我国政党制度理论创新的障碍及对策

岳世平

[摘要]思想认识上的不清晰、运行机制上的不畅通、自身建设上的不完善和法制化建设上的不健全是当前影响我国政党制度理论创新的四大障碍，我国政党制度理论创新的路径在于：把握主权在民思想、完善民主监督理论、厘清政党及政党制度理论、廓清政党定位问题、完善执政党建设理论、完善参政党建设理论和借鉴西方政党理论的合理思想。

[关键词]政党制度；理论创新；障碍分析；对策建议

[中图分类号]D60

[文献标识码]A

[文章编号]1672-2426(2009)11-0021-04

中国特色政党制度是我国民主政治的重要组成部分，在我国政治生活中一点发挥着重要作用，也为我国革命和建设作出了巨大贡献。然而由于国际政治格局的变化、民主化浪潮的影响和国内改革开放、现代化建设进程的加快以及随之而来的人民对政治诉求的增加，都对当前的政党制度提出了挑战和考验，中国特色政党制度的理论创新成为当务之急、由于理论创新是一个突破旧思想束缚的系统过程，加上制度变迁的路径依赖性特征，所以，我国政党制度的理论创新并非易事，它涉及的内容是多方面的

一、我国政党制度理论创新的障碍

现阶段中国特色政党制度的理论创新，概括起来，主要面临三个方面的障碍：

(一)思想认识上的不清晰

1价值认同感缺失。新的历史阶段，随着大批年轻干部走上领导岗位，相当一批党员领导干部对我国政党制度的理论价值认识，存在不大了解、不大重视、不大会做“三不大”现象。有人认为，战争年代，共产党作为革命党，统一战线是法宝，现在，共产党作为长期执政的大党，阶级矛盾已不是我国社会的主要矛盾，多党合作、统一战线不重要了；有人认为，建国初期，共产党内工农出身的大老粗多，缺乏治国人才，民主党派中人才荟萃，坚持多党合作非常必要，现在恰恰相反，共产党内人才济济，统一战线和多党合作，不重要了；有些党员干部对民主党派存在认识上的误区，仍然停留在新中国建立初期的“阶级联盟的”认识上，把民主党派看作是团结、教育、改造的对象，抱有不信任态度；有人甚至把加入民主党派看作是思想消极落后，不求进步的表现；有的把多党合作看作权宜之计；把民主监督看作找麻烦甚至拆台，等等。

2关系定位模糊。在我国，共产党与各民主党派的关系是执政党与参政党的关系。“执政党”，顾名思义，就是执掌国家政权的党。按照通常的说法，也就是领导国家政权的党。“参政党”，就是参加国家政权的党。中国共产党的领导地位或执政党地位，是中国革命和建设实践的必然产物，也是中国共产党作为无产阶级先锋队的性质本身决定的。但执政党不是靠自身权力化、行政化来体现执政地位，而是通过对国家政权实施政治领导体现执政党性质。民主党派依法享有“政治自由、组织独立、地位平等”。实践中，有些同志不能正确理解、认识和把握这种关系。有的地方、有的单位，中共领导干部与党外领导干部在待遇、职权和分工等方面存在明显差别，不能“一视同仁”、“地位平等”。有的狭隘理解“党管干部”原则，机关干部岗位调整、年终考核、晋级提拔等事宜甚至将党外领导干部排除在决策主体之外，或者有的仅象征性地征求一下意见。违背“职”、“权”、“责”相统一的行政组织原理，不利于发挥党外干部的作用。

(二)运行机制上的不畅通

一是在政权合作机制方面，近年来民主党派在各级人大、政府、法院及检察院的参政议政有很大的进步，但是怎么参加参与，地方上如何执行，怎样操作，全国没有一个明确的实施细则。反映最为突出的是民主党派成员在政府和司法部门的任职安排上没有明确规定。在长期实践中摸索出来的一些新的参政议政方式，诸如特约人员聘任制、对口联系工作等。没有明确的权利和义务规定，使参政议政工作在相当程度上流于形式，极大地挫伤了民主党派成员的积极性。

二是在政治协商机制方面，总体来说，政治协商的具体机制在中央一级贯彻得比较好，地方次之，基层又次之。政治协商的实际效果，在不同时期或者同一时期的不同地区、不同部门有着很大的差异。效果如何，在很大程度上取决于当时当地主要领导人的开明程度和认识水平。也就是说因为缺乏强制性的制度规定而带有一定的主观随意性。

三是在民主监督机制方面，当前虽然有一些文件和暂行规定，但对于监督的内容、范围、形式、具体程序、实施办法等方面则缺乏具体的分层次、分领域的规定。因此，在执行过程中存在因时、因地、因人变化很大的现象。民主监督的效果在很大程度上受制于党派领导人政治素养的高低。而且，在我国有关监督的法律、法规中，如《中华人民共和国行政监察条例》、《公务员法》、《反贪污贿赂法》等中没有明确规定各民主党派的监督权限，这不能不说是一个缺陷。

(三)自身建设上的不完善

1影响共产党主导作用的进一步发挥的一些因素尚存在。如：一些地方党的领导方式与执政方式的不完善还没有真正解决，一些地方党委包揽过多。权力过分集中。一些地方党委对人大、政府和政协的工作尊重不够，习惯于用传统的政治动员方式，指挥人大、政府和政协的工作，不少地方党委还直接做了许多政府职责范围内的事情，把政府变成党委的而不是人大的执行机构：对民主党派人士的安排与使用尚不能进一步适应新时期的工作需要，从党外人士安排的状况看，多党合作的程度和层次尚未达到新中国建立初期的实际水平。权力缺乏监督与制约，一些党政干部腐败现象仍然很严重。

2参政党自身作用的充分发挥也存在一些问题需要解决。由于历史的“先天不足”和现实的“后天失调”，各参政党的自身建设虽有很大进展，但仍不能满足时代要求。如：一些参政党人士对如何发挥作用不清楚，不少参政党成员仍然对参政议政的范围、形式、渠道认识不一；参政议政缺乏规范。1989年《中共中央关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》(下简称《意见》)规定参政党参政议政的基本点是“一个参加，三个参与”，但怎么参加、参与，地方上怎样执行、如何操作，全国没有一个明确的实施细则。参政党自身能力不足，参政党成员多是知识分子，专业能力强，但与目前参政党在参政议政和民主监督中所体现的女治素质、能力和水平还有距离。

(四)法制建设上的不健全

1制度落实不平衡。由于法制化水平还不够高，一些地方和单位对多党合作和政治协商制度的真正落实取决于领导干部的重视程度，结果形成多党合作和政治协商制度的执行极不平衡状态。表现有二点：首先，上热下凉。即多党合作和政治协商制度在中央很受重视，在省一级还可以，在地市级不太理想，在县、乡(镇)则比较差。所以，有人将此现象概括为“上热、中温、下凉”；其

次，外热内冷。即“党外热”、“党内冷”，这是指参政党成员对其比较重视，期望值较高，并且希望中共各级领导高度重视，特别希望在推进其制度化、规范化、程序化方面能取得更大进展。相对而言，中共党内的情况就要复杂一些，还有相当一部分人，包括部分党政领导干部，这方面的观念和意识仍不强，对这一政治制度自身价值缺乏认识，工作停留在表面，与参政党人士缺乏真诚交流、沟通与合作。

2重形式轻实质。在多党合作实践中，有些地方、有些部门形式主义倾向不同程度地存在。体现在三点：一是先决策后协商。按照《意见》要求，中共各级党委、政府在作出重大决策前要与参政党人士协商，认真听取其意见，形式有：民主协商会、座谈会等。这是参政党人士履行政治协商和参政议政职能的重要途径和方式，但目前这项工作在不少地方流于形式。一般是在正式通过决议的前两天召开这样的座谈会，会前既不发预案，也不给调研时间，这种会名为协商或征求意见，其实就是通报情况而已。二是重提案轻落实。参政党人士参政议政的积极性比较高，各党派都设有专门的参政议政机构和若干专门委员会，其主要职能就是搞调研，拿提案：每位政协委员都有提案任务。应当说，近年来，提案的数量和质量都在大幅度提高。但问题是，这些提案究竟在多大程度上得以落实和采纳?表面上看，各级政府对提案也重视，要求各相关职能部门予以处理和答复，并且件件落实，但目前缺乏一种完善的处理机制和程序，带有很大的随意性。三是重安排轻使用。一些地方对参政党人士的政治安排和实职安排越来越重视，安排力度逐年加大，但在对党外领导干部的使用上还存在一些问题，主要是与中共领导干部尚不能完全一视同仁。

3重合作轻监督。我国多党合作政治制度的基本价值，如果说，在新中国建立前主要是团结、合作，以帮助中共夺取国家政权和建立新政权的话，那么，随着国家政权的建立和巩固，这一基本价值已经在逐步发生转变。民主监督，作为参政党的基本职能，应发挥越来越重要的作用。但近年来，在多党合作和政治协商的实践中，人们往往更多地把注意力放在政治协商、参政议政上面，对于民主监督问题反而关注得较少，有的干脆避而不谈。造成这种局面有多种原因，从根本上说，是一个思想认识问题，即对我国多党合作和政治协商这一政治制度的基本价值缺乏深层次的理解，对民主监督的作用和意义缺乏认识，同时，有些党的领导干部长期习惯于听好话，听顺耳的话，听到不同意见就有抵触，把提意见视为找岔子，常常会指责为“不合作”、“不支持”、“唱对台戏”。另一个原因就是体制问题，即目前我们的体制还没有造就一个让人敢讲真话的社会环境，讲真话、提意见的结果轻则挨批评，重则受处分，甚至丢乌纱。这样一来，参政党人士多数情况下就只好扮演“吹鼓手”的角色，大会、小会。作报告、写文章基本上就是歌功颂德，即使非要提意见时，专拣那些不痛不痒的问题讲，谁也不得罪，皆大欢喜。因此，如何从体制和机制上确保民主监督功能的发挥，是完善和创新我国政党制度的当务之急，也是多党合作和政治协商制度法制化建设的重要内容。

二、我国政党制度理论创新的对策

针对我国政党制度现实执行中出现的上述问题，进行中国特色政党制度理论的完善和创新，就要特别研究、汲取和借鉴下列几种思想、问题和理论。

1把握主权在民思想。从国家性质上说，我国是人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。这是我们的国体，也是我们国家的根本制度。其他一切制度均从属于该制度，为该制度服务。政党制度，作为国家的基本政治制度，理所当然地从属于国家的根本制度。因此，无论共产党的执政权、领导权，还是民主党派的参政权，都是由人民主权派生出来的权力。共产党的执政权、领导权是历史选择的结果，归根到底是由共产党的性质和宗旨决定的。中国共产党是工人阶级的先锋队，同样也是中国人民和中华民族的先锋队，是人民利益的忠实代表，其宗旨奉行全心全意为人民服务，其执政权和领导权最终赢得人民的认可并为国家根本大法所确认，这就是中共执政权和领导权的合法性、正当性的来源和根据。各民主党派的参政党地位及其参政权，也是人民选择和人民赋予的结果，从根本上说，同样是由各民主党派的人民性和代表性所决定的。

在新的历史时期，民主党派的性质被界定为：“各自所联系的一部分社会主义劳动者、社会主义事业的建设者和拥护社会主义的爱国者的政治联盟”民主党派无论是过去的“民族资产阶级、小资产阶级的阶级联盟”，还是现今的“政治联盟”，其本质都是部分人民群众的代表，特别在目前，各民主党派成员的主体已是高中级知识分子，而知识分子早已成为工人阶级的一部分，因此，民主党派实际上是一部分工人阶级和其他各社会阶层代表人士的政治联盟。这部分人理所当然地要在国家政治生活中扮演一定角色，并在国家政权体系中占有一席之地，以实现其政治和经济利益。据此，我国参政党的存在和发展具有历史必然性，并非可有可无；多党合作具有长期性，并非权宜之计。

2完善民主监督理论。民主监督是我国政治监督的一大特色和优势，政治监督是政治管理的免疫系统。“从社会政治生活来看，如果说利益是政治生活的基础、动力和目标，那么，政治权力则是社会政治生活的核心”。从政治学角度看，由于执政党掌握着国家政治权力，为保证社会公共权力机关在所担负职权的正当范围内和轨道上运行，在国家管理中引入了政治监督，其目的在于抵御权力的腐蚀性，避免普遍利益受到特殊利益的干扰，以保证政治管理目标的实现。党的十六届四中全会通过的《中共中央关于加强党的执政能力建设的决定》(下简称《决定》)郑重重申：“各级党组织和干部都要自觉接受党员和人民群众监督。拓宽和健全监督渠道，把权力运行置于有效的制约和监督之下。”…中国共产党成为执政党后，执掌国家政权，需要接受来自各方面的监督。狭义的“民主监督”就是特指民主党派对共产党的监督，这是我国独具特色的监督形式。邓小平同志曾指出：“对于我们党来说，更加需要听取来自各方面包括各民主党派的不同意见，需要接受各方面的批评和监督，以利于集思广益、取长补短、克服缺点、减少错误。”民主监督既是我国社会主义民主政治的重要形式，又是民主政治的重要体现，也是我国多党合作政治制度的重要内容。完善民主监督制度，是加强我国多党合作制度法制化建设的重点和难点。《决定》中明确要求中国共产党各级组织要“真诚接受民主党派监督”，表明了中国共产党在新的历史条件下，加强社会主义民主政治建设和加强对自身监督的决心。但这种监督要真正发挥作用，必须靠法制保障。

3厘清政党及政党制度理论。党以

马克思列宁主义的政党学说和统战思想为指导，总结革命、建设、改革开放等时期统战经验和政党制度建设经验，建立起了有中国特色的政党及政党制度理论。其基本点是：政党和政党制度是人类社会政治生活发展的产物；阶级性是政党和政党制度的本质属性；政党制度的类型受各种主客观因素的制约，不应强求一致；中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是马克思列宁主义政党学说与中国革命和建设实践相结合的一个创造，符合中国国情，是国家的基本政治制度；中国共产党是执政党，各民主党派是参政党；等等。不过当代中国政党制度理论侧重于阶级性和政治性论述，缺少对政党及政党制度在不同的社会政治制度下的具有普遍适用性的工具性功能的认识，尤其是缺少对西方政党制度中对权力的制约和监督机制的批判性借鉴。从某种程度上说这是党的组织理性相对欠缺，在具体运行机制的构建上缺乏应有力度的根本原因。

4廓清政党定位问题。长期以来，从某些方面看，我们对于政党在政党制度中的定位理论研究不够。其原因，正如有学者指出的：“西方学者往往更重视政治体制运作的一面，因而往往有意无意地避开政党的阶级性问题。而马克思主义政党都比较强调政党政治性的一面，与此同时却往往对政党的政治体制定位不屑一顾。”这个问题一直到1989年《意见》的颁发，才获得突破。它首次正式明确提出“执政党”与“参政党”的定位。但目前，在理论和实践上对于这种定位的理解还存在一些模糊认识和分歧。特别是对于“参政党”的含义、在国家政治生活中的地位及与“执政党”的相互关系等问题，认识上的分歧还比较明显。根据该文件，我们应当正确把握如下几个关键点：一是在两者的相互关系中，中国共产党是执政党，是起领导和核心作用的政党，在国家政治生活中居于主导地位；各民主党派是参政党，是处于被领导地位的政党，但不是反对党，而是执政党的“亲密友党”。二是中共对各民主党派的领导是政治领导，即政治原则、政治方向和重大方针政策的领导，而不是具体事务的领导和管理；各民主党派享有宪法规定范围内的“政治自由、组织独立和法律地位平等”，有权独立自主地处理自己的内部事务。三是民主党派在国家政治生活中的基本作用是“参政”和“监督”。“参政”的基本点是“一个参加、三个参与”；“监督”，主要是指监督共产党的各项活动，对党和国家的方针政策、各项工作提出意见、批评、建议。四是“参政”和“监督”的出发点和最终目的是为了更好地实现“合作”，并帮助共产党巩固执政地位。监督与合作，是手段与目的的关系，两者相辅相成，不可偏废。正如有的学者主张，将我国的政党制度表述为“中国共产党领导的多党合作和民主监督制度”。据此，我国“参政党”的概念可以简单理解为：参与中共执掌国家政权并对中共的活动予以监督的政党。因此，我国各民主党派既是参政党，又是监督党。实践中，有些人只讲合作，不讲监督，或重合作，轻监督，这是与我国多党合作政治制度建立的宗旨及存在价值不相符的。

5完善执政党建设理论。执政党建设理论是关系到政党制度完善的关键。如何科学地协调执政党同人大(立法机关)、政府(行政机关)、法院和检察院(司法机关)关系的问题，如何将党的意志上升为国家意志和人民意志的问题，如何正确处理同其他各民主党派的关系的问题，既是执政党建设理论的实质内容，也是关系到政党制度内部结构及其与国家其他政治制度关系的重要内容。长期以来，我们习惯于以“社会主义事业的领导者”的身份思考问题，而不习惯于从“社会主义执政党”的角度来思考问题。然而，执政党建设理论同党的自身建设还是有重要区别的。作为执政党，党在优化执政方式、提高执政水平、把握执政规律上还仅仅处于探索阶段。毫无疑问这些都会影响我国政党制度的发展、完善和创新。

6完善参政党建设理论。参政党建设理论是我国政党制度健康发展的必然要求，它需要共产党与各参政党的共同努力。1949年8月，在给当时的民建负责人黄炎培的信中，毛泽东就提出了各参政党要重视理论建设的问题。由于各民主党派在新民主主义革命时期阶级基础的“先天不足”和在社会主义建设时期思想、能力的“后天失调”，又加之“参政党”的概念是在1990年的中共中央文件上才正式提出来的，所以，参政党理论建设一直是一个比较薄弱的环节。长期以来，各参政党习惯于以“友党”的身份来参与国家的政治生活，对于如何以参政党的身份有效参加和参与国家的政治生活，健全和完善参政议政、政治协商、民主监督的运行机制等缺乏系统的理论探索，过多地、被动地依靠共产党的“领导、支持、帮助”，缺乏自我更新、与时俱进的勇气与魄力。

7借鉴西方政党理论的合理思想。当今世界政党政治发展新变化之一，就是多党制在世界呈扩展势头。目前，世界上大多数西方国家都采用的是两党制或多党制，尽管多党制在一些发展中国家“水土不服”。带来动荡、混乱甚至种族仇杀，但至今仍未呈现出终止多党制恢复一党制政体的迹象。这在一定程度上说明，两党制或多党制理念已经深入人心，这种政党模式是世界政党政治发展的大趋势，也是人类政治文明的重要成果之一。尽管它有诸多缺点和弊端，从总体上看，它显然要优于一党制。因此，完善和创新我国多党合作和政治协商制度，就要善于吸收西方政党制度的合理内核，如竞争机制、监督机制、透明机制、选举机制等现代民主理念，并有效克服和防止一党制的专制、特权、非理性、非科学、腐败等弊端。因此，我国民主党派的存在、发展并充分发挥其作用，是我国民主政治建设的需要，是发扬民主、反对腐败的重要政治力量。从这个角度上说，我国民主党派存在的基本价值就是发挥监督作用。我国多党合作模式既不同于西方多党制，又不同于别国的一党制，是独具中国特色的政党制度，这一政党制度获得成功的关键，就是要取两者之长，避两者之短。

我国政党制度的理论创新还涉及如党际关系理论、政党制度的制度化法制化理论以及人大、政协制度建设理论和政治民主化等理论问题，但上述七个理论问题是我国政党制度建设中的基本理论，在政党理论体系中处于基础地位，对我国政党制度的理论创新具有十分重要的指导意义。