乡村民主选举面临的现实困境及其路径选择

陈 伟 于 浩

[摘 要] 村委会选举既是社会主义民主政治的基本要求也是构建社会主义新农村的基本路径。从现实情况来看,基层选举法律法规缺失、乡镇机关行为失范、宗族势力插手、届期过短、政治冷漠等因素的客观存在,严重困扰着村委会选举的正常进行。因此,完善现有法律、明确乡镇机关角色、理顺政府与村委会的关系、化解村委会选举的障碍、建立完善的救济机制,成为和谐社会构建中完善村委会选举的出路所在。

[关键词] 村委会;选举;困境;出路

[中图分类号] D921.2[文献标识码] A[文章编号] 1008-4738(2009)06-0037-05

[收稿日期] 2009-11-13

[作者简介] 陈 伟(1978-),男,西南政法大学法学院讲师,法学博士,重庆市綦江检察院检察长助理,研究方向:刑事法学;于 浩(1988- ),男,西南政法大学行政法学院法学学士,研究方向:行政法学。

中共十七届三中全会通过的《中共中央关于推进农村改革重大问题的决定》指出,“健全村组织领导的充满活力的村民自治机制,深入开展以直接选举、公正有序为基本要求的民主选举实践,以村民会议、村民代表会议、村民议事为主要形式的民主决策实践,以自我教育、自我管理、自我服务为主要目的的民主管理实践,以村务公开、财务监督、群众评议为主要内容的民主监督实践,推进村民自治制度化、规范化、程序化。”可见,实现真正意义上的农村民主自治,已是大势所趋,时代所需。我们知道,村民民主自治包含四个方面的内容,即民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。其中,民主选举是核心和关键。“在农村生活实践中农民已认识到,民主选举是实行有效的村民自治的基础。”[1]因此,民主自治宏愿的达成,村委会选举的顺畅实施不可或缺。然而,就我国目前村委会选举的实际情况而言,可谓问题丛生,困难重重。如何面对此现状以及找到有效的解决办法,成为了当务之急。

一、把脉问诊:当前村委会选举的困境分析

(一)法律法规的缺失

法律法规的不完善,往往给乡镇政府在指导村委会选举中故意曲解法律提供了绝佳机会,从而涌现出大量侵害村民选举权利的选举纠纷和违法行为。所以,一些村民为了维护自己的权益,被迫走上大规模、长时间的上访之路。这也在一定程度上凸显出正式法律的不足与传统乡土社会的紧张关系,即老百姓更相信上级政府而不是法律。正如苏力所说:“一方面,正式的法律制度没有或者没有能力提供村民需要的法律服务,而另一方面,又禁止那些与正式法治相违背的‘法律实践……这岂不是要破坏人们社会生活所必需的秩序吗?”[2]笔者通过查阅《村委会组织法》和各省的相关实施办法,发现其存在三个方面的问题:

第一,法律法规过于原则化,致使村委会选举在一些具体的程序和操作上无所适从。如在村委会选举中,一个基本问题是村民资格的问题。但是,由于法律法规的不完善,有些地方政府规定村民资格的认定由村民会议或村民代表会议来完成,甚至在某些地方直接由村委会或村党支部规定村民资格的认定权属于村民会议或其他组织。从程序上看,村民会议或村民代表会议的决定并不违法,也符合村民自治的原则,但实质上这些决定已侵犯了少数人的选举权与被选举权,这显然是违法的,甚至是违宪法的。

第二,法律内部矛盾重重,漏洞百出,导致违法行为屡禁不止,并且难以纠正。如在村委会候选人资格问题上,《村委会组织法》第十二条规定:“年满十八周岁的村民,不分民族、种族、性别、职业、家庭出身、宗教信仰、教育程度、财产状况、居住期限,都有选举权和被选举权;但是,依照法律被剥夺政治权利的人除外。”就是说,任何选民都有资格当选为村委会成员。但一些地方性法规对被选举权的资格作了一些限制。再如,选举权与罢免权的不对等问题。根据《村委会组织法》第十四条关于村委会换届选举程序的规定,双过半原则即获得全体有选举权的村民四分之一以上赞成票的候选人当选并有效。而罢免程序,《村委会组织法》第十六条规定,先须本村五分之一以上有选举权的村民联名提出罢免动议,还须有选举权的村民半数以上赞成罢免,罢免才能成功。

第三,法律网络的不系统和不全面,使相关法律之间不能互相配合,解决现实问题,而且容易损害法律的权威。刑法作为保障公民权利的最严厉的措施,体现在生活中的各个方面。比如,依据《中华人民共和国刑法》第256条的规定,所谓破坏选举罪是指破坏各级人大代表选举和国家机关领导人员选举的行为。村委会是群众性自治组织,不属于国家机关。根据罪刑法定原则,不能将破坏选举罪类推适用到村民选举中去。

(二)乡镇机关行为失范

有学者言,“影响村庄选举的因素也有很多。某些地方最主要的原因之一,就是当地政府压制选举,干涉选举结果,使选举流于形式。”[3]那么,乡镇机关违法参与村委会选举的原因何在?

毋庸赘言,选举实质上是一个谈判和博弈的过程。“博弈即一些人、队组或其他组织,面对一定的环境条件,在一定的规则下,同时或先后,一次或多次,从各自允许选择的行为或策略中进行选择并加以实施,并从中各自取得相应结果的过程。”[4]照此而论,选举过程实际是在利益分配上寻求均衡点的博弈过程。乡镇机关进行制度变革的根本动因是效用最大化,当改革使其自身利益受损时,就按照自己的方式对选举进行变通执行、不予理睬甚或抵制。其原因主要有以下两方面:首先,乡镇机关担心民选的村干部不顺从自己的意志,不奉行其施政策略。其次,乡镇领导还担心自己与现任村委会成员业已建立的利益纽带就此断裂。所以,多数乡镇领导对村委会的选举采取消极的态度,并希望村干部连任,也就是情理之中的事了。

(三)现任村委会容易掣肘

笔者认为,现任村委会成员是村委会选举的最大阻力。究其原因,主要包括以下几方面的原因:其一,担心自己落选。过去很长时间,村干部都是由上级任命,因此,村干部往往会形成惯常思维,即只要对上级负责即可,而不必考虑村民的感受和利益。部分村干部为了严格服从上级指示,不惜损害村民的利益。 其二,担心暴露原有的问题。在村民自治贯彻不到位的村,对村干部的管理是相当随意的。部分村干部认为,只要跟上级保持良好的关系,对村里的事务就可以为所欲为,俨然把自己视为“一村之主”。尤其在一些集体经济发展较好的村,村干部染指集体财产,收受贿赂的行为并不鲜见。

(四)宗族势力插手选举

一般而言,村委会选举结果影响着村庄政治权力、经济利益资源的分配和再分配。趋利避害的内在机制促使宗族产生参与村级直选的内在冲动,并且宗族这一以血缘关系和姻缘关系为基础的非正式组织也认为它的成员能够也有必要参与选举。宗族介入选举的资源主要有两个方面:一方面,族内成员互助支持所形成的关系网络,这种关系网络会给家族势力推出自己的代表参与选举竞争提供强大的保证;另一方面,相互信任的认同心理以及组织内部的协调机制会使这种介入更加有效。肖唐镖教授对多个宗族案例研究发现,完全复制传统的宗族未曾出现,它们皆有了或多或少的变迁,因而如今的宗族可以说是“残缺的宗族”[5]。在一些宗族势力严重的地方,大姓大宗牵制着小姓小宗的利益,在实行“双过半”原则中能够保持绝对控制,小姓小宗由于人少势弱,他们永远达不到“双过半”的要求[6]67-68。在此情形下,所谓的民主选举就徒具形式而已。

(五)投票选举纰漏百出

在村委会选举的过程中,不依法投票选举的现象比比皆是。比如,贿选、等额选举、不设立秘密投票点、私填选票、扰乱选举秩序、委托投票等不合法现象层出不穷。实际上,现行法律法规赋予了村委会相当大的权力,即对农村集体资源的支配权力,包括宅基地的分配、土地的承包和出让、集体经营项目的承包、工程招标、村办企业的经营和利润分配等。如此大的权力及其利益回报,使得很多村民向往成为村委会成员。这也就加剧了选举的激烈程度。为了能在众人中脱颖而出,贿选成为了一个重要手段。“贿选是一种利用金钱和物品等私下收买选票,影响、改变选民投票意向和选举结果的违法行为。”[7]

(六)政治冷漠消解民主

政治参与是现代社会民主制度赖以生存的基础,也是民主政治的重要内容[8]。而政治冷漠,是与政治参与相对应的一个概念,简单来说就是政治不参与,是一个国家的公民对政治活动不感兴趣,不愿花时间和精力参与某项政治活动,即对政治活动的“心理卷入”程度较低[9]。然而现实社会中,一些专家学者时常以村民政治冷漠为由而对村委会民主选举表示担忧。这并非庸人自扰、杞人忧天,而是真实的客观存在。笔者在考察了部分村民后,认为只要选举是真正的(有选择的)民主选举,村民对于民主选举还是充满热情的。只有当越来越多的村民信任选举的时候,他们才会关心选举,积极参加投票。毕竟,“民主并不只是抽象的口号,而是实实在在的选择。它只有与民众的利益诉求相契合,才能植根于人们的日常生活和心理结构之中。”[10]

二、出路探寻:村委会选举的困境破解

(一)制定统一的《中华人民共和国村民委员会选举法》

国家出台村委会选举法,并由国务院制定相关实施细则,村委会选举前再由各级党委、政府制定更为具体的政策措施以作补充。这样就能够使村委会选举工作更加程序化、规范化,减少选举中的矛盾纠纷。对于村委会选举法的相关内容,建议应明确以下事项:

1.对村民资格作出统一界定

如前所述,村民资格的界定是选民资格确定的基础。有学者就对村民资格提出过自己的看法:“在我国,所谓村民是指具有我国国籍,长期在农村一定区域内居住和工作的农民……判断一个人是否是本村村民,主要看两个条件:一个是居住关系,一个是土地所有关系。居住关系是构成本村村民资格的重要因素,但不是决定性因素,起决定作用的是土地所有关系。比如,一个人拥有了本村土地的部分所有权,那他(她)就成了集体利益的一员,他(她)就拥有了社区户籍,同时拥有了本村的选举权和被选举权。”[11]土地所有关系比较容易考量,但居住关系的确定需要看居住时间。笔者认为,在本村居住时间满一年的才算与本村形成了居住关系。

2.明确候选人条件

理论上我国坚持选举权与被选举权一致说,但从村委会选举的实践来看,二者的分离也有其合理性。选举,“是一种具有公认规则和程序形式,人们据此而从所有人或一些人中选举几个人或一个人担任一定职务。它与任命或抽签的二中取一的选拔方法不同。”[12]它本质上并不只是权利的行使,其价值还在于选出社会精英来带领村民发展本村经济与文化。“在当代中国农村,要求村民们都能够客观、公正地行使选举权,是一种奢求,是极不现实的。”[13]这就需要从制度上为社会精英的当选设计路径。鉴于此,在坚持选举权与被选举权一致的同时,允许农村这一特殊场域实行有限的“精英政治”也应是无可厚非之举。在村委会选举法中应当明确对候选人的年龄、文化程度、居住期限、履行村民义务等方面的限制性条件。但是限制并非是任意的,而是有限度的。如前文中“高中以上学历”、“年龄在35岁以上”的规定就有过严之嫌。考虑到村民的行为能力,笔者认为,学历初中以上即可,年龄应与法定结婚年龄一致(即男22岁,女20岁)。

3.确保选举权与罢免权的对等

比照《村委会组织法》的规定,应把当选票数与罢免票数统一。至于当选票数是以1/4还是1/2为标准,唐鸣教授认为应以1/2为标准。“选举(包括罢免)的过程实质也是形成共同意志的过程,获得相对多数才是合理的,当选只需超过全体选民1/4而没有过半,不能代表大多数有选举权村民的意志,未免有些牵强,仅以1/4强的票数勉强当选,在实际工作中得到多数村民的支持是有疑问的。所以建议将当选和罢免的票数统一规定为‘超过有选举权的村民半数。”[6]212

(二)明确乡镇机关角色,理顺其与村委会的关系

就目前而言,中国尚未有一部村委会选举法。因此,乡镇政府在遵循宪法和村委会组织法原则精神的基础上,应制定相关的与上位法不冲突的健全且操作性强的选举办法,使选举真的有法可依。“在现阶段,行政组织的介入是必要的,但不宜过分。”[14]由于村委会选举的不成熟、不完善,需要政府适度地介入指导。所以,政府应成为村委会选举的监督者,力阻选举中的违法现象。并且,处于乡镇政府指导下的村民,也应有监督乡镇政府的权利,既要监督政府的权力复位,又要监督政府的指导行为,防止其失职、滥用职权而损害自己的权利。同时,加强对村委会成员管理、教育和培训,鼓励村民积极参与政治,并引导村民学会使用民主权利,选出自己满意的村委会,从而促进村委会的自身建设。

(三)对影响村委会选举的因素因势利导

“在熟人社会中,大抵不需要进行竞选,也很少有拉票的空间,别有用心或德才较次者,很难在熟人社会中有当选村干部的机会。但在半熟人社会中,竞选应是较为公正选举的前提,因为地缘因素加入选举过程,使选举更容易受到地缘、宗族、姻亲乃至朋友、同学、同业者等支持者的分化组合,而发生戏剧性的变化。往往是参加选举或支持参选一方者的个人所拥有的特殊的人际资源状况,决定了选举结果。”[15]以目前情形,一方面应在完善选举制度的基础上,充分利用深植于村民心理结构中的传统习俗的约束力与凝聚力,加强对村民的引导教育。另一方面,应该允许村民在政治、经济、文化等领域建立自己体制内的组织,减少村民体制外寻求实现利益表达的方式。比如,允许村民成立农会。另外,在一些宗族分化比较严重的地方,也可以实行比例代表制,以保护小姓小宗的利益。而且这些决议原则都是民主多数裁定规则的具体化,于民主的价值丝毫无损[6]69。当然,村委会选举越是公平、公正、公开,选民的选择取向就越是理性化,越能跳出宗族血缘的视野来选择自己的“代理人”[16]。

(四)多管齐下,调动选民积极性

如前文所述,既然村民参与选举都有利益动机,那么通过法律法规的改进和选举前后的制度化机制将其利益动机和公益融合起来,扩大两者的共容利益基础,限制个人利益动机对于公益的背离就显得尤为重要。此外,调动村民政治参与积极性的重要手段是,打破过去内定的可能,消弭村民一直以来对村委会选举的不信任。所以更要严格遵循选举程序,规范选举行为。有效的措施还应结合本地的特点,根据群众思想实际和选举工作的进程,有针对性地讲解有关选举法规的具体规定,让选民深入了解选举的性质和意义;重点宣传候选人的素质要求,把真正有能力的、令大家心服口服的人选进村委会。另外,改变过去敷衍了事的宣传形式,制定切实可行的宣传方案,如选举组织机构可利用报纸、电视、广播等新闻媒介制造舆论或者分派组织人员下基层,采取简便通俗的形式宣传来发动群众。当然,最大限度地调动广大村民参与民主选举的热情,还需要农村经济发展做后盾。在一些偏远山区,对于尚未解决温饱问题的村民而言,参与民主选举无疑是一种豪奢之举。正如著名政治学家亨廷顿所言,“对大多数人来说,政治参与只是实现其他目的的手段。如果个人能够通过移居城市,获得地位较高的职业或者改善他们的经济福利等方式实现这些目标,那么这些方式将在一定程度上成为他们参与政治的替代物。”[17]

(五)建立完善的救济机制

我国当前村委会选举中一个突出的问题是村民选举权利的保障机制不健全。虽然存在私力救济,并且“私力救济是一种历史最悠久、运用最广泛的纠纷解决方式,不论过去、现在抑或将来,私力救济对于纠纷解决、对于社会的作用皆不可忽视。”[18]但笔者认为,司法救济和行政救济等公力救济仍是不可或缺的,尤其是司法救济在村民选举权利救济体系内更有着不可取代的地位。依照法理,有权利必有救济,公力救济是现代社会最重要的权利救济方法[19]。所以,在构建村民选举权利救济的制度框架时,司法救济仍是构建和完善的核心。而司法救济面临的最大现实困境是我国刑法并未将破坏村委会选举纳入到破坏选举罪罪名之中。所以,应该尽快将《刑法》第256条修改为:“在国家法律规定的政治性选举过程中,以暴力、威胁、欺骗、贿赂、伪造选举文件、虚报选举票数等手段破坏选举或者妨害选民和代表自由行使选举权,情节严重的,处三年以下有期徒刑、拘役或者剥夺政治权利。”[20]此外,就民事诉讼法、行政诉讼法、行政复议法只侧重公民的财产权和人身权保护,而将村民选举权利排斥在其保护范围之外这一问题,有学者指出,“应当在党纪、政纪、治安处罚法中增加相应的条款,对违背践踏村民自治权利的行为给予相应的处罚,以弥补现行法规的不足”[21]。不过,笔者认为,既然村民选举权作为公民的一项基本权利,受宪法的保护,与其将它的保护补充到众多的部门法中,不如直接将宪法司法化,启动宪法诉讼程序,解决选举纠纷,而且“通过诉讼激活宪法文本,强化宪法的可诉性,就可以在司法个案的判决书上彰显宪法的效力和凸显宪法的权威,从而弥合宪法在理想与现实之间的鸿沟”[22]。