湖南省支持R&D活动的财税政策研究

刘建民 方爱平 郑谢彬

摘要：加强技术创新是湖南省加快发展，实现弯道超车的最有效途径。技术创新与政府的财税政策显著相关，R&D是技术创新的核心，因此，湖南省应该进一步优化财税激励机制，加大对R&D活动的支持力度，提高资金的利用效率。

关键词：技术创新；公共财政；财政政策；税收政策

中图分类号：FS10.451，F127文献标识码：A文章编号：1003－7217(2009)06－0084－04

一、湖南省支持R&D财税政策情况分析

技术进步被认为是经济增长的一个重要源泉，对知识生产部门的投入能够增加知识产出并最终影响实际经济增长，2008年湖南省政府公布的权威数据显示，代表R&D活动成果的三个指标与2007年比较的情况是：专利申请数为14016件，增长24.8％，其中较能体现自主创新能力的发明专利申请数为5335件，增长45.4％；签订技术合同5514项，技术合同成交金额47.82亿元，增长3.8％；全省高新技术产业增加值1098.84亿元，增长30.7％。

R&D活动取得成绩的一个重要因素是政府对于R&D活动的财税投入：2007年财政科技拨款20.49亿元，占全省筹集科技活动经费159.05亿元的16.9％；全省地方财政支出中科技拨款达到20.49亿元，增长51.9％，地方财政科技拨款占地方财政支出的比重由2006年的1.27％上升到1.51％，政府R&D支出为14.83亿，占总R&D支出73.54亿的20.2％。同时，按照中口径税收负担计算办法(财政收入除以GDP)，湖南省2008年宏观税收负担率为0.117，比2007年降低0.005，比2006年降低0.001，为三年来最低。但与其他省份相比，还存在着以下问题：

1政府投资总量小，比例低。

从表1可以看出，2004～2006年湖南省地方财政科技拨款分别为9.4亿元、12.3亿元、14.3亿元，占地方财政支出比重分别为1.3％、1.40％和1.34％。和中部六省的河南与湖北相比，湖南省地方财政科技拨款额度近三年来均低于河南，且差距有逐渐拉大的趋势；财政科技拨款占财政支出比重又落后于湖北省。相对于沿海发达省份，湖南省在这两项数据上的差距就更大，例如2004～2006年，广东省地方财政科技投入分别为65.4亿元、83.8亿元和104.1亿元，分别相当于湖南省当年投入的7倍、7倍和8倍；上海市地方财政科技投入2006年达到94.9亿元，相当于湖南省的近7倍。2006年广东省财政科技投入占财政支出比重的4.08％，上海市财政科技投入占财政支出比重的5.23％，湖南仅为1.34％。这说明无论是在投入总量还是投入力度上，湖南省对R&D活动的财政投入都是不足的，还需要进一步加大R&D活动的财政投入。

2对中小企业R&D活动扶持力度不够。据统计，我国专利发明以及新技术总量的80％是由中小企业创造的，可以说中小企业在整个社会科技创新能力发展中地位和作用是非常明显的。相对于大型企业；中小企业的实力较为平均，为了更多地占有市场，中小企业在创新活跃程度上和创新活动的资源利用效率方面都高于大型企业。因此，支持中小企业的R&D活动能力建设就成为了地区R&D活动体系中非常重要的一环。

在财政资金支持方面，大型企业由于占地方财政收入的比重较大，是地方政府重点照顾的对象，往往可以优先获得政府的财政补贴、低息担保甚至直接的财政融资。中小企业则需要形成一定的规模，才可以从政府获得部分的资金支持。政府采购中，大型企业也凭借其产品的技术优势和价格优势获得了政府订单，并在涉及到国家安全、专利领域的政府采购中占有主导地位。中小企业的政府采购主要还停留在办公文具等技术含量较低的领域。各种不利的政策条件，都不同程度地制约了中小企业的R&D活动。

3对产学研合作还缺乏有效的财税激励。产学研合作是R&D活动的一个重要平台，促进和推动产学研合作是提升R&D活力的一个重要源泉。从世界各国产学研合作发展经验来看，政府在产学研合作中占有极其重要的地位，具有协调组织、管理、推动的行为功能。湖南省是一个科教大省，省内高校和科研机构众多、人才聚集、高新技术企业云集，这都为湖南省产学研合作的开展奠定了强大的基础。但是从现实的情况来看，湖南的产学研合作开展情况并不乐观。其中的原因，除了受产学研各方内在的合作意识、合作理念以及各种利益矛盾等因素影响外，政府角色的缺失特别是财税政策的缺失也是重要因素。例如在科研经费的支持方面，政府的科研投入力度与沿海相比还有较大的差距，一些项目的总投入较多，但经过层层的扣除，直接用到一线研究的经费也是寥寥，导致高校和科研院所普遍感到科研经费紧张，中试阶段资金紧张。在税收政策方面，虽然湖南政府极力为产学研合作提供税收方面的优惠，但缺乏独立的税收立法权，一些好的想法和优惠政策也难于付诸实践。

二、湖南省财税政策与技术创新的相关性分析

在技术创新成果中，能够比较好地反映技术创新水平的数据是发明专利申请量，以下选取发明专利申请占专利申请总数的比重作为因变量，参数符号为S；为了综合考虑财政、税收、金融政策对于技术创新产出的效应，选取政府R&D投入占R8LD总投入的比重、税收负担率、3～5年期贷款基准利率水平等因素为自变量，参数符号分别为R、T、I。建立如下方程式，并通过此公式反映各个变量中的相关性与灵敏度。

S＝αR+βT+δI+υ

收集数据并通过计算得出相关数据见表2。

利用SPSS对表2数据进行分析，得出分析表，(见表3)

综合分析表3，图1可得：

S=1.79R+11.442T+0.442I－1.458

同时可以看出：(1)S与R基本上呈现出一条直线，这表明S和R、T相关，而与I不相关；(2)T、R的显著性系数也小于0.1，表明T、R与S显著相关；(3)R、T的系数均大于1，说明政府R&D投入和税收对于技术创新产出的影响是富有弹性的，1个单位的政府R&D投入变动可以带动1.79单位的技术创新产出，而1个单位的政府税收负担的变动则可以影响11.422个单位的技术创新产出变动。

综合以上分析可以看出，税收负担和政府R&D支出占R&D比重这两个因素对发明专利占专利申请的比重影响较大。因素成分的变动可以引起技术创新结果的较大变动，这也说明了两点：第一，财税政策对于湖南省的技术创新存在一个正的激励效应，而且激励效应较为明显；第二，银行贷款的利率变动对于湖南省技术创新活动的影响不大，政策激励措施效应不明显。

三、完善湖南省R&D活动财税支持政策的建议

对一个区域而言，构建布局合理、充满活力的区域创新体系，是实际科技跳跃式发展，提高整体创新

能力、实现经济社会协调发展的关键。区别于沿海发达省市的情况，湖南省的技术创新在一段时间内还无法形成一个完全市场机制的体系，政府占主导的技术创新仍旧是湖南省技术创新的“双主体”之一。加之全省财政支出在总量上并不多，用于支持技术创新的财政支出相对来说更少。于是，资金不足就成为了政府支持技术创新的主要矛盾。

要有效缓解资金不足的问题，就必须贯彻公共财政理念。而公共财政的职责是为市场资源的分配通过政府形式加以补充，因此，政府在制定技术创新政策时应当遵循以下三个原则：

(1)“省统筹”技术创新发展。技术创新政策的制定始终围绕省委省政府制定的技术创新发展纲要，通过制定“十二五”发展规划，进一步深化技术创新，在创新中求创新，发展中求创新。政策的制定应将湖南省整体和局部地区的发展联系起来，形成以长株潭为核心、多城市群整合的技术创新发展模式。从而提高财政资金的使用效率，杜绝挪用和重复浪费的问题，同时，加强资金监管力度，省级财政应对支持技术创新的财政资金进行统一安排。

(2)资金更多投入解决“两型社会”发展瓶颈问题。政府的技术创新财政支持应当在有限的资源内集中解决当前困扰“两型社会”发展的重大技术瓶颈。在逐步退出竞争性技术创新的基础上，力争在基础性研究上发挥更大的作用。以基础研究带动社会对于技术创新的积极性，从而带动应用研究的发展。

(3)重视技术创新的环境建设。技术创新环境包括软环境和硬环境建设。税收政策是软环境建设的一部分，财政支出则主要侧重于硬环境建设。当前应当加大财政投入与技术创新相关的基础配套设施建设，包括高新技术产业园区建设，信息化建设、现代物流等配套体系的建设。

在逐步解决资金问题的同时，湖南省需要在以下方面做出具体的改进措施，用以完善技术创新的财政激励机制。

1加大对技术创新的财政投入。政府可以运用拨款资助和税收减免等科技激励政策工具来刺激R&D活动，那么，随着财政收入的不断增加，财政对于技术创新的投入力度也应不断加大。本着“公共财政”的支出理念，对于技术创新的财政支出不能光注重经济回报，在满足了民生等基本的政府职能后，逐年增加财政用于技术创新的支出预算，尤其是针对“高环保，低消耗”的技术创新方面的财政支出。同时，除了实施财政资金绩效考核和技术创新资金的专款专用外，建议再设立一个以省财政厅牵头、由国库管理部门参与的监管部门，挂靠在财政厅下面，行使对于财政资金的测算、安排、以及监督责任。同时可以委托赢利性机构对项目资金定期进行审计，确保资金的合理有效运用。

2加大政府对于中小企业技术创新支持力度。政府应打破界限，对符合省规划和产业政策发展方向的中小科技企业，采取同等的支持政策。一是政府对中小科技企业参加政府采购的竟标给予政策支持，规定中小科技企业或中小科技企业联合体可以与大型商品和服务供应商平等参与竞标，并可以给予其优厚待遇。二是政府要求大型企业根据相应的合同，将最低限度的商品和服务分包给中小科技企业。这样使得中小科技企业获得新的产品市场，为其技术创新产品获得市场认可提供便利条件。同时，加大金融建设对中小科技企业的支持力度。地方财政拿出一笔资金，设立政府主导下的技术发展投资，为企业尤其是具备高创新能力的中小企业提供技术创新资金支持。在公司发展前期，可以靠财政拨款的方式给予补偿性支持，等公司发展到一定规模，具备一定的抗风险能力，在财政拨款的保障下，引入战略投资，充实公司资本量，提高公司的投资效率。在一些关键领域、关键时刻为企业技术创新提供充足的资金保障。

3加大对产学研合作的财政投人。就湖南省目前的实际情况来看，产学研的主体仍然是高等学校和科研院所等非盈利机构。因此，必须靠地方财政支出的支持，才能保障这些单位技术创新的顺利开展。要采取硬性措施确保每年的财政科技支出增长高于财政整体支出增长，并规定每年的财政科技支出预算资金中要有一定比例(不低于30％)投入到产学研合作中，且每年增长的财政科技投入中用于产学研合作的部分不能低于50％。同时，为了促进高校和科研院所的技术转化，财政也需要拿出一部分资金作为为高校和科研院所的技术转化保险金，鼓励高校和科研院所设立高技术孵化公司，将技术创新成果尽快转化为市场生产力。

4完善科技人才培养激励体系建设。科技的竞争，关键在人才。在现阶段市场激励体系不够健全的情况下，财税政策更应当为创新人才的培养提供强有力的政策保障。一是加大对省内“985工程”高校和“211工程”高校的投入力度，支持这些学校的学科建设和人才培养，要努力给高层次人才营造出良好的工作环境；同时要大力支持具有地方特色的综合类尤其是理工类高校的发展，形成一个以部属重点大学为核心、省属高等学校为骨干，专业技术学校为补充的科技人才培养体系。二是完善科技人才的税收激励政策。建议对高校、科研院所和其他部门的科技人员利用业余时间科研攻关取得的成果，其获得的收入免征所得税；另外科研人员取得的按股份、出资比例或转让股权等所取得的收入，实质上具有科技成果“转让”的性质，为激发个人的科研积极性和创造性，也应予以个人所得税免征。