“规制用财”:我国反腐败模式创新的方向

郭剑鸣

摘要：在政府财政支出扩张和预算刚性约束缺失的制度背景下，政府支出领域的腐败现象在我国有膨化的趋势。我国现行的反腐败模式一定程度地存在重“规制用人”、轻“规制用财”的倾向，留有反腐盲点。因此，为根治腐败，应该进行我国反腐败理论和机制创新。现行的反腐败理论应该从“权力结构失衡导致腐败”提升到“权力本体具有致腐的基因”的层次，与之相应，建立反腐败新模式要以“规制用财”为核心，朝规范公权力边界与监督公权力运作相结合，依靠民主机制取财、用财与依靠民主机制选人、用人相结合的方向发展一而支撑这一创新的制度基础就是公共预算制度。必须以“规制用财”为核心从以下四个方面建构起新型的反腐败模式架构：一是树立有利于防治腐败的公共预算约束思想，二是确立有利于防治腐败的公共预算刚性约束的基本制度，三是建立有利于防治腐败的预算权力结构，四是探索有利于防治腐败的预算编制、执行和监督的形式及工具。

关键词：规制用财；反腐败；模式创新；公共预算制度

中图分类号：D523.4文献标识码：A文章编号：1007-5194(2009)06—0051—04

一、“用财腐败”：我国腐败现象的新形式

用人和用财是腐败滋生的两大基本领域。自1994年实行分税制改革以来，在地方竞争和留成激励的双引擎推动下，我国经济增长明显提速，国家财政收支更是经历了连续15年年均约20％左右的增长，地方财政增长的速度还要更快些。但快速膨胀的政府财源和相对滞后的预算管理体制，也大大增加了我国财政支出领域的腐败风险。相关研究指出，我国以寻租性腐败、地下经济腐败、税收流失腐败和公共投资与支出腐败四种形式为代表的腐败，每年造成的损失平均占GDP的13，2％～16，8％。2003年以来全国各级检察机关查办贪污受贿10万元以上，挪用公款百万元以上的案件，有35000件之多。单案腐败涉案金额已连续跨越百万元级和千万元级，达到亿元级。2006年的政府“三公消费”规模在9000亿元左右，在近4万亿元的总支出中，大约占了22，5％的份额，其中公车消费4000亿元左右，公费出国是3000亿元左右，公款吃喝2000亿元左右。根据2008年《国家审计署对中央49个部门2007年度的预算执行情况的审计公告》，共发现26类预算失规现象，涉嫌违规的各类资金高达251，44亿元。中央各预算部门的预算执行情况要好于地方，由此可推断，地方各级政府和部门的预算违规资金情况更加严重。

种种迹象表明，我国发生腐败的高风险、重点领域和主要形式都越来越向缺乏预算刚性约束的政府收支环节集中。即便是贿选买官、色情交易等看似官风不正性质的腐败也多发生在掌握庞大预算资源的岗位。腐败蔓延的这一新动向，不仅需要我们对腐败的成因作出更深入的研判，而且更需要我们建立起新的反腐败模式。否则，为刺激经济而增加的政府性投入，就会与愈演愈烈的腐败相随。

二、以“规制用人”为核心的反腐败理论与模式的不足

当前，学术界思考惦败问题的重点主要还集中于公权力的结构和干部管理体制这两大方面，所提出的反腐败策略可以概括为：监督权力+民主选人+高薪养廉。比如，政治学的观点认为腐败是对权力监督缺位的产物，着眼于从权力的结构设计不合理和权力运作机制存在漏洞等方面来寻找腐败的成因；经济学的观点认为腐败是市场经济条件下经济租金的分配；政府管理和市场体制的不规范，使得政治学意义上的公意“委托－代理”模式失效，“设租”和“寻租”不仅有市场，而且有可能；管理学的观点认为腐败是公权力行为主体与各种环境变量博弈的选择，是个人与环境相互作用的函数，是激励机制扭曲度与约束机制扭曲度合成的机会空间。

我国现行的反腐败模式也具有以“规制用人”为核心的鲜明特征，在思想理论上，我们习惯于思考用人与“政举”、“政废”的关系，而对政府取财用财的制度思考不多，至今仍容忍几乎与预算内收入一样份额的预算外收入的合法存在。在反腐败的制度建设上，我们对如何选人、用人、监督人的制度安排也相对多一些，据不完全统计，仅在党的十六大以后的五年问，党中央、国务院和中纪委及相关部门发布的重要文件就有《中国共产党纪律处分条例》等29个，全国省部级以上机关共制定相关规范性文件2000余件。但从“规制用财”方面来约束干部行为的规范较少，比如《关于党政机关县(处)级以上领导干部收入申报的规定》等；仅有的几个，在实施中也常常是“举重若轻”。

这样的理论判断和反腐败模式存在两个值得商榷和改进的问题：

其一，只注意到权力监督的重要性，而忽略对权力边界的约束。众所周知，腐败是指有权机关或个人利用公权力谋私利的行为。因此，公权力无疑应成为分析和防治腐败的关键点，但不是人们通常认为的“没有监督的权力导致腐败”，而是“权力导致腐败”。不仅仅权力结构失衡会导致腐败，而是权力本身具有诱发腐败的“病源体”。正如阿克顿(LordActon)的名言所说：“权力导致腐败，绝对权力绝对导致腐败”。权力致腐的根源就在于其发挥对社会服务、管理和调节等功能时，也会对社会生活和经济活动产生干预和管制，影响社会组织或个人的自由及收益预期。西方主流范式将此界定为公权力之“恶”或者类似于“外部性”的效应①。因为，公权力是生产公共产品的“母机”，公共产品的基本特征是消费的非排他性和非对抗性，其效益和成本边界都具有很大的伸缩性。人们总希望公权力能提供对自己利益最大化、成本最小化的公共产品，但公权力本身是依靠社会提取来维系其运转的，只能转移成本而不能自行消化成本，这就为公权力的执掌者和受公权力影响的组织或个人之间制造出一个“寻租”和“设租”的空间。因此，有效抑制公权力的“外部性”效应便成为阻断腐败滋生链条的源头。抑制公权力之“恶”主要有两条路径，一条是尽可能限制权力的边界，一条是尽可能监督权力的运作。前者是从实体上减少公权力产生副作用的机会，后者是从程序上控制公权力产生副作用的程度。显然，前者是基础性的，后者是补救性的。

其二，只注意民主选人、用人的重要性，而忽略民主取财、用财机制建设。在传统的政府管理思维中，有一个用人权决定事权的定式，其实，与之并行甚至更为基础的逻辑是财权决定事权。公民一手选择他们中意的人来为他们服务，一手决定政府预算计划以控制政府的事权规模和方向，这是执政为民的双保险。品行、操守和党性修养对一个公职人员行为的约束力在不同的环境下是不确定的，而财权对事权的约束是硬约束。如果决定公职人选后，不对其财政支配行为予以严格的约束，是难以保证其行为的为公、为民方向的。俗活说得好，“常在河边走，哪有不湿鞋?”当一个公职人员处于一种可以不规范地支配其手中的财权而又很少受到有威胁的阻吓的环境时，这种不规范的行为就容易常态化。在

反腐败的实践中，常常能见到本来各方面素质都不错的干部，担任某个财政支配空间大的职位后，很快就腐败的现象。一个文史研究室主任职务可能数十年都不会发生任职者因贪腐而下台，而一个交通局长岗位则可能接连数任都因巨贪而毙命。这并不说明两种任职者的初始性品格存在多大的差异，而是表明不受严格约束的财政支配力越大产生腐败的危险也就越大，它在一定程度上，印证了“规制用财”比“规制用人”更能收到稳定的反腐效果的道理。

何以现行的反腐败模式规定了那么多“不准”依然管不住官员的手脚?根本原因就在于各级政府手中有足够不受严格约束的财权，使政府的权力边界难以确定，官员和一般民众都以为政府可以做这做那。因为有财政保证，各级政府和官员就有扩大事权的冲动和条件，比如增加项目、工程或加强对社会、市场的干预及管理等等。而政府事权的扩大，至少会对政府与社会的关系产生以下三方面的影响：其一是增加社会对政府的依赖，其二是强化政府对社会、市场的控制，其三是增加官商结合的机会。不论哪种情况，都可以为官员提供寻租的空间，而民间也有设租的需求或压力。

因此，现行的反腐败理论应该从“权力结构失衡导致腐败”提升到“权力本体具有致腐的基因”的层次。与之相应，反腐败模式也应该朝规范公权力边界与监督公权力运作相结合，依靠民主机制取财、用财与依靠民主机制选人、用人相结合的方向发展。而支撑这一创新的制度基础就是公共预算制度。

三、公共预算制度：新型反腐败模式的基石和建设方向

为何根治腐败需要以公共预算制度的建设为基础呢?因为无论是控制公权力活动边界，还是“规制用财”，最可靠方式就是控制政府的预算。政府是不盈利的，政府的一切活动都依靠向社会提取的税收来维持。那么，纳税人希望政府开展什么样的活动、提供什么样的服务，就批准政府什么样的预算。对于纳税人来说，属于多余、不合理的政府活动，完全可以采取否决政府预算的方式从源头上防止这类活动的发生。

公共预算制度在一定意义上就是一种用公开、受监督的计划控制政府收支的体制，它强调以社会为中心而不是以政府为中心配置财政资源。民主预算、集中统一预算和预算监督是公共预算制度的三大基本特征。

公共预算的思想源于亚当·斯密的平衡财政思想。现代预算专家纳特·威克什和克里夫兰对斯密的思想进行了深度的挖掘，提出了公共预算制度的基本要义。正如威克什指出，“只要一个人面临着政府的税收账单，他同时就可以公开地对政府开支的各种议案进行合理的评价……有效的民主政府要求制度的安排能够使得公民考虑到政府费用开支和收益，并且同时按这样来做。”当中就道出了公共预算制度下预算的本质：受监督并得到切实执行的收支计划。1915年，克里夫兰对该要义进行了阐发：政府的预算计划应标明政府支用该预算的活动的详细信息，以便代议机构审批。这些思想将原本单纯的政府收支计划与政府职能活动计划联系起来，将原本由政府主拟预算和形式上由议会审查推进到政府预算须经公民和议会认可并接受他们的实质监督与审批的高度，将政府收支从一种单向的政府权利和公民义务关系转化为一种政府与纳税人之间的权利与义务对等关系。由此，确立起公共预算制度的基本精神：

(1)预算成为国家与社会的关系及其调整的一种基本形式，是关于国家与公民的权利和义务、关于国民赋税与政府职能的一种基本规范，而不是单纯的政府收支计划。在公共预算体制下，公民与国家的关系实质上转化成了政府与纳税人集体的关系。有纳税能力的公民都有向政府纳税的义务，而政府则必须按纳税人集体的意愿提供有效的公共服务。没有纳税人核准的预算不仅意味着政府不能支出，更意味着政府不能行动，就此而言，公共预算制度是民主政治制度的一个基本构件。

(2)预算的功能是保证公民以最低的负担获得最有效的服务，是通过政府的汲取对社会资源进行重新配置，使社会大部分人的处境变得更好，同时又不加重另一些人的负担，收到“帕累托改善”之功。因此，民主预算、责任预算、公开预算和受监督预算应成为公共预算制度的基本原则。

(3)预算的形式是关于政府收支的权限、度量、方向和过程的计划及法律规范的总和。为确保政府预算能真正体现其本质和实现其功能，预算资源的集中统一配置、预算收入的税式化、预算信息的明细化和预算监督的全程化就成为公共预算制度的基本要求。

从中不难发现，公共预算的实质在于通过社会认可的财政收支来厘清国家与公民的权利与义务关系，确定政府活动的方向与边界。同时，也强调了作为代理人的政府并不直接创造财富，他们必须为自己收支的每一分钱提出令公民满意的理由。这一制度蕴涵着抑制腐败的“基因”。正如布坎南和瓦格纳评论说，“这种财政制度的重要性就在于它对所有人的肆意挥霍具有强制约束的作用，包括公众和代表公众行动的政治家。”其内在的反腐败原理就是：政府的每一项职能活动都离不开收支，而政府又是非盈利的，其收支均来自向社会的提取，如果能将政府的每一项收支都纳入预算，同时，附上与之相对应的政府活动的理由和信息，那么，只要监控政府预算的编制和执行，就能监管政府行为和公权力的运用，简言之，就是通过规制取财用财来防治腐败。因为，任何形式的腐败都需要在政府公务过程中实现其谋私目的，“规制用财”不仅可以最大限度地监督政府过程，甚至可以使不符合预算目标的政府活动完全“歇业”。如1994年美国共和党控制的参众两院为实现收支平衡，要求大幅削减联邦政府预算，而政府无法与国会达成共识，双方相持至新预算年度开始仍不能通过预算，迫使联邦政府三度“断炊”关门。正是在这个意义上说，公共预算约束机制是防治腐败制度体系中的一个基本平台。

当然，要使这一制度平台发挥防治腐败的作用，还需要建立一些具体的机制来破解下列难题：其一是如何控制政府预算外收支，其二是如何将政府收入尽可能税式化，其三是如何确保政府预算的信息与政府活动信息相对应，其四是如何减少预算监督的盲点。要解决这些难题，就必须以“规制用财”为核心建构起新型的反腐败模式架构。

第一，树立有利于防治腐败的公共预算约束思想。这需要以阳光财政的理念为核心，防治政府“自收自支”式的腐败，从三个方面转变现行的预算思维：一是加快从“政府预算”思维向“公共预算”思维转型，二是从常年赤字预算思维向常规状态下的节俭+平衡预算思维转型，三是从“不完全预算”思维向“完全预算”思维转型。

第二，确立有利于防治腐败的公共预算刚性约束的基本制度。这需要以“取用于民”的理念为核心，防治无预算支出式的腐败，建设预算约束制度的三大支撑：一是推进政府收入形式的税式化改革，二是坐实政府无预算不得收支的制度，三是建立政府支出偏离预算安排的自动否决制度。

第三，建立有利于防治腐败的预算权力结构。这需要以各级人民代表大会为核心，防治因预算失规、失序引发的腐败，建立集中统一的预算编制、执行和监督的权力结构。为了便于人民代表大会行使国家预算主导权，建议将人大预算委员会由现在的人大工作机构升格为人大专门委员会，使之成为我国预算审议、监督和执行检查的核心机构。建议人大的预算委员会与财政部合作共同编制预算，特别赋予其修改预算的权力，使之能够在预算编制阶段就掌握预算信息、监督预算的编制，从而改变目前人大在审议预算时的被动局面。同时，也可以建议审计署归建于人大常委会，或者将审计署对政府部门的审计职能交由人大预算委员会履行。

第四，探索有利于防治腐败的预算编制、执行和监督的形式及工具。一是在预算编制方面，改革单一的基数预算方式，实行基数预算和零基预算相结合，对职能相对稳定的部门采用基数预算，而职能不够稳定或变化较大的部门采用零基预算，防治部门预算的无因膨胀、只增不减和不合理配置。二是在预算审议方面，改革单一的整体表决方式，有选择地对数额大、对国计民生关联密切或者投入结果不确定的预算进行辩论预算和个案预算方式的试验，允许人大不通过某个部门的预算或某个单项预算，防止预算审批中的“搭便车”现象。三是修改有关法律，强化对预算违法行为的法律约束力。我国有必要在宪法中对国家预算的基本原则和精神加以规定，在预算法中增加对预算违法的法律责任追究的条款，同时，在刑法中也要增设预算违法方面的罪种。