生态公益林社会融资的政策建议

尤 炜

摘 要:高举生态建设旗帜,保护森林资源成为我国林业建设的指导方针。从政策角度分析生态公益林融资不足的原因,提出社会融资的政策建议,有助于开拓生态公益林融资的研究视野。

关键词:生态公益林;社会融资;政策

中图分类号:F307.2

文献标识码:B

文章编号:1005-569X(2009)12-0001-02

1 引 言

目前中国公益林建设和保护资金基本上来源于财政拨款,政府尚未对森林生态服务交易体系和自主协议的运作制定政策。政府财政资金有限,社会融资不足,以至于公益林建设和保护资金不足。因此有必要研究公益林的社会融资政策,以便促进公益林建设和保护融资。

2 生态公益林融资不足的原因

生态公益林经营的主要目标是追求生态和社会效益,但其生态效益和社会效益往往是不可计量的,不能为经营者带来直接经济收入,目前,受益者无须支付任何资金,就能享用公益林生态效益,造成了效益的外溢,这种外部性不可能通过市场价格表现出来,也就不可能通过市场机制的自发作用来得到调整。可见,由于公益林生态效益的特殊性,如果政府没有制定相应政策,市场化补偿难以形成。

我国生态公益林资金来源渠道还是比较单一,主要依靠国家预算内资金为主,社会和市场渠道虽然有所拓展,但所占的比重还是相当低,没有有效地从市场和社会方面吸收资金。同时,生态公益林生态效益具有产权界定困难、计量水平限制等特点,目前对生态公益林生态效益直接参与市场交易的认知程度不够,在我国还没有建立规范的生态公益林生态效益交易服务市场,使生态公益林生态效益大部分还只是作为一种公共物品被受益者无偿享用,生态公益林经营成本不能得到弥补。1998年修改的《森林法》规定:对提供生态效益的防护林和特种用途林进行补偿;2000年1月29日发布并实施的《中华人民共和国森林法实施条例》第十五条规定:“防护林和特种用途林的经营者,有获得森林生态效益补偿的权利。”但是没有具体规定补偿办法。现有的政策中,公益林社会融资没有得到充分的体现,这在一定程度上阻碍了我国生态公益林的社会融资。

可见,由于生态公益林属于公共物品,具有正外部性,效益外溢,需要政府干预,但是目前政府促进社会融资政策不健全,所以目前生态公益林社会融资不足的主要原因之一是政策供给不足。

3 生态公益林社会融资政策建议

3.1 制定政策,促进社会捐助公益林

社会公益性捐助主要是接受国内外单位、个人和国外政府的捐款或援助。目前已有一些国家或国际组织以无偿援助形式支持我国的生态公益林建设。从1999年到2007年,中国绿化基金会共募集社会捐赠和政府资助4806.7万元,实施绿化项目23个,造林面积49407亩。2002年11月,我国第一个“防沙治沙专项基金”在北京设立。“防沙治沙专项基金”的主要使用范围是支持防沙治沙事业。中德财政合作甘肃天水生态造林项目总投资1.2亿元,其中德国政府赠款6000万元。

政府要制定政策,进一步促进公益林社会公益性捐助。可以通过授予冠名权、刻碑挂牌、种植纪念林、划拨荒山荒沙给体育和文化娱乐界营造明星林等方式,拓宽社会捐资渠道。要加强宣传,如生态教育以及各类主题植树活动等,使生态文明深入人心。国家林业局还可以协调中国移动、中国联通,通过手机短信动员全社会积极参加义务植树。通过电视、报刊、网络等新闻媒体,采取各种形式深入宣传绿化建设,广泛发动社会各界积极参与生态公益林建设;还可以制定政策,规定个人所捐赠的资金可以抵扣个人所得税,以促进个人捐赠生态公益林建设。

3.2 制定生态彩票政策,为公益林融资

我国发行体育彩票和福利彩票,筹集了大量体育发展和社会福利基金,强有力地支持了这两项事业的发展。生态公益林建设周期长、投资风险大,对追求利润的资本没有吸引力。但是,生态公益林具有巨大的生态效益和社会效益,在我国可持续发展中具有重大的战略意义,其重要性不低于体育和社会福利事业。因此,建议政府制定生态公益林彩票政策,专项筹集公益林建设资金,用于营造生态公益林,加快公益林建设,改善生态环境。

通过发行生态彩票筹集社会资金,作为生态公益林建设资金的有益补充,用于工期长、见效慢、经济效益低、社会效益和生态效益高的公益林建设。建议以国家林业局为生态彩票行政管理部门,下设生态彩票管理中心,负责日常彩票资金的收、缴事宜,依照国家有关法律、法规以及有关政策规定,负责生态彩票市场的统一管理工作,承担生态彩票的统一发行、统一印制、统一编制并实施发行和销售额度计划、制订技术规则、管理制度等工作。各级生态彩票发行和销售机构,接受同级审计机关对生态彩票发行、销售及有关经济活动的审计监督。奖金的比例不得低于60%,以现金兑付。

4 公益林生态服务交易的政策建议

4.1 政府制定政策,引导公益林生态服务市场

由于公益林生态效益的特殊性,如果政府没有制定相应政策,市场化补偿交易难以形成。国家应协调林业、水利、电力、环境保护和旅游部门以及自来水、二氧化碳排放企业的利益关系,在此基础上,进行政策创新。政府可以明确交易双方及其权利义务,制定交易规则,为交易双方搭建交易平台,例如美国的“湿地银行”和基于《京都议定书》的碳汇交易平台。

中国也要建立规范有效的公益林生态服务市场和中介机构,一方面应设立国家公益林生态服务交易的一级市场和各省(市、自治区)公益林生态服务交易的二级市场,一级市场应该和所有的二级市场实行联网,所有的交易信息要共享。所有的公益林生态服务交易单位,在交易之前都必须到国家或当地交易市场进行注册登记,交易单位每进行一笔公益林生态服务交易,都要在当地的交易市场进行登记,避免将公益林生态服务进行多次重复交易的投机行为,促使交易有序进行。

另一方面,要建立和完善各类公益林生态服务中介机构。公益林生态服务市场发展的关键是减少交易成本,提供买者、卖者、认证者、投资者和在价值链中其他关键组织之间的中介服务。比如公益林碳汇贸易,独立中介组织帮助碳汇的测定和认证,碳交易途径的选择等;专门的信息咨询机构拥有系统化的经济信息,具有信息来源广泛、快捷的特点,通过他们所掌握的公益林生态服务交易情况,能及时给公益林生态服务交易双方提供专业化的信息咨询服务,使生态公益林的投融资主体能根据必要的信息来合理引导和配置资金。

4.2 政府出台相关政策,降低交易成本

公益林生态服务的交易成本包括研究设计、实施和监督成本,包括受益者和受损者成本,信息获取和谈判成本,生态效益计量成本,监控成本,冲突调解或诉讼成本,市场交易体系运作费用等。公益林生态服务难以市场化的主要原因之一就是交易成本高,所以政府要进行政策创新,以便降低这些交易成本。市场交易的一方必须能够低成本地获得公益林的相关信息,政府要免费提供公益林生态服务的相关信息,如交易价格、受益者的受益量等,支持这方面的基础研究,建立信息网,降低交易双方的信息成本。在解决冲突的过程中,执法、司法机构的规则设置和运作效率至关重要,高效的司法和执法机构有助于降低实施成本、冲突调解和诉讼费用。

5 结语

生态公益林社会融资难,主要是政府政策的缺位,单靠财政资金来保证生态公益林的建设,有点勉为其难。政府必须实施管理创新和政策创新,为生态公益林的社会融资打造一个好的平台,有了这个平台,生态公益林的建设将会得到大的发展。

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