刘海力推顺德“大部制”改革

吴明华

在刘海的铁腕推动下,改革以迅雷不及掩耳之势强力推进。仅仅用了3天,顺德就将41个党政机构撤并为16个,速度惊人。

时下,昔日的“改革明星”广东佛山市顺德区,又一次站在了改革的风口浪尖。

9月16日,顺德开始进行“大部制”改革,把41个党政机构一次性“砍剩”为16个部门,其力度之大、创新之多,人们用“石破天惊”来形容。

更令人吃惊的是,从宣布改革到人事变动结束,只用了3天时间,整个改革也只用了一个多月。一时间,官场震动,舆论沸腾。但处在“风暴眼”中的顺德,和改革“操盘者”刘海却出奇地平静。

这位佛山市委常委、顺德区委书记,曾经在市委宣传部长任上成功推动佛山的传媒整合,在任南海区委书记时进行镇街撤并的改革,极具改革意识和改革经验。

然而,在这场疾风骤雨般的改革中,压力之大、难度之高前所未有。其中惯性思维的束缚、利益格局的调整、法律法规的抵触,无不考验改革者的智慧与勇气。

“捅破这层纸”

“我们一直跳不出某些思想误区,总以减多少机构、减多少人作为改革的成果。可对顺德这个经济总量如此之大的县级行政单位来说,到底多少机构、多少人才合理?”国家开始“大部制”改革之后,刘海一直在思考这个问题。

早在1992年,顺德就已经进行了“大部制”改革,党政机构从56个精减为28个,内设机构减少125 个,撤销临时机构100 多个,只保留20多个,市属机关行政编制由1200多人减至910 人,机构和人员都已经尽量压缩了。现在要进一步实行大部制,怎样改,空间在哪里?

主导过几次改革的刘海觉得,这次改革最难。

“难在哪里呢?关键在于定向思维的束缚。”在他看来,新中国成立以来,各级政府的机构改革一直都没有停顿,改革时往往把想象中较不重要的部门削减,但运行一段时间发现其实每个部门都不可或缺,慢慢又增加回去。“好像陷入了一个‘精兵简政的思维泥潭,想一下子跳出这个思维惯性绝非易事。”

为了跳出思维惯性,刘海开始“借外脑”。今年上半年,先后委托国内外的专家,就改革进行专题调研,又到香港、新加坡,以及北京、上海、深圳等地学习考察。经过反复研讨和咨询,最终形成了党政机构改革方案。

在制订方案时,先参照欧美国家郡县政府职能,对顺德现有部门进行分类。按照职能相近原则,对原先的41个部门进行同类项合并,仅保留10个左右。由于县级党委系统中诸如纪委、宣传部、组织部等部门必须保留,故将改革后的行政部门数目定在16个。

方案彻底冲破了原有的思维惯性,在机构设置时不再顾忌有没有“上下对口”,不再顾忌有没有“党政分开”。一个机构该不该设,刘海的标准只有一条,是否利于解决实际问题。

“‘大部制改革不只是精兵简政的问题,怎样形成公共服务型政府,怎么形成公权力的公平公正,这是我最关心的。”刘海认为,现在要倒过来思考,单纯部门的增减只是物理反应,从服务功能上提升产生化学反应,才是真正的成功。“用一句通俗的话来形容,希望不要通过物理反应,而通过化学反应达到目标。”

“冲破思维惯性后,有豁然开朗之感。”方案的大胆突破,让刘海很兴奋,“现在回过头看,会觉得是很容易的事情,但当初要捅破这层纸确实不容易。”

与此同时,在广东省经济特区工作会议上,顺德被确定为四个综合体制改革先行先试地区之一。随后,顺德又被赋予行使地级市的管理权限。

有了“尚方宝剑”之后,顺德的“大部制”改革已然万事俱备。

“快刀斩乱麻”

考虑到方案可能带来的各种影响,刘海采取的是旋风式改革。“快刀斩乱麻”,最大限度地减少改革带来的阻力和震荡。

9月14日上午,方案得到广东省委书记汪洋的批示同意;14日下午,佛山市召开市委常委会作内部通报;15日上午,顺德召开四套班子党政联席会议,班子成员第一次了解此方案,当晚方案和27个职能局局长见面;16日上午召开干部动员大会,免除22名正局长,并宣布16个大部负责人和副职人员名单;21日,16个部门正式运转。

改革以迅雷不及掩耳之势强力推进。

“把推进改革的情况作为干部政绩考核的重要内容,对于推进工作不得力、不负责任、影响进度和造成严重后果的,要严肃追究相关责任。”刘海还明确要求干部们,“不讲不利于改革的话,不讲不利于团结的话,引导好舆论,引导好群众。”

在刘海的铁腕推动下,仅仅用了3天,顺德就将41个党政机构撤并为16个,速度惊人。

除人大、政协外,顺德党政工群全套系统及垂直管理的工商、地税等9个部门一并纳入机构整合范围,6个党委机构全部与政府机构合署办公。其中,出现了“社会工作部”、“经济促进局”等新部门。

“所有部门重新组合,按照功能合并、同类项合并组建大部门,这样执行职责就会很分明。”在刘海看来,将职能相近的部门合并,使其减少管理层级,审批手续,这才是改革的目的。“我过去一直想搞问责制,但一件事要问的部门太多,无从下手,因为‘齐抓共管,大家不管。现在一件事就一个部门管,问起责来,逃也逃不掉。”

权收16个部门后,部门实行首长负责制,各部门首长分工很明确、责权利很清晰。最高决策机构则是由四套班子负责人和16个一把手召开的党政联席会议,取代原来的书记会、常委会,甚至全委会决策,推动党政决策和管理的扁平化。

16个“大部门”的一把手,并不从原来41个局行政首长中挑选,而是由5个区委常委和6个副区长兼任。余下由新设立的“政务委员”担任,等同副区长级别。

“我将区委常委、副区长都推向火线,最近发现电话少了很多。他们不打电话有两种可能性,一个是机构改革局长少了,对我刘海有意见了,不给电话了;还有一种可能是,实行大部门制,首长负责,大局所有的资源基本具备,不用找刘海都能解决了。”改革之后,刘海很快发现了其中的变化。

9月17日,顺德召开新部门挂牌仪式。会议的气氛敏感而又平静,如同“风暴眼之内的平静”。

“这次党政部门挂牌成立,部门正副职领导被任命上岗,标志着顺德机构改革迈出重要一步,改革取得阶段性成果。”但刘海清醒的看到,机构改革是顺德综合改革试验最核心部分,任务艰巨,推进起来任重而道远,压力和阻力随时会爆发。

“改革需要妥协”

9月21日,刘海走访新成立的市场安全监管局时,握着副局长温雄的手说,“实在对不起温局。”没一会,刘海拍着温雄肩膀再次说,“对不起温局了。”

在这次改革中,顺德市场安监局整合了质检、工商以及药监等3个省直管部门,以及8个执法部门的职能,原任质监局局长的温雄转任安监局副局长,享受原副处级待遇。而作为原省直管部门,温雄的职务级别相当于顺德区副区长。

党政机构“合并同类项”后,意味着利益格局的重大调整。部门的存废、官员的调整、财权的转移、人员的安置、人情的糾葛,都与个人、部门、集团的利益息息相关。如何平衡错综复杂的利益关系,考验着改革者的智慧。

其中,最为关键的还是人的问题。在很多人眼里,改革动了人家的奶酪,一些领导的手中权力被摊薄了甚至被稀释掉。

原先41个部门的正副职领导100多名干部,分别成为了副局长和局务委员,仅仅保留原先的待遇。随着部门数量的急剧减少,官位也越来越少。对普通科员而言,意味着升迁的机会更少,等待的时间更长。

在所有的改革中,人的问题往往决定着改革成败。“改革涉及部门和人员较多,尽管冗员的情况并不多见,人事安排仍然是难点。”经历多次改革的刘海,深知改革顺利进行的关键所在,“改革的前提之一就是要把干部安排好,公务员也是人,改革也要兼顾公务员的利益。”

顺德改革的一个重要策略,就是在区一级设立“政务委员”,在局一级设立“局务委员”,增加了安排官员的回旋空间。同时,采用“人随事走”的方式,按照职能划分将科室整体平移,因此编制和公务员数量不会大幅变化。

人员不减、待遇不降、编制不突破、人员不降级,整体利益格局没有破坏,人员安置的困局随之破解。

“这次改革局一级干部全部百分百安排好,有一部分同志还需要考察提拔。虽说大局少了,但按照新的体制也完全有晋升的机会。我们设计了很多方案、想了很多办法,事实上目的也达到了。另外根据《公务员法》,将来科员做得好的话,工资可能比局长还高,这个也为我们改革减少了阻力。”在刘海看来,方法总比困难多。

机构改革可以雷厉风行,而关乎公务员切身利益的人事安排却需要妥协。刘海认为,“合并部门的干部被妥善安置,改革就成功了一半。”

“立足于解决问题”

顺德的改革表面上看是机构的合并,实质上却是党政组织结构的深刻变革。刘海希望通过改革建立决策、执行与监督互相制约又互相协调的行政管理体制,为全国县级行政单位改革探路。

“我们采取的是‘党政联动的思路,希望通过合并同类项的方式让改革产生化学反应。”“党政联动”是顺德此次改革的最大亮点之一,但也是最受外界争议的地方,这出乎了刘海的意料。

所谓“党政联动”,是将机构职能分为政务管理、经济调节与市场监管、社会管理与公共服务三大类型,对原有党政机构中职责相同、相近、相关的部门进行合并和有机整合,如新设置的社会工作部,就将群众、统战和宗教等工作合并在一起。

理论上看,减少了重复行政,缩短了管理链条,的确可以解决部门重叠问题。但党委负责人直接担任政府一把手,有人批评这是“以党代政、党政不分”。

改革之后,“统战部”与工青妇一道,被并入了“社会工作部”。这个大胆之笔,也引起很多人的质疑。

“不设统战部,不代表不重视统战工作。恰恰相反的是,由于社会工作部集中了与统战相关的部门,无论是从决策、执行,还是人力,都加强了社会工作,也加强了统战工作。”刘海表示,“我们坚持从实用、可操作和贴近基层的角度来思考问题,而不是拘泥于叫什么名称。”

长期在基层工作的刘海认为,在基层最关键的就是要解决问题,这是他改革的出发点。“我曾担任过6年宣传部长,宣传部长最时髦的一句话叫‘虚工实做,宣传部是一个虚工,但要争取实做。我想将工作做实但苦于没有资源,没有平台。在基层做事,需要平台,需要抓手。”

上面千根线,下面一根针。刘海认为,在基层,党政难以彻底分开,改革应立足于如何解决基层的问题,既要合理加强党的领导,又要不致使党沉入太多具体事务当中。此次改革体现了眼光向下的原则,其目的是要使上层建筑为基层需求而设。

“改革确实非常艰难,而且此次变动这么大,压力前所未有。”在很多场合,刘海都有这样的感概,“我个人的想法是要沉住气,脚踏實地一件一件把事做好,3年后见分晓。我现在不出声,我先干,干好再说。”

相比深圳等其他地区,顺德作为一个县级区域,大刀阔斧地推行改革,靠的是勇气和创新。“汪洋书记曾跟我说,开弓没有回头箭,顺德没有退路,只能勇往直前。”这句话一直是刘海力推顺德“大部制”改革的座右铭。