广州脱掉预算的神秘外衣

贺海峰

广州政府在网上“晒账单”,不过是预算公开化、透明化改革的第一波。一旦这股浪潮激荡开来,其进展速度必将超出人们想象。

将公共预算向全社会公开、向纳税人交代,原本天经地义,但现实中将预算案看成是政府秘密的观念,至今并未彻底改变。例如,在各级人代会上,提供给代表的预算案上往往明确写着“机密,会后收回”的字样,对于普通社会公众,预算案根本就是保密的。

2009年10月16日,广州市财政局一改故辙,把政府“账本”挂在网上,主动接受市民的监督与评判。此举被外界称为南粤“又一次历史性的放胆开航”,其指向性意义不容小觑。

“厚如两块砖头”

点击广州财政网站上的“政务公开”下面的“数据统计”一栏,打开一条名为“2009年广州市本级部门预算”的链接,将会出现一个简单的索引目录,记录着广州市全部114个市级部门预算,从市委办、纪委,到民兵训练基地、食检所,无一遗漏。

下载并打开其中的部门预算文件,里边还包含着很多页面。如果全部下载这些文件,需要花费将近4个小时,占用2.08G的硬盘空间,其中最大的文件是“019教育局”,共18个页面,占了63.6MB空间。有人统计,如果打印成普通杂志般大小,将会厚如两块砖头。

从中,人们可以查阅所有政府部门开列的预算项目和收支情况,包括“部门基本情况”、“预算收支基本情况”、“项目支出基本情况”、“收支预算总表”,以及更加详尽的“收入预算总表”和“支出预算总表”。

以广州市劳动和社会保障局预算情况为例,“项目支出基本情况”分为经常性专项支出(277010.89万元)、一次性专项支出(10581.71万元)。值得注意的是,它还标注了一些细项,这一点会让公众有更直接的感受。譬如“市高级技校1084.1万元:模具精密加工配套设备,新建课室多媒体及监控设备,更新教学电脑130台”。

对此,中央财经大学公共财政与管理学院李燕教授认为,从广州这个预算案的编制科目来看,较为科学、合理,可以向关注此事的公众反映本级预算的基本情况和概貌。一位长期关注此事的市民更是难抑兴奋:“在我所接触到的国内政府预算报告里,无论从规范性还是完备性上看,都堪称名列前茅。这是中国的第一份网上公开的政府预算报告。”

“广州财政网”一度被市民“点爆”,大部分时间处于难以登录状态,10月23日更是因蜂拥而至的下载浏览而“瘫痪”。民众对财政预算的高度关注,可窥一斑。

捅破“窗户纸”的人

此次公开财政预算,缘于“公共预算观察志愿者”之一的深圳君亮资产管理公司员工李德涛,他向广州市财政局提出了政府部门预算公开的申请。

2009年10月8日,李德涛通过“广州财政网”向广州市财政局提出在线申请,要求公开广州市2009年本级部门预算,这是他们最新一批提出预算公开申请的33个政府部门中的一个。当然,这不是他们第一年,也不是第一次向市一级政府提出财政预算公开申请。此前不久,他刚刚收到上海市财政局的申请回复,说他们所要求获取的信息属于“国家秘密”,因而“不予公开”。

“在收到志愿者要求查看预算的函件后,我们最终决定通过网络公布所有部门预算内容。财政是政府用纳税人的钱办事,纳税人当然有权力知道和了解这些钱怎么花、花多少。”广州市财政局局长张杰明说。

曾经担任暨南大学硕士生导师的张杰明,2006年出任广州市财政局局长,此前还在广州市劳动保障局局长岗位上历练过,任职风格被评价为“果敢、开明、有学者之风”。

他亲笔批示道:“凡属于政务公开的资料,均请提供给来函人。另外我希望今后這类政务公开资料,能够直接从我局网站上查到。要改变那种不愿让外界了解我们工作的传统观念,我们是公仆,是为社会公众服务的。除了规定各级保密的材料外,当尽量让我们的工作透明化。”

事实上,广州财政局早有预算公开的打算。

2009年,局里做的第一步工作,就是将每个月都向市人大提交的年度预算当月收支执行情况,在网上进行公开。过去只有人大代表能了解到的每月政府收支情况,普通的广州市民也可以在网上查到。

第二步工作,就是要把114个市级部门预算全部挂在网上。接到了李德涛的申请,广州市财政局在8日内即作出回应。可谓一拍即合。

中山大学政治与公共事务管理学院副院长、公共预算学者马骏教授认为,广州市的举措不是孤立的,而是一系列持续进步中的重要一环。

在政府信息公开方面,广州市始终走在全国前列。2002年通过的《广州市政府信息公开规定》,是我国第一部由地方政府制定的全面、系统规范政府信息公开行为的政府规章。

2003年以来,在推进预算审查细化、加强预算监督方面,广东省人大进展不俗。比如,省政府向省十届人大一次会议提交了长达605页的预算表,102个部门年度预算的每个专项都详细到具体项目。目前,除了提交给人大代表审议的部门预算报告非常详尽外,广东省人大财经委与省财政厅国库集中支付系统进行了电脑联网,能够做到对省政府下属的80个财政直接拨款单位的资金使用情况一目了然。

另外,广州政务环境的整体改变,也起了不可忽略的推动作用。2009年,广州市整个政务公开工作力度更大,而且在市委办公厅内专设了政务公开处,负责进行监督处理。

这些变化,使得本来就有着政务公开愿望的市财政局开始有勇气迈出更大的步伐。张杰明局长明确地说:“2010年,只要我们的部门预算经过人大会议审议通过,就立刻上网,向社会公开。”

“要有承担质疑的准备”

中国社科院财贸所财税研究室副主任杨志勇表示,主动公开部门预算能让社会监督力量有依据,减少因为透明度低而引发的社会猜疑,是积极而进步的。“广州的做法值得推广。”

然而,并非各地政府都愿意主动“开诚布公”。政府的担心,主要是信息公开以后的后果和风险。

仍以广州为例。预算显示,广州市财政局2009年给9家机关幼儿园的预算支出共计7431.44万元,其中一般预算资金合计6001.32万元。有网友以广州市政府机关幼儿园的人数为例,通过简单计算,得出“每个政府工作人员的幼儿一年要用2万元”的结论。消息公开后,舆论一片哗然,有家长在网上用“愤怒”来描述自己心情。引起争议的还有:各部门在资金分配上不详尽、不完整,缺乏量化指标;“三公消费”不在预算中……

这让广州极为尴尬。被网友抓住了“小辫子”的广州,恰恰是敢于领风气之先、率先公开政府预算的唯一内地城市。

为此,中山大学政务学院教授郭巍青为广州鸣不平:“现在反而是各级政府都在看广州的笑话。如果放宽视野,可以看到,政府的预算过高、浪费金钱、财务不明晰等现象,实在是太普遍了。”他担心,一个幼儿园的问题被放大之后,会阻挠推动各级政府公布预算的努力。

“广州公开预算,与其说是解决了问题,不如说是提出了问题。最后人家问你要‘三公(公车消费、公款招待、公费出国)的费用,你哪有啊?中央纪委查不清楚,监察部也查不清楚,它含在各个项目里面。”财政部财政科学研究所研究员杨照南认为,财政部主要的工作思路还是向人大代表公开。“年年代表问什么,就回答什么。向全体人民公开,在理解上还有很多问题。”

他主张把预算分析里公众关心的内容单独公布。“这是过去的预算编制和检查尚未有过的。人民群众有这个要求,可以想办法在预算的编制、审查和事后的检查基础之上,把这几个大家关心的专项公布出来。”

不过,在国家行政学院公共教研室主任竹立家看来,公布之后,政府要有承担质疑的准备。“老百姓有权利知道钱花哪儿去了,怎么花的,花了多少。这是人民当家作主的重要体现。”

由此可见,预算的公開,前提在于预算本身的规范和完备,要能经受得住公开的审视。广州之所以能够成为政府部门预算网上公开的破冰者,有其偶然中的必然。而对于预算制订水准参差不齐的全国各级政府部门而言,在公开政府预算之前,或许还要更多地补上“规范”这一课。

改革如何向纵深推进

实际上,在电子政务比较成熟的国家,公民查阅政府财政预算早已平常。

譬如美国,从联邦政府到州政府、再到基层地方政府,预算报告都可以在网站上进行下载。即使是完全不具备相关知识的人,也能便捷地查询政府预算情况。以一名德克萨斯州公民为例,他可以通过德州议会官方网站、德州预算资源网、德州政府之窗等三个不同渠道,查到自己的钱政府打算怎么花,又是怎么花出去的。

其中的德州预算资源网是专门面向普通公民的。这个网站是由德州公众政策基金会创建。在网站的欢迎界面上写着很有意思的话:“从德州议会通过的州预算,到您身处的地方政府、学校、街区预算……这是您的钱!您就应该知道它是怎么花出去的!”打开资源网页面,让人印象最为深刻的是右上侧不断增加的数字:“德州政府花您的钱有多快呢?”这个精确到小数点的庞大数字每秒钟都在持续增长,跳得飞快。此外,你还可以搜索到德州所有公务员的姓名、部门、薪水(包括奖金)。这一事例告诉我们,从技术层面来说,我国预算公开化、透明化改革已无障碍。

那么,预算改革当前最主要的障碍是什么?诚如张杰明局长所言,“财政体制改革取决于整个行政体制改革进程,行政体制改革如果不到位,财政改革肯定到不了位”。如此看来,推动预算信息公开的最大意义,其实不在于对预算本身的监督,而是为其后续改革寻找到强劲的动力,即财政预算公开会带来预算监督力量的扩展和监督的经常化,并形成政府机构改革的外在动力。

值得预期的是,预算公开及其反馈将在两个层面上促进后续改革的到来:一是从横向上给其他没有公开预算的省市以更大的压力。比如,深圳公共预算观察志愿者分别向广州和上海市财政局请求公开2009年度市级部门预算,广州市在政府网站上公开了全部账本,上海却以“国家秘密”为由拒绝。此事在网上引起巨大反响,很快,上海市政府采纳民意,作出了公开财政预算的表示。

二是在纵向上促进与预算有关的人大监督、媒体监督、政府反馈等一系列制度的变革。《预算法》正在紧锣密鼓地修订之中,并将于2010年面向社会广泛征求意见。民众参与预算改革的通道一旦打通,预算接受民众直接监督的格局一旦形成,就没有回头路可走。这就好比一个由两轮推动的自行车,只有在两轮同时不断地向前运动中才能保持稳定,否则只会带来更大、更深重的危机。

可以肯定,广州政府在网上“晒账单”,不过是预算公开化、透明化改革的第一波。一旦这股浪潮激荡开来,其进展速度必将超出人们想象。