“魔兽之争”背后的权力叫板

表面上是审批权之争,实际上是未来网络游戏产业管理的主导权之争,折射出转型时期网络产业发展的诸多矛盾,有望成为互联网产业发展的标志性事件。

2009年11月2日晚间,新闻出版总署发出通知,终止《魔兽世界》(燃烧的远征)审批,退回关于引进出版《魔兽世界》的申请。通知要求,网易公司应“立即停止违规行为,纠正错误,停止收费和新账号注册”。同时,新闻出版总署称将视情况依法对其作出相应的行政处罚,包括停止其互联网接入服务。11月3日下午,文化部召开了查处第七批违法游戏产品及经营活动新闻通气会。根据新浪网科技频道发布的该会议文字实录,文化部文化市场司司长李雄表示,新闻出版总署日前的终止通知,“明显属于越权行为”。两个政府部门立场鲜明的对垒,将因这款游戏引发的风波重又带回风口浪尖。

陈彬彬(中南大学公共政策与地方治理研究中心)

两部门缘何“隔空叫板”

网易公司《魔兽世界》游戏审批戏剧性地引发新闻出版总署和文化部隔空叫板,并引发游戏玩家网上维权活动,创造了诸多的第一次:两个部级单位第一次为一款游戏管辖权进行公开争夺;市场主体第一次公开不理睬他所不认可具有管辖权的机构;网络玩家第一次大规模网上聚集维权;中央编办为此第一次公开“释权”……此次PK事件表面上是一部游戏的审批权之争,实际上是未来网络游戏产业管理的主导权之争,折射出转型时期网络产业发展的诸多矛盾,有望成为互联网产业发展的标志性事件。

权力重新分配引发主导权之争。行政管理的专业化分工与社会经济事务的复杂性、相互关联性之间的矛盾,是产生部门间权限冲突的根源。政府监管的诸多领域,均存在交叉、重叠的情况,尤其是在规费、处罚领域,职能交叉现象就更为严重。交叉权力具有自我扩张性,权力分配上的不平衡,必然导致攀比和竞争,在配合中出现不协调的现象,有利的争着干,无利的互相推。根据中编办的“三定”方案,网游产业管理主导权划入文化部,原来的主管部门新闻出版署只保留前置审批权;凡“划出”的,“划出”部门不再对“划出”职责负责;凡“划入”的,“划入”部门要切实负起责任,严格履行职责。表面上中编办理顺了两个部门的管理职责,但由于管理的惯性和权利分割的复杂性,职能交叉以更隐蔽的形式存在。而权力格局重新分配,让原本隐藏的矛盾在转移过程中得到放大并公开化。魔兽世界的审批不过是这种矛盾爆发的导火索。目前,实际主导网络监管的仍然是新闻出版总署。由于三定方案中对网络出版物等关键概念表述模糊,文化部和新闻出版总署各自选取自己有利的理解变相执行,从而引发了这场管理主导权之争。

传统控制型管理方式面临转型。制度变迁和市场机制作用不断强化的同时,政府管理机制的完善和发展却明显滞后。原本被认为是边缘化产业的网络游戏产业,经过近20年的发展,收入规模已经相继超过电影票房、电视娱乐节目和音像品发行等传统三大娱乐产业,成为最有前途的朝阳产业。随着市场的做大,对网游产业的进一步引导、规范和管理也提上议程。作为政府管理部门首要任务就是建立公平的游戏规则,为网游产业的健康发展创造良好的市场环境和宽松的政策环境。

网络游戏本质是一种网络软件和软件服务,具有迅速更新的产业特点,这样就对政府管理部门提出了更多的技术层面的要求;传统封闭的管理体系由于体制僵化和“路径依赖”,习惯于对传统的产业进行控制型管理,在面对新兴产业管理中显得低效且落后。魔兽世界5个月的漫长审批等来的却是一纸禁令,网易公司夹杂在两个管理部门的“口水仗”中进退两难。无论是文化部指责新闻出版总署“越权”,还是新闻出版总署反击文化部的“粗暴干涉”,这都是管理困境的现实折射。

网络化、信息化为我国的产业转型提供了绝佳的机会,如果政府部门缺乏开放的态度,管理方式不从控制型转向开放型、服务型,显然难以有效解决现代产业的发展要求。小而言之,延误产业发展的战略机会,大而言之则会损害国家的经济、文化创造力。

刘圣中(南昌大学公共管理学院)

市场的利益竞争与权力的利益纠葛

当然,以上两个部门围绕魔兽的争斗,并没有那么简单,其后还有着更深刻的利益背景。也就是说,促使两个部门公开争斗的原因除了部门职能分工的问题以外,还有着吸引权力的利益因素。

政治权力总是和利益有着纠葛不清的关系,没有不追逐利益的权力,也没有不招引权力争斗的利益。在经济市场中,各种市场主体都投入到市场竞争中,为了特殊的利益目标而展开竞争。但是,市场竞争是无序的,将会给社会带来很明显的负外部性。因此,政府的力量就作为市场竞争中的第三方介入进来,成为维持市场秩序和维护社会利益的中介人。但是,和市场利益纠葛在一起的政府免不了也受到利益的干扰和影响,甚至带有明显的利益偏私。这是因为在利益纠纷的协调中,政府部門免不了倾向于其中一方,在为特定一方带来利益的同时也给自己创造利益。

围绕魔兽的争斗似乎就可以看出这种端倪来。最初负责游戏软件的审批和管制的政府主管部门是国家出版总署,出版总署通过对这个最初并不显山露水的网络行业的管理获得一定的权力空间,逐渐培植出一个成熟的产业。随着社会的发展,投入到网游中的人越来越多,网游行业成为了一个热门行业,每年的产值成倍增长。就在这个时候,主管文化产业的文化部门进入到网游行业的管理中,按照管理文化行业的基本规则,开始对同样也可以划入文化行业的网游实行管理,而这必然遇到国家出版总署的反对。双方的对抗最终落到了魔兽游戏的审批之上。最先获得魔兽代理权的上海九城网络公司从国家出版总署获得了大力支持,而随着魔兽代理权转接给网易公司,文化部则成为网易的主要支持者。政府的主管机构在不知不觉中转换了角色。市场竞争主体的改变推动了政府主管部门角色的改变,市场利益竞争延伸到了政府部门权力之争。于是,战火越燃越大,形成目前难以熄灭之势。

人们可以质疑:为何对待一个网游软件需要如此强硬的权力干预?为何同一个网游软件在代理权转接前后的待遇有天壤之别呢?

改革部门利益化的出路

归根结底,又回到了一个老话题:部门利益化。

事实上,部门利益问题与部门权力是互相结合的,二者之间互相加固,互相支持,成为政府部门改革一个难以克服的障碍。部门权力分化是必然的,没有合理的分工,政府不可能在不同领域发挥有效的职能。但是部门权力一旦受到利益的诱惑,则会巩固部门利益倾向,导致难以克服的改革阻力。魔兽审批权之争,如果去掉了部门利益倾向,则完全可以避免。如果每个部门都出于合作与公共目的,则不存在针对某个企业的完全相反的执法方式和结果。同一个行为在不同部门之间得到截然不同的处理,不是企业行为的问题,而是政府部门自身的问题。所以,必须解决好部门利益分化才能从根本上处理类似于魔兽事件的困难。

首先,在部门设置和改革上要进一步巩固完整政府的理念。部门分化需要更加简化,尽可能按照大行业的要求来设置部门,分配权力。避免职能模糊和冲突的事情出现。对一些历史遗留问题,必须善于创新思维,以更高、更有前瞻性的方法来予以变革。目前一些地方在实行的大部制改革有这样的好处,能够一定程度上减少部门职能交叉冲突的问题。

其次,要建立更宏观和更普遍的法治行政模式。无论是国家出版总署还是文化部,都必须服从更高一级的国家法律。对于部门职能之争,完全可以通过国家法律来进行调整和改革,用法律的权威来克服部门利益的冲突。政府机构内部的协调总不能较好的发挥应有的效用,这是因为其权威性不够。只有更高权威的法律才能将部门利益和权力冲突控制在最低程度。

第三,要加强对政府部门的监督,尽可能将部门的利益倾向控制在最小范围。部门的利益倾向是不可避免的,无论是内在利益要求还是外在利益诱惑,都可能增进部门利益化。但是如果有良好的透明的审计监督系统,部门利益一旦出现则予以曝光,甚至批评。这样,就可以让利益苗头扼杀在最初时期。如果任其自由,则可能改变公共权力的性质,破坏公共机构的形象。

总之,部门是国家政府的有形之手,要让这个手成为服务社会之手,而不是自我照顾之手,则有必要简化其格局,透明其过程,加强其合作,纯洁其理念。