“漂在机关”的借调群体

汪玉凯

借调的单位人手不够用，就从下面单位借调人员。借入随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事

在乡镇乃至中央的许多机关里，生在着一个特殊的群体——借调干部。他们是从各个单位被“借”到上级机关工作的。“借调”，顾名思义，就是：你还是原单佗的人，你的行政关系还化原单位，你还得到原单位领工资。机荚先把你借来使用，有了机会再正式把你调过米，但这种机会往往少得可怜借调作为一种特殊形式的机关工作人员流动方式，颇具中国特色。

如果从时间上进行追溯，中国古代官场上就存在借调现象。在1949年新中国成立之前，党中央就从各个解放区借调干部到延安工作。比如八年抗战时期的1944年，为了迎接中外记者延安访问团，周恩来与负责具有接待领导工作的杨尚昆，就从各个机关借调了一批优秀干部和翻译人员。新中国成立后到“文革”，中国迎来了社会主义改造与社会主义大建设，借调干部在各个地方都普遍存在，后来关于借调的一些规则也在这一时期开始形成，不过，都没有具体的文件，只是一些约定俗成的规定。

在1980年代，借调成为向上级机关流动的一种重要方式，能够被借调是一件很光荣的事，许多企业事业单位的工作人员，正是通过借调从而使命运发生根本转折，走上从政之路，比如王岐山。1980年代，“借调干部”作为一个专门的名称，流行一时，在很多的文学作品中都有反映。进入1990年代，特别是1993年10月，中国开始推行公务员制度以来，借调又进入到一个新阶段。人们对借调这个群体的关注也在发生着细微的变化。而制度变迁背后借调人员的命运流转，也随之发生变化。

借调是人浮于事的表现，是干部管理体制中的一个“怪胎”。为什么这么说呢?借调的单位有事情，人手不够用，就从下面单位借调人员，不管人家下面单位的工作怎么开展，人手是不是够用。下面的单位只好也采用借调的方式来填补空缺，或者招聘临时工。一层一层如此循环下去，借调现象就会变得无穷无尽，真是“天长地久有时尽，‘借调绵绵无绝期”。

在编制面前，可以说被借调者与原单位都是“弱势者”：借调人占有编制但不干活，新人就进不来，原单位还要给不干活的人发工资。同样，被借调人员累死累活，不仅在借调单位没有工资，也不能得到编制。在中国的组织人事制度中，编制是一个带有多重涵义的词语，其背后不仅有利益，更意味着某种合法性。借调者称为“被剥削的长工”，本质上是干部管理制度不完备的必然后果?据我了解，在国外是根本不存在干部借凋这种现象的，所以干部借调现象带有极强的中国特色。

虽然《公务员法》已经正式实施，组织人事部门也出台了一整套关于党政机关工作人员的法律法规。但对于借调来说，依然是没有统一规则的“自选动作”在发挥作用。虽然各地出台了一些相关举措，加强对借调人员的管理，比如今年以来，广西贺州市八步区针对该区借调人员过多、借调程序不规范等问题，通过“管、治、建、疏、训”五招，严格控制机关事业单位随意借调工作人员，进一步规范了干部借调管理工作。但是借调随意性仍然较大，借入的随意，退回也随意，有时候甚至只要领导一句话就行，这个被称为“漂在机关”的群体依然在上演着自己的故事。

相对来说，挂职、轮岗、交流这几种干部任用方式都比借调规范，在《公务员法》中，规定的公务员交流方式只有三种：调任、转任和挂职锻炼，借调只字未提。在我看来，借调也不可能像挂职、轮岗、交流一样合法化，因为借调现象本身就是一个“怪胎”。(作者为国家行政学院公共管理教研部教授)