基于金融视角:金融支持刑满释放人员就业的制度设计

中国人民银行瑞金市支行课题组

刑满释放人员(以下简称刑释人员)是社会的弱势群体。加大刑释人员就业帮扶力度,对于稳定社会秩序,构建和谐社会具有现实意义。金融如何在帮助刑释人员就业过程中发挥作用,在履行好应有的信贷支持同时,防范资金风险,是摆在金融机构面前,值得深入思考的重要课题。最近,我们组织力量对金融支持刑释人员情况进行了问卷调查,发放问卷100份,收回有效问卷100份。

一、金融支持刑释人员的基本情况

据司法部门反映,2004年以来,瑞金市因触犯刑律服刑人员达1.56万人,涉及4500户家庭5.81万人,期间刑释人员0.25万人。为稳定刑释人员情绪、缓解刑释人员生活困难、促进社会稳定,多年来瑞金市委政府把做好刑释人员工作当作一件大事在抓,要求各部门发挥所长,帮助刑释人员最大限度实现就业。但调查结果显示,刑释人员因种种因素制约,就业形势并不乐观。近五年刑释人员就业总数为387人,仅占刑释人员的15%。高达85%的刑释人员工作没有着落,个人及家庭经济生活不同程度陷入困境。

从帮扶作用大小的角度考量,金融在支持刑释人员就业方面一直充当着主力军作用。据调查测算,到2009年9月,瑞金市金融机构发放的刑释人员、吸收刑释人员的企业、刑释人员以其家人朋友名义的贷款余额约8000余万元,占全市信贷总量的3%。帮助刑释人员就业的银行贷款近年也增加明显,2007年以来此类贷款累计投放5348万元,超过2006年以前历年此类贷款投放总和。对此类贷款结构分析发现,小额信用贷款成为金融扶持刑释人员的主要信贷品种,达3877万元,占金融支持刑释人员资金总额的72.49%。

从帮扶效果分析,金融对刑释人员的资金帮扶效果明显:一是改善了刑释人员的就业状况。据不完全统计,近五年在金融的帮助下实现就业的刑释人员为285人,占同期刑释人员就业总数的74%;二是改善了刑释人员的生活状况。在金融帮助下,刑释人员通过创办实体、进入企业打工等方式实现就业,有了比较稳定的收入来源,家庭生活质量明显改善;三是净化了社会空气。在金融支持下,大部分刑释人员专心工作,参与赌博、打架斗殴等情况大为减少;或者为了获取谋生手段,积极参加各种技术培训班,文明程度大大提高,社会风气明显好转。

二、刑释人员对金融扶持的期望

从刑释人员的金融需求状况看,目前的金融服务远远不能满足其需要,希望金融机构政策和资金上给予更多的支持。从调查结果看,刑释人员对金融的需求已经触及金融信贷的政策层面,主要表现在:

1、出台信贷帮扶政策。很多刑释人员反映,他们以前曾有过向银行申请贷款的经历,但大多数人因难以通过银行“信用审查”条款,遭到银行拒绝。他们希望金融机构从信贷政策层面入手,从制度上解决刑释人员不能贷款的问题。问卷调查结果显示,他们认为当前最迫切的是国家尽快出台《弱势群体贷款管理办法》或《弱势群体信贷促进法》,督促金融机构对弱势群体贷款区别对待。

2、降低信贷准入门槛。刑释人员大多经济及家庭条件差,不能按要求提供抵押物,因此很难获得银行信贷亲睐。因此,高达65%的刑释人员在问卷中向银行提意见,希望金融机构在信贷准入条件上有所区别,对他们以信用贷款为主。据调查,他们认为目前农村信用社“小额农户信用贷款”、“农户联保贷款”和农业银行的“惠农卡”贷款等贷款品种很好,很适合他们。刑释人员在问卷中还建议,在信用审查过程中,银行可向村委会或居委会调查借款人刑释后的表现,以决定是否放贷。

3、实行信贷优惠措施。调查结果显示,90%以上的刑释人员因经济条件差对当前贷款利率难以承受。他们反映,目前信用贷款的利率仍然相对偏高。很多刑释人员希望,银行在放贷过程中对他们进行照顾,适当降低利率或利率下浮幅度相比其他借款人大一些;此外,简化贷款程序、增加单笔贷款金额、延长贷款期限等优惠措施也在他们的期望范围内。

三、金融支持刑释人员的困惑

除了抵押物不足原因外,信认度不够等方面的劣势因素也成为制约刑释人员获取贷款的障碍。银行信贷人担心刑释人员信用再次出现问题,“惧贷”心理严重。

1、缺乏文化技术(见图1、2)。大部分刑释人员因文化层次低,没有技术,缺少一技之长,回归社会后难以找到合适工作。对刑释人员的文化技术结构分析发现,具有中专以上文化的刑释人员的占比仅19%,81%以上的人员文化水平在高中以下,甚至有相当部分人员的文化水平仅停留在小学以下水平;此外,刑释人员中具有初级以上技术证书的人员占比仅8%,九成以上人员没有任何技术。文化素质低下和技术特长欠缺成为刑释人员就业路上的“拦路虎”,也成为银行进行信贷支持的最大困惑。

2、缺乏经济基础(见图3)。调查结果显示,63%以上刑释人员服刑前为家庭主要劳动力,因服刑造成相当部分人员家庭缺少收入来源,经济陷入困境。截止2009年9月底,百户被调查刑释人员的家庭平均资产6.5万元,相比服刑前资产非但没有增加,反而有22%的下降;家庭平均储蓄存款仅为1.85万元,是全市户均储蓄存款的一半。受经济条件限制,刑释人员在自主创业过程中,面对好的项目时,只能“望自兴叹”。出于信贷资金安全考虑,银行对经济条件差的刑释人员进行信贷审查时,往往趋于谨慎。

3、缺乏发展潜力(见图4)。除了文化技术欠缺制约刑释人员的发展外,年龄问题也成了阻碍其发展的另一个重要因素。据近年来刑释人员的年龄统计,服刑人员被释放时的年龄普遍偏大,平均为39.6岁,其中40岁以上人员占大多数,达到51%的比例,35—40岁人员的比例为26%,30岁以下人员的比例为23%。大部分刑释人员错过了创业、学习的黄金时期,缺乏主动创业热情,难以跟上形势发展。刑释人员发展后劲不足动摇了银行对其信贷支持的信心和决心。

4、缺乏社会关系。由于脱离现实生活有一段时间的缘故,很多刑释人员回来后,往往表现出难以适应。一是适应社会难。高达87%的刑释人员表示在短时间内“难以适应”社会,其中69%刑释人员更坦言要2到3年过后才逐渐找回适应社会的感觉;二是人际关系冷漠。由于长时间缺少交流与沟通,刑释人员与朋友、亲戚、家人的关系逐渐疏远。56%的刑释有过“有苦不知向谁说”的痛楚;三是社会重新接纳认可程度低。据对部分用工企业走访后发现,72%的企业表示在招录员工时,会考虑被招用人员的政治表现,对有犯罪前科的人员一般不予招聘,只有15%的企业表示,如果刑释人员在有人担保情况下,它们在招聘员工时会予以考虑。社会关系上的劣势,导致刑释人员普遍存在自卑心理,不敢主动接触社会,更不敢向银行申请贷款支持。

四、金融支持刑释人员就业的制度设计

弱势群体的金融需求与目前银行信贷服务存在突出矛盾。如何解决这一矛盾,成为金融支持弱释群体的症结所在。因此,重新进行金融等制度设计显得尤为必要。本文认为,可采取引进“第三方”对信贷风险适度分担的策略,对现有一些信贷制度产品进行调整创新,充分调动金融机构的参与积极性,以加大对弱势群体特别是刑释人员就业的金融扶持力度。

1、在现有小额担保贷款基础上进行制度设计。建议将刑释人员这一特殊群体纳入小额担保贷款扶持范围。劳动就业部门优先安排刑释人员参加技术培训。金融部门在刑释人员取得技术培训合格证后,在《就业失业登记证》、营业执照、结婚证、借款人及配偶、担保人身份证、户口等手续齐备的情况下,就可受理贷款申请。

2、在信贷品种创新上进行制度设计。金融机构要加大信用贷款、担保贷款等贷款种类的创新力度,积极开发出适合刑释人员等弱势群体的新的信贷品种。借鉴农户联保贷款成功模式,可以设计“刑释人员+家庭”、“刑释人员+朋友”等担保贷款种类,以满足刑释人员贷款需求。在贷款试办阶段,应对单笔贷款金额作出规定,最好控制在10万元以下,且可对贷款要求进行封闭管理,以防范可能产生的信贷风险。

3、在吸纳刑释人员的企业优惠政策上进行制度设计。借鉴福利类企业支持政策,出台相关的优惠政策。对吸纳刑释人员企业,按1年以上劳动合同的刑释人员占企业在职员工总数达到一定比例,企业可享受相关的财政、税收和金融优惠政策,以鼓励企业吸纳更多刑释人员再就业。

4、在鼓励刑释人员自主创业上进行制度设计。一是编制刑释人员自主创业产业指引目录。金融机构要精心筛选一些好的项目,编制成信贷支持产业目录,提供给刑释人员。对选择目录中所含的项目进行自主创业的刑释人员,在抵押担保符合贷款条件的情况下,坚决给予信贷支持;二是建立刑释人员自主创业信贷需求信息反馈制度。刑释人员自主创业的合理资金需求可通过政府网站设立专门栏目,进行粘贴,实现信息对称,各金融机构要尽最大努力给予满足;对确有资金需求又符合贷款条件的,政府有关部门要积极协调有关金融机构解决;三是创新刑释人员自主创业信贷管理机制。从创新信用评级管理、放宽抵押担保范围、提高贷款比例、适当降低贷款利率等方面建立符合刑释人员自主创业业务特点的信贷管理机制,为刑释人员自主创业提供个性化的服务。

5、在刑释人员信贷风险补偿机制上进行制度设计。一是政府担保。建立由政府主导的信用担保机构,为刑释人员等弱势群体向银行贷款提供担保服务;二是注重财政政策与金融政策的配合。财政对弱势金融支持应予税收优惠和财政补贴,金融机构内部考核和费用核定应区别对待,对开办弱势金融的业务和机构予以适当倾斜,允许自主开发项目贷款和产业支持贷款;三是加大财政转移支付力度。以社会最低生活保障、失业保险等形式加大对刑释人员的转移支付,增强其抗风险能力和偿付能力,为金融的有效偿付提供必要的政策支持。

(课题组组长:朱水发课题组成员:沈忠明、潘有仁、刘金桥)