论村庄内部因素在公共物品供给中的作用及实现机制

苏海玲 林聚任 解玉喜

摘 要:农村公共物品供给状况直接关系到农村社会发展水平和农民生活质量。村庄内部因素在农村公共物品供给中的作用越来越突出。通过山东省一个村庄的深入剖析可以看出村委会、村民小组、村民等村庄内部因素在村庄公共物品供给中的角色特征。村委会、村小组、村民构成了农村公共物品供给的三级主体,但村民参与供给的主动性不够,村委会参与公共物品供给的自主性不足。中国的城乡关系变革会带来国家——村落基层组织——村民三者之间关系的变革,这些因素在公共物品的供给方面须有良性的互动模式。

关键词:村庄;内部因素;公共物品;供给

中图分类号:C912.82;F32 文献标识码:A 文章编号:0257-5833(2009)10-0077-07

一、农村公共物品供给研究的新问题——村庄内部因素

在我国建设社会主义新农村的新阶段,扩大公共财政农村覆盖范围,发展农村社会公共事业,大幅度增加国家对农村基础设施建设和社会事业发展的投入具有极为重要的意义。

农村公共物品相对于农村私人物品而言,是在农村地域范畴内用于满足农村公共需要,具有非竞争性和非排他性的产品。改革开放以来,我国农村公共物品供给体制不断发生变化,学者们也从不同角度作了研究。概括地说,相关研究成果主要集中在以下几个方面:改革前后农村公共物品供给的比较;目前农村公共物品供给现状与问题、供给机制;税费改革对农村公共物品供给的影响等等。但对于村庄内部因素在供给公共物品中的作用研究成果却非常少,盛荣曾指出“当前联系村级治理和村庄公共物品自我供给的研究几乎没有”①。

改革前后农村公共物品的供给体制有很大不同。如张军、何寒熙等通过比较研究认为,家庭联产承包责任制使农民成了剩余权利享有者,解决了激励问题。但是,面对改革的巨大成功,政府对农村公共物品的投资在削减,大量过去由中央政府包下来的事情现在要由地方来承担,受财政能力的限制,地方(这里的地方主要指村委会)对公共物品的供给自然受到影响②。至于村民在供给公共物品中的作用,他们认为,农民的收入确实有了很大提高,但投资热点主要是建房、购买耐用消费品和非农活动上。学者们一般认为,农民坐享其成的理性动机、改革后土地使用权的不稳定性以及政府动员在劳动密集型公共项目中动员能力和效果的下降是农民投入公共物品项目建设积极性低的原因。

至于农村公共物品的供给现状,学者们普遍认为供给不能满足实际的需求,存在量少质低以及地区性、结构性失衡等方面的问题。结构性失衡体现为重“硬”轻“软”、重“准”轻“纯”。前者就是指重视容易取得成效、彰显政绩的公共物品的供给,忽视农村迫切需要、但不容易取得成绩的公共物品项目;后者就是指重视准公共物品供给、忽视纯公共物品供给。重视短期公共物品而轻视长期公共物品、重视新建而放松对原有设施的维护和维修也是农村公共物品供给现状的重要特征。

剖析农村公共物品供给机制的不足和障碍是当前研究的主流。学者们普遍认为当前农村公共物品的供给机制显然已经不能适应新变化。家庭承包制并没有为农村公共物品的供给提供有效的激励机制,而原有的激励机制又被削弱,这使得农村公共物品供给机制呈现失范的状态。从供给主体系统看,作为供给主体的政府正逐渐弱化自己作为供给主渠道的作用;集体经济组织也不成熟,无法独立承担供给责任;民间组织正逐渐成为一种供给主体,但力量同样羸弱;而村民也没有发展成为成熟的公民,无法自觉、自组织地实现农产品的供给。可以说,农村公共物品供给系统非常不成熟,也没有整合为一个有机的整体。总之,市场经济条件下的公共物品供给需要政府和各类市场主体共同参与,但各供给主体怎样参与以及发挥什么样的作用,研究中并没有指出。

农村的税费改革是农村发展和变迁中的重要事件。很多学者也探讨了农村税费改革对农村公共物品供给的影响。虽然税费改革在一定程度上减轻了农民的负担,但是改革对农村公共物品的供给也产生了一定的消极影响。很重要的一个表现就是乡镇政府有限的可支配财政收入与不断扩大的公共物品供给的责任之间的断裂。李燕凌、曾福生认为,税费改革后,取消了乡镇统筹费,乡镇企业又纷纷破产或改制,基层财政困难,但相应的事权责任却不断加重,加剧了其作为农村公共品供给主体的责任缺位。

既然乡镇作为农村公共物品的供给主体所发挥的作用令人担忧,那么,作为村庄的核心——村委会在供给公共物品中的表现又是怎样的呢?熊巍指出,“从法律角度看,村委会只是村民的自治性组织,不是政府的行政机关,没有征税权,它对公共产品的供给资金需要向各农户筹集或由属于村民共同所有的集体企业出资,因而属于私人组织的供给” 。他认为地方政府与村委会共同供给公共物品具有合理性,是一种“有效率的供给方式”。但这些研究没有具体分析国家、村委会、村民在公共物品的供给中的行动模式。

回顾以往研究可以看出,在农村公共物品的供给研究上虽取得了不少的成果,但同时也存在一些不足:宏观研究多、微观研究较少;普遍性问题研究多、具体问题研究少;尤其是对村庄内部因素——村委会、村民小组、村民在村庄公共物品供给方面的研究比较匮乏,即使有的研究提到这方面的问题,也多是浅尝辄止。村庄内部因素和农村公共物品的供给联系最为密切,深入了解和分析它们在公共物品供给中的作用对于农村公共物品的有效供给有着重要的意义。因此,本文以一个村庄为个案,深入分析村庄内部因素在供给公共物品中的作用及实现机制。

二、村庄内部因素在公共物品供给中的作用:以M村为个案

M村地处山东省中西部,全村共有800多户2600余人,是全乡最大的村。该村离县城10公里左右,有出村公路与县级公路相连,交通比较方便。村民以农业种植为主,无二三产业,人均年收入3000元左右。据村干部和村民自己评价,本村经济水平在当地属中等。但是村里集体企业已经破产,集体收入主要是土地承包款,村委会每年平均提取大部分作为必要支出,剩余小部分归小队支配——这就是村里兴办集体事业、供给公共物品所能利用的资金。M村虽受到市场经济的冲击,却还是比较传统的农村,在其公共物品的供给中既有较成功的地方又有很多不足,既有自身的特点又有很多村庄公共物品供给的共性,基本能够反映中国农村公共物品供给问题的一般状况。

从M村的现实状况来看,村委会、村小组以及村民自身成为农村公共物品供给的重要内部力量,形成了农村公共物品供给的村委会——村小组——村民三级主体供给模式。三者的组织化程度依次降低,在农村公共物品供给中呈现出不同的特征。

1.村委会:供给农村公共物品的主导性、被动性并存

与很多村庄相同,作为农村事务的主要管理者,M村村委会在公共物品供给中发挥着重要作用,主要表现在以下两个方面:

第一,村委会是公共物品项目的重要组织者和发起者。村委会在关系全村利益的农村基础设施建设和农业信息、科学技术传播方面发挥着重要作用。前者包括如出村路和主干道的铺设与修垫、村里灌溉用水渠的清理维护等等。除了这些有形的物质设施,M村村委会还为村民提供一些必需的农业技术和信息服务,如把农业局的技术人员请到村里来给农户讲课,并组织大家去附近村子学习大棚蔬菜种植等。这些公共物品项目涉及全村人的利益,而且供给成本比较高,单靠村民个体的力量无法组织起来,村委会有效地承担起了这方面的责任。

第二,村委会是公共物品的管理者和协调者。村庄公共物品在使用时,必须处理好村民使用优先权、村民和公共物品的有效联结等问题,这是村庄公共物品效益最大化的前提。村委会在这些方面发挥着重要的管理和协调作用。这可以从两个方面来看:一是村庄内部的协调与管理,比如M村为鼓励村民进行大棚种植,主动帮助农户向乡信用社贷款,并在农户之间的调地问题上进行协调;另一方面就是在协助地方政府工作、沟通政府与村民关系中也起了重要作用。比如M村在2006年初推行的新型合作医疗中承担着发动农户参与合作医疗以及农户参合资金的收取与初期管理责任。

M村村委会组织尽管在提供公共物品方面发挥了重要的作用,但总体上看,村委会在村庄公共物品的提供中还是比较被动的。首先,村委会的自主决策权力不够。很多公共物品项目都是由地方政府牵头,村委会更像是乡镇政府的一个执行机构,在其中起上传下达的作用,很少能自主决定公共物品项目的供给。村主任就指出,在生产项目的组织开展上,“村里多是响应上边号召……也就是通过开广播会动员”。

第二,村委会在公共物品的供给上主动性不够。主要体现为很多公共物品的供给存在着滞后性。在访谈中发现,很多公共物品项目一般是在影响到村民的生产、生活时才被提上日程。例如,有的村民谈到田间道路修缮时说,“实在走不了才垫垫,能走就凑合”。

那么,M村村委会在村庄公共物品提供中的这种被动局面的原因是什么呢?

第一,从组织结构上看,村委会处于公共物品项目供给的节点位置。村委会身兼政务与村务双重使命,很多时候其作为要受到地方政府的制约,必须在村务与政务之间努力寻求平衡。这些管制主要体现在对村庄财务支出的控制(很多地方都实行“村账镇/乡管”)、对村里土地使用权的审批以及对村干部“工资”的掌控上。比如M村所在的C乡,村干部工资与县乡政府所下达各项任务的完成情况挂钩:比如计划生育达标了,计10分;某项完不成则扣1分,而每扣1分,从村干部工资里扣100块钱。

第二,从资源网络看,村委会缺少启动公共物品项目供给的资源。以资金为例,任何公共物品项目都需要资金支持,村委会可支配资金的有限性制约其作为。村委会兴办各项事务的资金主要是靠集资或从集体企业中抽取,不管是哪种,其可用资金都是很有限的——个别集体经济好的村落除外。

第三,从领导主体看,村庄精英阶层的素质和能力比较欠缺。“村庄公共物品的实现程度明显依赖村干部的个人能力”。村干部个人的投入积极性大小以及对其制约机制的完备程度也必然会影响村庄公共物品的供给水平。

2.村民小组:供给农村公共物品的辅助性作用突出

中国是一个农业人口大国,农民的数量占据了总人口的60%以上。在村民户数多以及村辖范围大的村庄,仅仅依靠村委会自身的力量很难实现公共物品供给事业的有效运转。根据《中华人民共和国村民委员会组织法》第十条,在一些村民较多、村庄管辖范围较大、村民居住分散的地方,村民委员会可以分设若干村民小组,它作为全体村民的一种组织,负责经营、管理属于村民小组的集体土地和其他财产。村民小组这一级组织的存在实际上是人民公社时期社会管理体制的延续,它作为村民自治共同体内的一种组织形式,在村民委员会和村民之间起桥梁和纽带的作用,使得村委会的自治任务和工作计划得以操作化和实施。村民小组作为又一级村庄组织主体,在农村公共物品的供给方面发挥着重要的辅助作用。这一点在M村得到了很好的印证。

M村共有11个村民小组,每个小组都有一个“组委会”,三五人不等,有组长、会计等职位设置。组委会的组长和组委会共同对一些公共物品项目的具体组织和实施进行协商、决策和组织实施。村民小组成为很多公共项目展开的重要单位。根据笔者走访的生产小组组长结果来看,村小组主要负责一些生产性的服务,具体项目包括:修路,主要负责本组田间小道;打井;大型农机具的管理和维修;土地的分配、承包与调整。村民小组在M村公共物品供给中起到了很关键的作用。总体来看,村民小组在供给公共物品时表现出以下特点:

第一,从资金来源上来看,村民小组和村委会的经费来源相同,都出自村里集体土地承包金。在M村,集体土地承包是以村民小组为基础的,在将大部分承包金上缴村集体后还会留有剩余供小组支配。

第二,村民小组在供给公共物品时,决策机制较为灵活,但必须接受村委会的监督与管理。虽然村民小组在打井、修道时不用同每户村民商议,一般都是组委会成员商量决定。但在立项之前必须向村委会申请,并且在年底向村委会供给收支账目。从这一角度看,村民小组更像是村委会的一个执行机构。

第三,村民小组也承担了少量的协调与管理责任,比如动员农户参加合作医疗等,但几乎都是生产类的公共物品项目,而且仅适用于本小组。而一些涉及到全体村民利益的较大的项目,如村内主干道的整修、水渠的清理还是要由村委会牵头实施。

第四,由于各村民小组的经济状况好坏不一,其供给的公共物品的数量和质量也略有不同。在M村,九组经济状况最好,其次是六组、一组,经济状况差的是十一组,而公共物品的供给水平肯定是要受到经济状况影响的。

从上面的论述可以看出,村民小组在所辖地域的集体事业或服务中发挥了很大作用,很多生产性项目从决策到筹资再到组织兴办都是在小组内部完成的。可见,村民小组虽然权力不是很大,却也构成了当地公共物品供给的一个不可或缺的主体层次。

3.村民:供给农村公共物品的主动性不足

村庄公共物品的受益范围一般仅是村庄内部,因此作为直接受益人的村民应在公共物品的供给中承担起自己的责任。但现实情况是村民在公共物品供给中主动性匮乏。主要体现为对公共物品供给的决策性参与不够。

通过与村民对话,笔者发现M村村民对村庄集体事务关心不够、参与程度不高。出现了吴毅等学者提到的“无政治阶层”,即人们不参与政治和不主动参与政治,对政治不关心的一种政治冷漠现象 ② 。村民自治体制的两大内容——村委会选举和村务公开都受到了百姓的极大漠视。

村民对村委会选举不在意。“老百姓选干部那与咱有啥关系。你说了算?都是人家说了算不是!这玩意都是走过场的事儿!……谁当干部与咱有啥关系,谁当干部咱都得种地!”。

对于村民自治体制的另一大重要表征——村务公开,村民同样关心不够。“看那个干啥呀!有那功夫我还不如上哪串串门打打麻将啥的”,对于村务公开栏上公示项目的真实性村民大都不予认可,“那不知道,咱也不看他账目去!”。

究其原因,以户为单位的经营形式减少了村民与村庄公共权力互动的机会,多数人更加在意自己的经济收益、关注自己的小家。他们对村庄的权力争夺不太感兴趣,理智地与权力机构保持着距离。“它(指村委会)也管不着我!你有事找找它去,没事也找不着它!老百姓也不犯法,就自己老老实实种点地也不用它管!”。

普通村民对集体事务的冷漠态度同村庄精英阶层的积极参与形成鲜明对比。这种在社区公共参与中所表现出来的阶层化趋势,是“社会进入正常发展时期后社会资源和社会权力占有不均衡这一客观现象的政治表征。较之于人民公社时期那种大规模动员型参与所暴露出来的畸形和非理性,它是一种更为理性和常态的社会选择”②。所以,从另一个角度可以认为,当代村民没有像人民公社时期社员那样对公共权力盲从或膜拜,正是其政治理性提升的表现。

但是,农民的个体理性对公共物品的供给是不利的。在这种个体理性的支持下,M村村民在村庄公共物品的供给中只发挥了极小的作用。一方面,村民对村庄公共物品的投入不多,这主要体现在单个或几户村民主动承担某公共物品项目的情况几乎没有,而村庄公共物品供给中用工的困难也是表现之一;另一方面,在村庄公共物品的决策与需求表达、监督等方面,村民发挥的作用也非常有限。

三、农村公共物品供给模式存在的问题及其应对机制

从前文的分析可以看出,在村级公共物品供给上,村委会——村小组——村民三级主体农村公共物品供给模式存在的主要问题是,村民参与的主动性欠缺以及村委会参与的自主性不足。这已经成为阻碍农村公共物品供给效率和质量的重要因素。我们必须从城乡关系的变革中认识和分析这些问题,才能找到打破上述农村公共物品供给瓶颈问题的途径。

城乡关系是广泛存在于城市和乡村之间的相互作用、相互影响、相互制约的普遍联系与互动关系,是一定社会条件下政治关系、经济关系、阶级关系等诸多因素在城市和乡村两者关系的集中反映。正是中国的城乡关系变革带来了国家——村落基层组织——村民三者之间关系的变革,进而影响到三者在农村公共物品供给中的行动角色地位。

1. 城乡关系的非良性互动时期:农村公共物品供给行动的高度一致化阶段

改革开放之前,中国鉴于国内外形势,在发展战略上提出优先发展工业。其要义在于通过转移农村、农民资本以积累工业化的资金,这一政策对计划经济时代的中国产生了深远影响。

在这一时期,村落的基层组织形态——人民公社成为农村公共物品供给的主体,代表国家和政府具体承担、履行和公共物品供给相关的职能。“人民公社是政社合一的社会唯一组织,具有无所不包、无所不管的特征,因此,农村的部分公共产品,包括兴修水利,合作医疗等,由公社来承担。”

但人民公社的功能是行政化的,其主要工作职能是践行国家工业和城市优先发展的战略,农业创造的财富更多地流向城市和工业,国家和政府在农村公共物品的投入相对有限,供给的层次非常低,仅仅能满足农村生产和生活的基本需要。村民作为行政化的对象,其行动也完全服从于国家的发展需要。虽然农民是农村公共物品创造的主要承担者,但他们的公共物品需要主要依赖国家的投入才能满足。村民个体在公共物品供给中的利益诉求以及自治参与完全被压抑、掩盖起来,即使有所意识,也缺少相应的制度安排保证其得以实现。可以说,在这个时期,国家——村落基层组织——村民三者在农村公共物品供给中的行动具有一致性——服务于国家和社会的整体利益。

这种长期实行的“城乡分治”管理制度给农村公共物品供给造成了巨大隐患,一方面,导致各级政府对农村和农民的权益保障缺乏足够的重视,向农民提供基本的公平也缺少严肃的法律与制度保障;另一方面,基层政府即使有提供农村公共物品的愿望,但体制分配造成的财力缺乏也成为最大的资金约束。可以说,这种城乡非良性的互动关系——城乡二元结构是造成今天农村公共物品供给诸多问题的历史根源。

总之,在这个时期,国家——村落基层组织——村民在农村公共物品供给中的行动具有高度的一致性,国家意志统摄着后两者的行动。尽管这种一致性使得创造了大量财富的农民同自己所应享有的诸多现实利益、包括公共物品供给相剥离。但不容否认的是,村落基层组织和村民在农村公共物品供给中的参与积极性高,村民的个体行动很容易集结成集体行动。

2. 城乡关系由非良性互动向良性互动的转型期:农村公共物品供给行动的分化阶段

自1980年代中期农村乡镇企业异军崛起后,中国的城乡关系问题开始日益突出,理论界和决策层逐步认识到城乡隔离问题的严重性。实践层面,1984年城乡经济体制改革的序幕拉开后,城乡经济迅猛发展,中国工业化进程大大加快。在城乡二元分割体制下,农村资金的流失已经在很大程度上限制了农村公共物品的建设,而我国公共物品供给的城乡分离的“双轨制”让农村公共物品资源难以得到补偿,正是由于农村资金流出多、补偿少,让农村公共物品建设更加滞后。这种“重城市,轻农村”公共物品资源配置是造成农村公共物品资源匮乏的直接原因,已经不能适应农村和农业发展的新阶段了。很多学者认为城乡一体是打破相互分割的城乡壁垒、逐步实现生产要素的合理流动和优化配置、促进生产力在城乡之间合理分布、推动城乡经济社会紧密结合与协调发展的必经途径。总之,发展农村经济、解决农村问题已经进入国家战略和制度设计层面,原有的城乡二元割裂、非均衡发展体制开始动摇。

在这个时期,乡镇政府取代人民公社成为农村事务的管理者。1984年人民公社解体建立乡镇政府以后,由于乡级财政十分困难,根本无力承担农村公共物品供给的责任,因此,农村公共物品供给的主要责任即转嫁到村级组织和农民头上。最有代表性的是农村税费改革之前向农民收取的“五项统筹”,包括乡村两级办学、计划生育、优抚、民兵训练、乡村道路修建等经费。这个时期,在农村公共物品供给方面,乡镇政府行使资金筹措并具体实施和管理农村公共物品项目建设的职能。村委会行动的行政化取向仍然严重。但随着土地联产承包责任制的实现以及农村乡镇企业的发展,农民的生产积极性极大提高,农村经济和生产力得到发展,这也逐步提高了农村公共物品供给的水平。农民行动的目标从国家利益逐步转向自身利益,个体理性逐步复苏。

这个时期,国家虽然开始重视农村的发展和进步,但是乡镇政府的财政困难使得农村公共物品的供给仍然主要依靠农民,而且农民的负担显性化,由过去的集体负担转为个体承担。同时,农民虽然人数众多,但居住地的分散性以及生产地自利性使得农民很难组织起来,因而很难对乡镇政府以及村委会某些腐败行动,如乱摊派、乱收费等进行有效监督和约束,这既伤害了农民参与农村公共物品供给行动的积极性,也降低了乡镇政府以及村委会在农民中的威信,很难组织起集体行动参与大规模的公共物品项目建设和维护。

总之,在这个时期,国家——村落基层组织——村民在农村公共物品供给中的行动开始分裂,国家重视农村公共物品的供给,但主要还依靠农民自身的生产来解决。但由于村落基层组织功能的行政化同对自身实际投入和利益的权衡的农民个体理性之间存在一定的断裂,使得三者在供给农村公共物品的行动中产生分裂。

3.城乡关系的良性互动期:农村公共物品供给行动一体化阶段

中共十六届三中全会明确把“统筹城乡关系”作为“五个统筹”的第一位加以提出,并且强调“建立有利于逐步改变城乡二元经济结构的体制”,这是我国从根本上协调城乡关系的重大理论创新和政策保障,是确保城乡社会经济稳定健康发展的战略性思路。统筹城乡经济社会发展主要是要求各级政府在制定计划、解决问题、分配收入等方面,要改变“城乡两策,重城抑乡”的思路,优先考虑农村,从城乡各自的小循环、小系统走向城乡统一的大循环、大系统,树立城乡一盘棋的总体思想,发挥城市辐射带动优势和城乡之间关联优势,打通城乡,资源共享,双赢共荣。农村公共物品供给越来越体现出农村本位的局面,即紧紧围绕农村自身现实和发展的需要组织和实现农村公共物品供给行动的和谐一致。这是农村公共物品供给的理想状态,实践这一构想的初始措施之一就是农村税费改革。

农村税费改革是继土地改革、家庭联产承包责任制之后,第三次具有重大意义的农村改革,其目的是通过改革,减轻农民负担,规范国家、集体与个人之间的收入分配关系,使农民负担在一个相当长的时期内保持稳定,以获取自身存在的合理性与合法性。与此同时国家在农村基础教育、公共卫生、环境保护、村路建设等制度内筹资比重逐年加大,为农村公共物品供给提供了重要的资金保障。但由于历史的原因,农村经济基础薄弱,国家提供的资源还不能充分满足农村的实际需要。村委会作为组织主体,在公共物品供给中承担起越来越多的服务职能,一方面通过各种渠道为本村争取公共物品项目建设所需的资源,另一方面组织村民就相关事宜进行讨论和决策。但资源的匮乏又影响到其服务的积极性和质量。村民在公共物品供给中的作用依然突出,但在集体性事业的投入上更谨慎,同很多农村公共物品项目建设要求的广泛参与性相矛盾。

不难看出,在这个时期,国家——村落基层组织——村民三者正试图谋求在农村公共物品供给中新的行动一致性。但是农村的原有制度设计会产生路径依赖,村落基层组织的行政化特征以及村民个体理性的膨胀都是这种路径依赖的重要后果。新的制度设计需要时间去打破路径依赖产生的负效应。

总之,要解决M村中表现出的问题,必须使国家——村落基层组织——村民在农村公共物品供给中的行动相协调,三者之间要建立一种和谐一致的关系。国家在资源供给上必须坚持计划和市场相结合,即对于那些所需资源庞大的农村公共物品项目,国家应该在各种资源配置上进行宏观调控,发挥主导作用。同时也要引入必要的市场机制,鼓励各种民间力量介入农村公共物品项目的供给。村落基层组织——村委会以及各种农民的自组织形式要起到中介作用,即根据本村落的实际情况进行公共物品项目的设计、评估、建设和管理工作,既要保障国家提供的资源能够有效应用在农村公共物品供给上,同时,也要采取各种措施——如社会舆论动员和监督村民普遍参与到公共物品项目的建设中来。村民则要重视和维护自己在农村公共物品供给中的权利和利益,还要尽到自己与此相应的责任。

(责任编辑:薛立勇)