从法律视角看存款保险制度

李世萍

作为金融安全网的重要组成部分,存款保险制度的主要目标是促进金融系统的稳定并保护缺乏经验的中小存款人。这对稳定一国的金融形势,为经济发展创造有利环境,有着非常重要的意义。但是,在中国建立存款保险制度就一定能够实现这些目标吗?作为一种制度,其功能的发挥需要一定的条件,下文将具体讨论,中国是否已经具备了建立存款保险制度的条件。

存款保险制度面临着道德风险、逆向选择和代理问题这三大困扰,而其中银行经营中的道德风险问题尤为突出。由于我国正处于经济体制转轨过程,一方面经济活动的市场化程度在不断宽化和深化,另一方面市场经济的种种规则尚未健全,因此金融业中的道德风险问题较为严重,引起了广泛的关注。

在我国的银行业中,道德风险的主要表现形式如下:一是不负责任的粗放贷款;二是高息揽存,高息放贷;三是少数银行经营者为了小团体利益和个人利益,迎合地方需要,不顾贷款效益,乱贷乱投;四是个别银行经营者与借款客户内外勾结,里应外合,套取银行贷款;五是向监管当局或上级进行隐瞒、虚报或伪报监管数据和财务数据,隐瞒银行经营问题,夸大或缩小经营绩效。

现阶段,在我国建立存款保险制度存在使银行经营的道德风险放大的可能性。一方面,存款保险机制建立后,银行所面临的市场纪律的约束会有所减弱,或者说存款人对存款银行的选择就无所谓了。同时,银行不须承担因流动性困难而发生的支付风险。这种情况难免会鼓励银行为了高额利润而发放风险过高的贷款。另一方面,四大国有商业银行由于国家背景,与政府之间实际上存在着隐性的存款保险关系,但若将其外化为显性的存款保险,即建立类似存款保险公司的机构承担这一职能,会打破这原本就不完善的平衡。又因为这些银行资金实力雄厚、存款额巨大,一旦倒闭,不但会耗空存款保险基金,甚至还会影响到存款保险机构本身的生存问题。

存款保险制度本身能够促进金融系统的稳定和发展,还需要其他条件的配合。显性的存款保险制度严重、危害了银行系统的稳定,尤其是在刚刚取消利率管制和制度环境欠佳的国家;保险的额度越大、担保的对象范围越广,存款保险对银行稳定的负面作用就越明显;而可靠的基本制度保障,包括健全的法律体系,标准会计制度和完善的信息披露制度等,和有效的金融监管可以抵消存款保险对市场纪律的侵蚀。

在我国现有的条件下,存款保险制度不能促进金融系统的稳定和发展,对我国的银行业和金融业并无重大意义。首先,我国金融监管能力严重不足,无论是监管体制还是监管技术,都难以适应当前金融业的迅速发展。

其次,中国目前的金融市场格局以银行间接融资方式为主,而四大国有银行几乎垄断了银行借贷市场,因而,不管四大银行哪一家出了问题,都将引发系统性风险。要保持四大银行“大而不倒”,存款保险必将付出极大代价,从而为金融系统的稳定埋下隐患。

最后,缺乏配套的基本制度来保障存款保险制度达到预期的目的。

在我国,存款保险制度在保护弱势群体方面没有显著意义,这里的弱势群体主要指中小存款人和除四大银行以外的中小金融机构。一方面,在我国,存款保险制度对中小存款者的利益保护并无重大意义。由于银行长期以来受到政府信用即政府隐性担保的支持,银行等金融机构的倒闭极少出现,因此,存款保险制度在维持存款人对银行的信心方面没有显著的促进作用,也就是说,即便没有存款保险,存款人也不会对自己的存款担忧,而引发大规模的挤兑事件。事实上,根据以往的实践,即便银行不良资产比例高,风险大,经营管理不善,广大中小存款人的存款丝毫未有损失。

另一方面,存款保险制度的建立并不能促进金融机构间的公平竞争。在存款人不担心存款安全的前提下,存款保险制度并不能帮助除四大国有商业银行外的中小金融机构赢得存款人的大量资金流人。并且,四大银行的竞争优势在于网点密布,实力雄厚,资金调度灵活,而导致一些中小金融机构经营困难的原因复杂,既有竞争劣势的问题,更有体制不顺,内控机制不健全以及监管滞后等因素。在我国的中小金融机构中,也不乏业绩优秀者。如民生银行2001年第三季度的不良贷款比率仅为3.65%。事实上,我国业绩不良风险较大的恰恰是四大国有商业银行。因而,存款保险制度的引入,不仅无法为中小金融机构带来竞争优势,还会将国有银行以及其他经营困难的金融机构的风险,转移到本已处于竞争劣势、但现在经营业绩良好的金融机构身上,从而造成市场竞争的更大不公平。

由前文论述可知,在我国现阶段引入存款保险制度,没有显著的积极意义。相反,还会引起消极后果,产生负面影响。其一,目前中国无法通过建立显性的存款保险制度来解除政府的隐性担保责任。在政府的隐性担保下,道德风险问题更加突出,并且政府给予的援助资金最终是由纳税人承担的。这既损害了市场的效率,又造成了社会的不公平。但是,由于历史、银行业的现状等多方面的原因,政府在现阶段无法袖手旁观,而存款保险本身也无法解决银行“大而不倒”的问题。其二,建立存款保险制度将无谓增加政府的管理成本。要实现存款保险,必须设立专门的存款保险机构,需要一定量的工作人员;为了避免国家资源的不当流失,还须加强对银行的监管。在不能带来利益的前提下,在我国引入存款保险制度只能是对人力物力的浪费。

目前中国并未具备引入存款保险制度的条件。

(编辑/文武)