通常会指定其用途,甚至对具体的使用过程进行某种控制。显然,通过审批,作为资源分配者的政府部门拥有对相关基层组织和个人的高度控制权。在通过评审分配资源时,评审组织者对这些资源的最终使用也有一定的要求,尽管这些要求不如审批经济中那么明确、细致,但远比一次性拨付的控制程度要高。而且,在组织评审的过程中,政府机构及政府官员可以通过各种方式操纵评审过程,从而实现自己的意志,并不断强化对评审对象的权威。

按照具体操作中评审组织意志的体现程度,评审可能更接近计划经济中的审批,也可能更接近市场机制。在政府机构成为评审组织者的情况下,评审组织者对评审的操纵越严格,对经过评审所分配资源的后续使用过程控制得越严密,评审机制就越接近于计划经济。甚至可以说,在极端的意志下,在极端的权力手中,评审过程中没有什么是不可操纵的。在这种极端情况下,通过评审来配置资源,政府对资源配置过程的控制程度甚至可以等同于计划经济。从社会经济总体的角度说,这类评审越多,则整个社会经济就越接近计划经济。

由于人们的知识和认识能力有限、信息有限以及交易成本的存在等原因,评审过程总会出现一些偏差。但本文的重点在于讨论评审组织者出于对自身利益的追求而对评审过程的操纵和评审对象在评审过程中偏离社会福利最大化的行为。

二、对评审规则的操纵

在正式评审之前,需要制定评审的规则,包括评审程序,对评审对象参评资格和对参评者进行评价审查的标准和指标体系,以及有关待分配资源的规定等。评审工作启动后,评审组织者将有关事项通知可能参评的评审对象,由评审对象按照规定的内容填报评审材料。然后,由评审组织者自己或委托专家对申报者进行资格审查,审查通过者方能进入评审委员会的评审。再由评审组织者选定的评审委员组成的评审委员会,根据评审规则和评审对象的情况,进行评审。最后,根据评审结果,由评审组织者将规则预定的资源分配给通过评审者,从而实现待分配资源的分配。在上述评审过程中,最关键的阶段有三个:一是评审标准的制定,二是资格审查,三是评审委员会的评审。在这些阶段中,评审组织者均具有在一定程度上操纵评审的可能性。

为使评审具有客观性,评审总是按一定规则进行的。最简单的是提出评审中重点要考查的若干条件、表现。但在评审更具重要性,评审内容更为复杂的情况下,通常需要设计一个对参评者能力、业绩、贡献加以评价的指标体系。例如,在大学的职称评审中,首先将教师的任务分解为教学、科研两大方面。教学方面可以进一步分解为教学工作量(授课学时)、教学质量(包括学生评议结果、教学方面的获奖情况等)。科研方面可以分解为科研项目、出版的专著和教材、在学术期刊上发表的论文、获得的科研奖项等。每一分项再分为若干级别,如一级(“国家级”)、二级(“省部级”)、三级(“市级”、“校级”),每个项目中不同级别的“成果”赋予不同的分数。

规则总是由人制定的,有人参与就会有人的主观因素渗透其中。由不同人制定出的规则是不同的,这就出现了一个由谁来制定规则的问题。一般说,评审的组织者同时也是规则制定的组织者。在规则的制定中,最重要的参与者当然是评审组织者。

在有些情况下,评审组织者直接承担了制定规则的工作,自己设计出一整套评价标准和指标体系,交由评审委员会在评审过程中按此规则进行评审。在这种情况下,评审组织者自然可以很方便地将自己的意愿体现在评审规则之中,使之更符合自己的意愿和利益。例如,中央政府各部门组织的评审,会要求评审对象更符合全国某一方面的发展规划;省、市组织的评审,则要求评审对象为本省、本市做贡献。一个政府部门下面又包括若干分支机构,每个分支机构又由若干成员组成,但并非所有分支机构、所有成员都参与评审工作,都参与评审规则的制定。在这种情况下,评审的操纵者不一定是名义上的评审组织者,也可能是作为评审组织者的政府部门中的个别官员,甚至不一定是该部门的最高官员,还有可能是具体负责评审工作的分支机构官员。由于评审组织者或负责具体操作的官员有其异于社会整体的利益,因此,评审组织者自身的利益不一定与社会福利最大化的目标相一致,参与制定规则的分支机构和个人,也有可能将自己有异于部门整体的意愿渗入评审规则之中,所制定的评审规则可能不完全符合社会的整体利益,甚至不完全符合名义评审组织者的整体利益。由于评审组织者不可能制定出完全契约意义上的评审规则,评审规则也不可能完全地符合评审组织者原本的意图。

在另一些情况下,评审组织者会更为审慎地组织一个委员会,通过讨论、表决来通过评审规则,而不是将自己起草的方案直接付诸执行。但是,通过对参与规则制定者的选择和影响,同样可以制定出更符合评审组织者意愿的规则。而且,为了提高效率、避免陷入无休止的争论,讨论和表决总是针对一个预先制定的方案进行的。因此在委员会讨论、表决之前,仍有一个方案起草的过程。在这种情况下,方案起草者显然有机会将自己的愿意渗入讨论方案之中。由于讨论过程是耗费成本的,不可能“充分”(尽管在官样文章中总会有“经过充分讨论”的字样)。尽管方案的具体起草者可能是政府部门的一个分支机构,甚至是其个别成员,渗入方案中的起草者意愿不一定合理,却不可能完全在讨论中被清除。而且,付诸表决的方案总是以评审组织者的名义提出的,评审组织者常常也是参与方案制定以及讨论和表决者的“主管部门”或领导者,也就是说,方案是由有权威的“领导”提出的。从组织的政治经济学来看,毫无疑问,领导们提出的绝大多数方案会在不经过大的修改的情况下,被由下属专家组成的委员会中的绝大多数委员所通过。这样,在很多情况下,方案的起草就成了规则制定过程中唯一具有决定意义的阶段。

即使在规则制定过程中真正进行了有实质意义的讨论和修改,评审组织者仍可以在很大程度上进行操纵。如前所述,参与讨论和表决的人员,是由评审组织者选择的,评审者可以尽可能地选择那些与自己具有大体相同的取向,或更“具有组织纪律性”,更能“领会领导意图”,更愿意“服从领导”的专家。即使在需要有非下属单位的“独立专家”时,也仍然可以选择一些更“合适”的“专家”。当然,评审组织者以外的讨论、表决者不可能在所有问题上都与评审组织者“保持一致”,尤其是在这些人也是可能的评审对象或与其利益相关者的情况下,就更有可能提出有利于他们自身或他们所代表的利益集团的“修改意见”。一些有“影响力”的“专家”,有可能将自己的意愿渗入评审规则。但由于不同的专家自身利益或他们所代表的利益集团不同,价值取向不同,他们的意见不一定符合社会整体利益,此类讨论也常常是观点不一、充满争议的。因此,对于参与讨论者的大多数修改意见,规则制定的组织者接受与否都是有理由的。从而规则制定组织者实际上仍然拥有很多“自由斟酌”的权力。总之,最终通过的规则总会更多地代表规则制定组织者和讨论方案起草者的意见。

在有些情况下,评审组织者本身也有可能成为评审对象(例如,大学校长的职位或许只有已经获得最高职称者才能担任,但一些“领导班子成员”可能还需要参加职称评审)或代表一部分评审对象的利益。在这种情况下,评审规则更有可能在资源分配的意义上,向一部分评审对象倾斜,使其在评审规则上就占有一定的优势地位。例如,负责某一领域管理职责的政府部门常常有“直属”的下属单位,同时又负责大量“非直属”同类单位的某些管理和“指导”的职能。例如,在目前的中国,教育部有直属的大学,但大部分大学是省属、市属的。在此情况下,就可能出现偏袒直属单位,歧视非直属单位的问题。这一问题在评审规则的制定中,也常常有所体现。再如,在一个大学内部,在制定“重点学科”、职称评审等各种评审规则时,校长和参与评审组织和评审规则制定的科研处长、教务处长等人所在的学科就可能得到某种“关照”。从而,“领导”所在学科就会成为在评审中占有优势的“领导学科”。当然,从事“领导学科”的其他教师,也有可能借领导之光,得到一些特殊的关照。例如,在职称评审和“科研工作考核”的规则制定中,需要对不同学术期刊“定级”,假设有实际质量大体相同的《东方研究》和《西方研究》两种期刊,当“领导”从事的是“西方学”专业时,就有可能将《西方研究》定为一级期刊,而将《东方研究》定为二级期刊。这样,与东方学系相比,西方学系在学科发展和教师的职称评审等各种评审中就会占有优势地位。

所谓规则,本身就具有一定稳定性的含义。规则一旦制定出来,并经过某种过程得以确认,付诸执行,就应该具有一定的稳定性,在一定的时期内,每次同样的评审,执行同一规则。但随着时间的流逝,规则运行的环境会发生变化,因此,规则的稳定性只是相对的,需要根据情况的变化进行某些修改和调整,乃至全面地重新制定新的规则。而在“根据需要”的旗帜下,频繁地重新制定规则时,便可能出现操纵规则的极端情况,评审组织者甚至可以在每一次评审时都重新制定一套规则(一次一变的规则不是真正的规则,这样的做法实际上就是无规则地操纵)。在这种情况下,评审组织者甚至可以达到想让谁通过评审谁就能通过的程度,从而使评审在操纵程度上完全达到计划经济下审批机制的水平。

当然,评审规则的制定总是需要有一些根据或元规则的。因而,在现实中,评审组织者在制定规则中的操纵行为也是有限制的,但其影响仍然是相当可观的。在中国的现实中,很多规则制定中最重要的根据是上级管理部门制定的规则。在这种情况下,一个部门中所有下属单位自行制定的规则在大的方面会具有一定的趋同性。因此,级别越高的规则,影响面越大,越值得关注。

三、对评审过程的操纵