权威 平衡 渐进:新中国60年政治体制改革经验探析

王 栋 郭 丹

摘要：维护政治权威以增强对政治体制改革的引导力和执行力，即权威思想；平衡改革中各种关系，调动各种力量的积极性，增强改革的统筹力，即平衡思想；把握渐进的政治体制改革进程，保持可持续健康发展，即渐进思想。这是新中国60年来在政治体制改革方面摸索出的三条宝贵的发展经验。系统总结建国60年来我们在政治体制改革领域取得的基本经验，对我国政治体制改革的进一步深化和发展，全面展望中国政治未来的走向，具有重要的理论意义和实践价值。

关键词：权威；平衡；渐进；政治体制改革

中图分类号：D621

文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)06-0055-06

新中国60年以来，我们在不断摸索、创新的政治体制改革中，在深刻反思政治体制改革中的失误和教训中，积累改革的经验，探寻发展的规律，逐渐总结出一条适合我国实际的发展经验和路径：维护政治权威以增强对政治体制改革的引导力和执行力，即权威思想；平衡改革中各种关系，调动各种力量的积极性，增强改革的统筹力，即平衡思想；把握渐进的政治体制改革进程，保持可持续健康发展，即渐进思想。江泽民曾经指出：“政治体制改革很复杂，每一个措施都涉及千千万人的利益，要分步骤、有领导、有秩序地进行。”这里，江泽民同志所说的“分步骤”体现了改革的渐进性，“有领导”体现了改革的权威性，“有秩序”体现了改革的平衡性。分析我们这些宝贵的改革经验，结合当前我国政治体制改革的实际，不仅能增加我们对我国政治体制改革的信心和希望，同时也能对我国未来政治体制改革中应注意的问题和挑战，有一个清醒的认识。

一、维护政治权威以增强对政治体制改革的引导力和执行力，确保改革的正确方向和顺利有序进行

总结世界大多数后发国家现代化历程，其政府在工业化过程中发挥作用的大小以及是否拥有权威政治体制，是决定其现代化建设是否顺利和能否成功的关键因素。同样作为后发现代化国家的中国，其现代化动力主要来自外部的冲击和挑战。为了摆脱贫穷落后、被动挨打的局面，才被迫启动现代化，政治体制自然地就成为现代化的启动者、推进者和组织者。当时我们国家的现实情况是经济落后，起步较晚，如果没有权威政治体制，就没有强大的政府行政权威，也不可能制定和推行有效的行政政策，从而无法将社会在短期内凝聚起来，也无法把总量分散且有限的社会资源集中起来高效利用。

在新中国60年的政治体制改革过程中，政治权威有效地发挥了它的积极作用，为改革的顺利进行提供了有力的政治保障和强大的推动力。总结起来主要有以下三个方面：

1、旗帜鲜明的指导思想——马克思主义

马克思主义的全部理论都是立足于实现和维护最广大人民的根本利益。作为改革的主要内容之一的政治体制改革，是适应广大人民获得民主权益的需要、为人民谋福利的重要战略。马克思主义是革命的、批判的、发展的，是随着时代和实践不断丰富的。中国特色社会主义理论就是中国化马克思主义的最新发展成果。马克思主义这个与时俱进的伟大品质也是与改革的本质相一致的。马克思主义已经与中国的改革紧密地结合到了一起。马克思主义为改革提供了强大的思想保障、持久的精神动力。60年来，中国的政治体制改革面临着错综复杂的国际国内环境，只有坚持马克思主义在意识形态领域的主导地位，以马克思主义为主心骨，团结和凝聚全党全国各族人民，才能冲破重重阻扰，取得一个又一个的成果。上世纪90年代初，当苏联、东欧发生剧变，世界风云变幻之时，我国之所以处变不惊、大局稳定，就是大力推进用马克思主义理论武装全党、教育人民的结果。马克思主义科学理论在维护政治体制改革所必需的政治权威中，具有统一思想、凝聚力量的指导作用。

2、中国共产党的领导

作为中国政治体制改革的领导者，中国共产党在中国政治体制改革中发挥着引领方向、主导发展的重要作用。中国共产党的这种领导权威体现在党的领导的根本原则之中，即坚持党在建设中国特色社会主义事业中的领导核心地位，发挥党总揽全局、协调各方的作用。坚持党对国家大政方针和全局工作的政治领导，坚持党对军队的绝对领导、坚持党对人民民主专政的国家政权的领导，坚持党对意识形态领域的领导，坚持共产党领导的多党合作和政治协商制度——中国共产党的这种权威领导地位对于改革来说是强大的引导力和保障力。对于党在政治体制改革中的重要作用，王邦佐等提出了“政党推动”的概念，“它包含两层含义。一是政治体制改革必须在中国共产党的领导下进行，中国共产党是政治体制改革的领导者；二是中国共产党作为政治体制改革的主体力量，是成功推进政治体制改革的主要政治因素。当今中国任何有关中国发展的政治构想如果脱离这两个前提和现实，都是不切实际的幻想。”历史与实践也证明坚持党的权威领导地位是符合我国基本国情，符合我国现代化发展需要的。这也是与党本身强大的生命力、发展力和执政力紧密联系在一起的。当前，我国正处于发展的黄金期、改革的攻坚期、矛盾的凸显期，政治体制改革的继续进行和深化，更应该坚定依靠党的领导。

3、民主与效率有效结合的民主集中制

较之最早进行现代化建设的国家(西欧各国和美国)，在较晚进行现代化建设的国家(中国等)中，权力集中对于政策创制的重要性更为突出。在这些国家，传统的社会势力、利益、习惯和制度根深蒂固，“要改变或摧毁这些传统势力，须将权力集中于现代化的推行者手中。现代化与政治制度内权力的大幅度重新分配相关联：地方的、宗教的、种族的以及其他权力中心必须摧毁，权力要集中于全国性的政治机构”。我国实行的民主集中制则体现了这一特点，它的最大优越性是聚集了最广泛的民意又实现了政治体系运作的高效率。在如何使改革得以顺利进行的情况下，这一制度是最重要的前提。民主集中制即在高度民主的基础上实行高度集中的制度，是无产阶级政党、社会主义国家机关和人民团体的根本的组织原则。它规定了领导和群众、上级和下级、部分和整体、组织和个人的正确关系，是胜利推进革命和建设事业的重要保证。民主集中制在国家机关的组织和活动中主要体现在：(1)在国家机构与人民的关系方面，体现了国家权力来自人民，由人民组织国家机构。(2)在国家权力机关与其他国家机关之间的关系上，在我国，国家权力机关居于核心地位，其他的国家机关都由它产生，对它负责，受它监督。(3)在中央和地方机构的关系上，遵循“在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性”的原则。作为我国根本政治制度的人民代表大会制度在这方面发挥的作用得到了有效的体现。毛泽东指出，只有人民代表大会制度“才既能表现广泛的民主，使各级人民代表大会有高度的权力；又能集中处理国事，使各级政府能集中的处理被各级人民代表大会所委托的一切事务，并保障人民的一

切必要的民主活动”。

二、平衡改革中各种关系，把改革遇到的阻力降到最低点，增强改革的和谐性；争取各方力量最大程度的支持，并调动他们的积极性，增强改革的统筹力

迪·托克维尔认为，“在统治人类社会的法则中，有一条最明确清晰的法则：如果人们想保持其文明或希望变得文明的话，那么，他们必须提高并改善处理相互关系的艺术”。这种处理相互关系的艺术就是掌握平衡的关系。在中国的政治体制改革中，同样要处理好各种关系。从1956年毛泽东的《论十大关系》，到邓小平论物质文明和精神文明的关系，江泽民论改革、稳定、发展的关系，再到胡锦涛关于统筹兼顾的指导思想，均是平衡思想在国家建设中的反映。特别是在当前如何协调改革进程中各种关系的问题，是有关改革能否顺利进行，现代化能否顺利实现的关键问题。关于平衡思想在改革实际中的反映；总结起来，主要有以下三个方面：

1、政治体制改革与经济体制改革协调并进，相辅相成

在政治体制改革和经济体制改革的关系上，我国经历了一个认识不断更新的过程。先是有认为应该先搞经济体制改革，后搞政治体制改革的“先后论”，然后又有了政治体制改革寓于经济体制改革的“寓于论”，到后来，邓小平对这个问题提出了一个重要论断：“政治体制改革同经济体制改革相互依赖，相互配合”，即现在大多数学者所认可的“适应论”。同时邓小平还强调指出政治体制改革相对于经济体制改革的重要性，“不搞政治体制改革，经济体制改革也搞不通”，“我们所有的改革最终能不能成功，还是决定于政治体制的改革”，“现在经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果”。这些论断对于认识和解决当前我国政治体制改革相对于经济体制改革已经严重滞后，并阻碍了经济体制改革的顺利进行和深入发展这一问题，具有重要意义。但是，政治体制改革又不能超前，人们只能完成他们有条件完成的任务，当条件不具备的时候，政治发展就不能够实现，在不具备条件的情况下推进政治发展往往会带来严重的问题。因此，政治体制改革与经济体制改制相适应是正确的选择，政治体制改革既不应超前，也不要滞后。

2、注意吸纳新旧社会势力，增强改革的支持力

在政治体制改革中，会遇到来自各方既得利益集团和人士的阻扰反对，因此如何采取有效措施平衡改革中新生势力和传统势力的利益关系，增加他们对改革的支持力度或将阻力减到最低点，是改革者必须认真应对的问题。邓小平曾指出，“每项改革涉及的人和事都很广泛，很深刻，触及许多人的利益，会遇到很多障碍，需要审慎从事。”因此我们要不失时机地推进改革，在一些重要领域和关键环节实现改革的新突破，同时注重提高改革决策的科学性，增强改革措施的协调性，使改革兼顾到各方面、照顾到各方面关系，真正得到广大人民群众的拥护和支持。我国在进行社会主义改造时实行的“和平赎买”，采取“积极引导，逐步过渡”的方针，减少了阻力，避免了冲突，保证了这一变革的顺利进行。在粉碎“四人帮”后，党和国家积极地为在“文革”中受错误打击的人士进行平反，为犯了“左”倾错误的人士也进行了客观公正的处理，而不是“一棍子打死”，这种方式既增加了受迫害人士推进改革的积极性，也团结了广大曾经犯过错误的人士重新走逃改革的队伍中来，增强了改革的支持力量。对于当前，中共中央提出，要“统筹协调各方面利益关系，妥善处理社会矛盾。适应我国社会结构和利益格局的发展变化，形成科学有效的利益协调机制、诉求表达机制、矛盾调处机制、权益保障机制”，从更具体的机制上来解决利益平衡问题，以保证改革始终在全国人民的支持下顺利进行。

3、缩小城乡差距中的权益差距，积极推进基层民主政治建设

“现代化带来的一个至关重要的政治后果便是城乡差距，是这些国家不安定的主要根源”，“一条大鸿沟将社会共同体腰斩为二，社会仍然是乡村性质的，但政治已变成城市化了。”伴随城乡差距产生的问题，就是在重视城市居民的政治权利的同时，忽视了乡村的民主政治建设。从目前情况看，一方面，农民由于本身的局限性加上国家的政策支持的缺乏，从而导致他们在与城市居民竞争中利益受害；另一方面，改革也使一些先进的意识日益影响农村，农民开始觉醒，逐渐萌发了诉求政治权益的倾向。就现时期而言，重建政治稳定就需要城市一些集团和农村大众能形成某种联合。在现代化进程中的社会里，扩大政治参与的一个关键就是将乡村群众引入国家政治。因此应该：推进土地制度改革，并让农民参与到改革实践中来；建立农民协会，有效利用农民的自身组织性；维护农民向城市的流动，特别注意新一代农村移民的政治诉求；从外部条件来说，要利用政党体制，政党和政党体制是弥合城乡差距的制度化手段，为农村的政治动员提供制度化构架。必须重视农民的利益保障，最根本的改革政策是进行农村基层民主建设，让农民真正有政治参与权，用自己的实际行动去维护和发展自己的权益。农村乡镇党政领导直选的尝试、建立农村经济合作组织、农民工人大代表的参政等，都是这一政策的表现。

三、把握渐进的政治体制改革进程，保持可持续健康发展，维护改革的稳定性

渐进式的发展策略是中国政治发展的特点和优点，这种渐进政治体制改革是在共产党的领导下，适应经济发展和经济改革的需要，适应社会和政治稳定的需要，适应人们在心理上对改革的承受能力，适应人们日益增长的对发展民主和实现法治的要求，有领导、有计划、有步骤的，由浅入深的制度创新的过程。在这场史无前例的改革中，这一策略既有利于在社会转型时期和现代化过程中保持稳定，又能够对出现的问题及时加以纠正，逐步打开思路。针对中国的政治体制改革问题，邓小平曾指出，“改革党和国家领导制度的方针必须坚持，但是，方法要细密，步骤要稳妥”，“我们首先要确定政治体制改革的范围，弄清从哪里着手。要先从一两件事上着手，不能一下子大干，那样就乱了。国家这么大，情况太复杂，改革不容易，因此决定一定要慎重，看到成功的可能性较大以后再下决心。”

总结我国在渐进式改革过程中的经验，主要有改革的战略和策略两个方面。

1、在政治体制改革战略上，把握宏观，协调各方面的关系，着眼未来，注意整体全面可持续的发展

一是推进政治制度化进程，为改革提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑。从广义上来讲，制度不仅体现为以法律形式确定下来的制度规则，而且体现为国家所提供的具有法律效力的各种发展规划和政策指南。在这个意义上，制度化就是将改革中的问题解决方式用制度的形式将其规范，为改革和发展提供明确的发展方向、有序的发展空间和规范的行动逻辑，使改革的继续进行有

制度上的保障。“现代化本身就是一个制度建设并不断实现全面制度化的过程”，“把这些成果通过制度化、法制化的形式累积起来，构成一个牢不可破的体系，对于巩固和发展改革成果，具有十分重要的意义，也为政治体制改革的进一步深化铺平道路。正是由于改革成果的及时制度化，党的领导体制建设、人民代表大会制度的建设、中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展、干部人事制度的改革等等才得到逐步健全和完善，我国初步形成了党的制度体系、有中国特色社会主义的法律体系框架和干部人事工作法规体系等。为了将改革的成果制度化、法制化，还及时以法律的形式予以了确认，提高其权威性和普遍的约束力。”新中国刚刚成立之时，没有什么完全的政治模板去仿效，而是在中国实际的基础上不断摸索、实践。中国政治发展的智慧就在于它不是简单的“休克疗法”，而是在改革的渐进发展过程中，通过积累式的制度创新来突破旧体制的制约，为政治改革的突围创造条件。邓小平的“摸着石头过河”就是对中国政治体制改革初期的经典的描述，随着改革的推进，政治体系轮廓和政治路线也逐渐清晰起来，这其中就是制度建设的不断完善的结果。江泽民也指出，我国推进政治体制改革，“要着重加强制度建设，实现社会主义民主政治的制度化、规范化和程序化。”

二是推进政治文化世俗化进程，增强民众政治参与性和对政府的政治支持度。世俗化的政治文化是包括宗教文化在内的传统政治文化的对称，是根据现代社会模式实施自我民主性更新的政治文化。从政治层面上来说，世俗化对政治精英的影响是政策考虑越来越慎重，越来越受社会需求的影响；而对个人来说，世俗化的影响则使得人们倾向于积极干预政治，期望通过政治参与来实现自己的利益。世俗化使人们对政治不再抱消极的态度，狭隘性不断减少，而对政治体系的顺从性和参与性不断增强，政府也更容易通过动员来争取民众的政治支持。同时，世俗化还会削弱以习惯和超凡魅力为基础的合法性标准的影响力，使得政府的实际作为日益成为合法性基础。新中国成立以来，特别是实行改革开放后，中国的政治文化越来越移向世俗化、理性化的端点，具体表现为：公民民主法制观念增强；政治价值观念日益世俗化，利益成为人们判断事物的主要价值尺度；公众的政治心态日趋理性化。

三是增强政治体系本身的有效程度和在社会与经济建设中的有效性，不断累积政治合法性。政治有效性包含两个方面，一个是党与政府本身的执政能力、抵御风险能力和自我完善能力，另一个则是党与政府有效地推进经济与社会发展。政治体系的有效性，直接关系到其在民众中的权威与形象，直接影响其获得社会认同、赢得合法性资源的基础和空间。实际上，政治体系积极追求有效性的过程，也应该同时伴随着合法性累积过程。主要通过以下方面加强政治自身有效性：进行行政体制改革，努力建设服务型政府、电子化政府；不断加强党的执政能力建设和先进性建设，积极进行政党体制改革，推进党政分开，完善党的制度；有效完善和发挥人大和政协在国家建设中的重要作用；有效遏制权力腐败问题；在推进经济和社会发展方面，政治体制改革和经济体制改革配合进行，为经济发展扫除障碍。

2、在政治体制改革的策略上，把握细节，分清轻重缓急，先易后难，有步骤、有层次、有秩序地进行

一是在目标序列和切入点上，从党内到党外、从基层向高层逐步推进。以发展党内民主来带动和推进人民民主是中国政治发展的重要方针。由于党员的文化素质和思想觉悟高，政治参与意识强，这会带动人民的政治热情。同时党内民主制度健全，党内民主生活程度高也会带动社会民主制度建设和人民民主生活水平的提高。通过发展基层民主以逐步推进高层民主，则是由下到上的民主形式，是市场经济所催生的民间的民主冲动激发出来的将公民权利实现的现代化的政治要求。但是，鉴于我国的人口基数大，人民政治意识不成熟等条件的限制，在实行这种改革时，需要稳步推进。邓小平在1987年会见外宾时说：“大陆在下个世纪，经过半个世纪以后可以实行普选。现在我们县级以上实行间接选举，县及县以下的基层才是直接选举。因为我们有十亿人口，人民的文化素养也不够，普遍实行直接选举的条件不成熟。”

二是在内容上，从操作层到制度层深化，从边缘向核心迂回发展。我国在发展自己的民主政治制度的道路上，采用了“层层推进”的政治改革策略。首先一步是进行基层民主建设，提供民众参政的主要政治性手段，赢得了广大基层群众的支持，为疏导今后的政治参与的扩大，提供了一种结构。第二步，就是进行制度革新，积极发展党内民主，以党内民主推进人民民主。通过渐进的，层层深入的方式建立了国家民主政治体系。最能反映这一策略的就是围绕党政分开所进行的一系列政治改革。党的十三大提出，“政治体制改革的关键首先是党政分开。”但是，由于历史条件的局限性，改革没有顺利进行，但这一探索没有止步，之后的十四大所提出的建立和完善市场经济体制，为社会生活的公共领域和私人领域分开，政府的职能逐渐转化，部分权力让给市场，从而为党政分开创造了现实的经济基础和社会条件。十五大，又提出了依法治国战略，为“依法治党”提供了摹本。之后召开的十六大则提出“按照党总揽全局，协调各方的原则，规范党委、人大、政府、政协以及人民团体的关系”，从而更严谨、更科学、更成熟地规范了党政分开原则。

三足在实施步骤上，通过积累式制度创新来突破旧体制，通过退一步进两步的策略以时间换空间。“现代性孕育着稳定，而现代化过程却滋生着动乱”，但是现代化是每一个国家寻求富强的必经之路，改革是发展的不二选择。如何破解这个发展的悖论，就需要用哲学的智慧，辩证的思想去看待问题。在我们党领导的政治体制改革中，充分运用了积累式制度创新来突破旧体制的发展思维。例如对于市场经济的认识过程，我国最初把它等同于资本主义，到后来提出“计划多一点，还是市场多一点，不是资本主义和社会主义的本质区别”，再到十四大明确提出我国的经济体制改革目标是建立社会主义市场经济体制。这一政策传承式发展，依据实践的不断证明，使变革获得合理性，避免了改革中的重大争论。同时我们党还采取退一步进两步的策略以时间换得进一步发展的空间。例如在新中国成立之初，中国曾一度超越历史发展阶段，号召跑步进入共产主义社会，从而使发展受到重大挫折。十一届三中全会后，我们党提出了社会主义初级阶段理论。这并不是历史的倒退，相反它符合历史发展规律，挽救了发展过速而带来的“泡沫”效应，使改革不至于中途夭折或受到重大挫伤，相反它在退一步整顿并积聚力量后，以更勇猛和稳健的态势向前发展。

综上所述，权威、平衡、渐进是我国政治体制改革取得不断进步的宝贵经验。在未来的政治体制改革中，我们要遵循这一规律，还要对它们不断完善和改进。因为权威、平衡、渐进，也不是绝对的，完全正确的，它是于某一时间内最合适的选择，却可能在另一个时间内不合时宜，这就需要改进。在权威问题上，权威是达到目的的手段，而不是目的，最终的目的是民主，因此，权威不是绝对的，它在实施的时候，也要学会限制。对于平衡，这也并不是绝对的，它有一个度，在平衡的两个或几个关系中，总有相对突出的关系，但却没有打破总的平衡，同时，还在创造着另一种运动，这是允许的，因为生命在于运动，改革的平衡也是如此。至于渐进，渐进是改革的主旋律，但是在这一主旋律中，也可以不失时机地根据需要，采取果断的快速的变革，因为有些问题，如不采取快速的解决方式，它会达不到效果，甚至影响整个改革大局。因此，我们在60年探索出的宝贵经验，还需要在未来时代的更迭中，不断创新和发展，与时俱进。只有如此，我们的政治体制改革才能永远保持正确的方向，保持持久的动力。