借调干部尴尬处境透视

杨建顺

作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式

机关里的借调干部是一个特殊群体。不过，我对这个特殊群体之特殊性的认知，并不是基于其处于如何弱势的地位或者强势地位，而是指其存在自有合理性，其所处的地位与非借调群体不一样，尤其是现行制度中很少有借调的专门规定，从公务员制度来看，借调处于正规的交流制度之外，属于一种特殊的交流形式。

借调的存在理由：弥补现行制度下存在的间隙

借调现象广泛存在于机关之间，这本身说明现行制度下存在一定的间隙，需要以借调的方式来加以弥补。这样分析，倒不是要专门强调所谓“存在的就是合理的”，而只是想确认借调这种现象虽未得到法律规范的支撑，却依然能够广泛地发挥其效应，这种现象本身就值得从法政策学的角度进行审视。而从法政策的角度探寻解决途径，就有必要探讨借调的存在理由或日产生借调的原因。

导致借调产生的原因有很多，诸如因机关工作增多而产生的借调，由于机关人才短缺而产生的借调，由于机关编制限制而产生的借调，由于借调决策人员或者被借调人员自身发展需要而产生的借调，或者由于前述数项共同作用的结果而产生的借调，等等。无论是哪种理由促成的借调，在最初几乎都有三方面的“合谋”：其一，对于借调单位来说，既不用给被借调人员发工资和福利，或者只需承担与正式员工相比较少的工资和福利，又无需承担培养责任(或者较少承担这方面责任)，很是实惠；其二，对于被借调单位来说，虽然需要调整人手接替相应岗位，有时甚至还需招用临时人员来完成相关工作，因而往往难免存在几分不便。但是，通过派出人员，或者因此招用临时人员，不仅可以实现“流水不腐”、激发人才活力的目标，而且还可以做到人力资源的充分利用，实现相关单位之间的信息往来和资源共享，促进相关单位的人才交流和资源优化组合；其三，对于借调决策人员来说，可以在编制限额内完成相关任务，在这种非正式的人才流动过程中实现领导艺术的提升，实现人才交流的最大效应，且避免了诸多被动。而对于被借调人员来说，借调往往被视为普通公务员晋升的阶梯。于是，让自己踏上这一阶梯，期待在一定时间内正式调入借调单位，以重新思考和规划自己的人生，意义当然深远而重大。

在这些合力的作用下，不仅机关对借调乐此不疲，而且被借调者往往也是喜出望外，期盼由此而拉开新的人生序幕。在没有获得被借调机会的人看来，“被借调了”本身就是一种憧憬，是一种令人羡慕、向往的晋升捷径，为获得这种机会，有些人会不惜多方“疏通关系”；对于已经获得了这种机会的人来说，则要进一步拓展视野，转换观念，拼命工作，以换取借调单位领导的肯定或者欣赏，使得未来本不怎么确切的去留问题变得更具有正面发展的稳定性或者确切性，为着重要机遇的到来而尽力拼搏。

借调的尴尬处境：正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免

但是，作为一种非正式的人才交流和公务协助方式，借调在发挥其积极作用的同时，往往也难免产生诸多尴尬。这种尴尬不仅因为借调本身在具体运作层面的诸多不确定性，而且还因为借调的非正式性，因为借调不具有法律规范的支撑，属于体制外、制度外的一种“非正式”的人才流动和公务协助方式。由于借调的这种非正式性，在某些情况下借调也可能导致对相关权益甚至对既有秩序和法律规范的侵害。

例如，我国《公务员法》规定了交流也规定了回避，对“交流与回避”的相关制度和程序设专章予以明确，对交流的方式、交流过程中各方主体的权利、义务和责任关系等皆有明确的规定，并且，伴随着与之配套的相关法舰、规章乃至其他规范性文件的不断制定施行，无论凋任、转任还是挂职锻炼，都在法治轨道上健康发展。与之相对，尽管借调在现实中普遍存在，也发挥着重要的作用，但是，借调在公务员法上的定位却很尴尬。“借调制度不完善”，这可以说是人们的一种共识。《公务员法》虽规定了作为正式交流形式的调任、转任和挂职锻炼，却未对“借凋”作出任何规定，并且，迄今为止国家尚没有制定施行专门规范借调行为的统一制度或者法律规范，只是在个别领域或者个别地方颁布施行了一些层级较低的规范性文件，如《北京市建设委员会借调人员管理暂行办法》、《哈密市借凋人员管理暂行规定》等。在其他许多领域和地方，在许多情况下，“借凋就是各部门一把手的权力”，“没有制度的约束必然导致借调的随意性”。

正是借调的随意性，使得借调的负面效应往往难以避免，也成为了人们讨论借调问题所普遍关注的热点。关于该不该实施借调、该如何实施借调以及该从哪个单位借调谁，借调与公务员法所确立的职位分类、岗位责任制等处于什么关系，等等，这方面的基本制度阙如。相关程序规范阙如，没有任何手续就借调，往往只是某位领导的一个电话，甚至只是一句话，就完成了借调。这种随意性也许就是使某些被借调人员处于尴尬局面的罪魁祸首。同时，由于其随意性，对于某些希望得到被借调机会的人来说，也是极为不公平；由于其随意性，对于某些获得被借调机会的人来说，权利利益往往也很难得到充分保障——可能使其“漂”在机关之间，“既不在原单位，也不在借调单位，被搁置在培训中心，如同悬挂在空中，找不到一个可以支撑自己的定点与位置。”《组织部长前传》的作者大木曾经亲历的没有固定的办公桌、没有福利，即使有福利也要减半的那种被借调人员处境的尴尬，便成为了难以避免的结局。不仅如此，被借调者“为了做出让领导满意的成绩”，往往会格外卖力，甚至得了病也“硬是咬着牙没有影响一天工作”。在这样尴尬的状态下，缘何能够做到如此地步的付出?皆源于一种惯性思维：领导满意，就有正式调进来的可能，也就能避免“漂”在机关里的尴尬。而这种惯性思维依托于一种不确定性。

这种不确定性源于人治，它使得借调形式能够激发被借调人员的积极能动性，有助于实现“活性化”。但是，另一方面，它也往往伴随着诸多负面效应，不仅有被借调人员的权利利益受损，而且有借调决策者的权力滥用甚至是权钱交易等腐败，还会有因被借调人员“正式调进来的可能”转变为现实，对按照公务员录用、晋升的既有规范和秩序本该获得那个职位的人的权利利益的侵害。为了避免或者减少这种负面效应，便有必要对借调公务员实行依法规制。

拷问“弱势地位”与“风光境遇”背后的利益纷争

借调，这种现象并不是中国所独创，在许多国家都存在，而且比较普遍，是人事行政多样化、柔性化的体现，也是相关法制确认并提供支撑的正式制度。

其实，在我国目前这种制度背景下，借调群体除了人们公认的所谓弱势地位之外，更多的还是令人羡慕的风光境遇。这两方面的境况都是存在的，并且，根据我对这方面情况的了解，与前一种境况相比，后一种境况即令人羡慕的风光境遇要更多一些、更普遍一些，因而也就更加令人羡慕。这也是为什么许多人期待被借调甚至千方百计地争取被借调机会的原因所在。被借调后往往会转为正式任用，为被借调者拉开人生新的一幕，这也是许多人宁愿忍受被借调期间的诸多苦楚的动力所在。

无论是所谓弱势地位令被借调者受挫、追悔，还是所谓风光境遇让被借调者成长、怀念，这其中都具有极强的不可捉摸性或日不确定性，这种不确定性乃是伴随诸多借调过程的一个最突出的特点。这种不确定性，无论是对制度改革的推进还是对被借调人员本身权利利益的维护来说，部是需要认真研究、仔细琢磨并积极应对的。被借调群体的权利利益是否受到了侵害?被借调群体的权利利益受到了什么侵害?被借调群体的什么权利利益受到了侵害?是否存在保护被借词群体权利利益的法律规范和制度?应当如何完善相应的法律规范和法制度?从另一方面来看，是否存在逆差别现象，即被借调者通过借调获得了更多的权利利益，是否具有正当性和可支持性的问题，也是值得关注的。再者，在这种“随意性”的背后，是否存在着权力滥用或者权力寻租?是否存在权利滥用或者不当得利?总之，对于被借调者在被借调过程中的各种权利、义务和责任，以及对于借调单位和被借调单位及其任用权者的相关权利、义务和责任，都应当制定相应的规范。将借凋纳入制度规范的范畴，为其建立和不断完善相应的机制，依法进行规制，这是我们所讨论借调问题的必然归宿。

“借调”，借过是要“还”的

“原则上不得借调人员”，这应当成为借调公务员制度中的一个原则。在中国推进改革开放和法治政府建设的过程中，伴随着“三定方案”改为《三定规定》，行政部门主要职责、内设机构和人员编制呈现出法制化倾向，以《公务员法》为基本法的各项公务员法制不断充实完善，包括职位分类、岗位责任制等制度得以推进，公务员录取和晋升“凡进必考”、“几升必考”的机制亦基本构筑起来，“借调”应当是针对特殊情况或者临时情况而特设的一种例外。例如，机构要精简，而各种行政任务、政治任务或者社会任务依然铺天盖地般压在实行“精简”之后的行政机关身上，压在精简之后留下来的人员身上，使得相关部门和在编人员感到力不从心，难以胜任，为应对这种制度转换之际的临时状况，“借调”可以发挥重要作用。

借调标准和程序应明确化、规范化。尽管是例外，但借调必须是一项法制度，而不应是“随意性”的现象，不应是靠领导的一句话决定是否借调以及借凋谁、如何借调等问题的随意性现象。这种随意性现象是与公务员法治相悖的。从公务员法制的角度来看，首先是如何在公务员法律关系中给借调定位的问题，其次是将借调标准和程序明确化、规范化的问题。虽然借调是临时性的，但是，它依然是公务推行的一种形式，所以，对相关公务的性质和要求要有全面而准确的把握，对从事相关公务的被借调人员的标准(包括资格、能力尤其是专业对口、特长发挥问题等)以及应当履行的相关程序(一定的评价、考核以及审查机制)都应当有明确的规定。

被借调人员的借调期间、工资福利、人事关系乃至借调期满之后的处遇等，都可以通过法定的规范予以规定，也可以确立合同制，在借凋合同中予以明确，同时，针对被借调人员的权利利益往往容易受到侵害或者被忽视的现状，应当完善相应的权利救济机制。为了解决因借调而产生的冗员，目前许多部门采取了“清退”做法。从信赖保护的角度来看，这种做法似乎欠妥。但是，从公务员法治的角度来看，这种做法又具有其很强的合法性甚至合理性。因此，针对这种情况而建构相应的补偿机制或者相应的过渡转换机制，也就成为了制度建设必不可少的重要一环。但是，我们强调对被借调人员的权利救济，绝不意味着“借调”一定时期以后就应当“正式调入”借调单位。“借调”，借过是要“还”的，岂可据为己有?要正式调入，则必须走“调任”的交流途径，通过“借调”而调入的情形，从公务员法治和公平正义理念的角度来说，应当是越少越好。(作者系中国人民大学法学院教授、博导)

延伸阅读

曾经被借调的名人

陈锡文：2003年后，任中央财经领导小组办公室副主任、中央农村小组领导小组成员兼办公室主任，中央党的建设工作领导小组成员。1994年至1998年被借调在中央财经领导小组办公室工作。

梁保华：现任省委副书记、江苏省省长。先后在太仓县新湖公社劳动锻炼，借调苏州地委报社工作；1970年1月太仓县委工作人员、县委办公室副主任。

王岐山：1982年，中共中央书记处农村政策研究室借调走了王岐山，从此他步上从政之路，官至国务院副总理。

曾荫权：1977年升任高级政务官，借调马尼拉亚洲开发银行工作，研究菲律宾和孟加拉的供水系统及铁路发展计划。

周涛：2005年6月接受了北京奥组委的邀请，离开央视主持人岗位，任新闻中心综合处副处长，在奥运会结束后被任命为中央电视台文艺中心副主任。