农村最低生活保障工作存在的误区及对策

焦艳芳　徐连海

摘要 本文从农村基层最低生活保障工作开展状况分析了农村最低生活保障存在的误区,剖析了产生这些问题的原因,进而提出了完善农村贫困最低生活保障的管理体系,以期使贫困最低生活保障真正落实到确实需要最低生活保障的农村居民手中,实现农村最低生活保障制度效益的最大化。

关键词 农村最低生活保障 管理体系 人文关怀

中图分类号:D638文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-266-02

改革开放以来,我国经济持续快速健康发展,党和政府高度重视“三农”工作,不断加大扶贫开发和社会救助工作力度。为了响应党的号召,十六大以来,部分地区根据中央部署,积极探索建立了农村最低生活保障制度,为全面解决农村贫困人口的基本生活问题打下了良好基础。但这一制度在实行的过程中还存在许多问题需要我们研究和解决。本文就结合山东高密县某村的实际情况来对此问题进行研究。

一、农村贫困最低生活保障存在的误区

随着我国农村社会保障体系的不断完善,享受农村最低生活保障人数不断增加,最低生活保障水平不断提高。农村贫困最低生活保障实施过程并不像政策预期的那么完善,在具体实施过程中出现以下几个误区:

(一)最低生活保障待遇的发放不规范

《国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知》(国发[2007]19号,以下简称《通知》)规定:无劳动能力、无生活来源、无法定赡养人和扶(抚)养人,或虽有法定赡养、扶(抚)养人,但其无赡养、扶(抚)养能力的,按当地农村低保标准全额享受;有一定收入的,按家庭人均纯收入与当地农村低保标准的差额享受。但据该村的村干部反映:只要某一个家庭一旦被确定为被救助的家庭,就全额发放最低生活保障金。这样,接受救助的农民的生活水平高于通过劳动实现自我保障农民的生活水平,特别是高于处在最低生活保障边缘的农民。因此,不规范的最低生活保障待遇发放不仅没有减少贫困,反而使原本可以通过劳动实现自我保障的群体放弃了劳动而选择等待政府的最低生活保障。

(二)保障对象的确定不合理

《通知》规定:农村最低生活保障对象是家庭年人均纯收入低于当地最低生活保障标准的农村居民,主要是因病残、年老体弱、丧失劳动能力以及生存条件恶劣等原因造成生活常年困难的农村居民。但据调查,该村低保家庭中除两户是残疾人家庭外,其余都是子女有赡养能力的老年人家庭。这样,将应由其子女承担的赡养责任转移给了社会。在目前我国社会保障制度还不是很健全的情况下,家庭保障仍然是人们渡过风险的主要方式。而这一现象完全脱离了农村养老保障以家庭保障为主的现实情况。

(三)人文关怀的缺失

农村社会最低生活保障缺少人文关怀表现为高龄老人和残疾人最低生活保障问题。该村高龄老人四位(其中两位是一个家庭的),没有一位老人获得最低生活保障;残疾人八位(其中三位残疾人没有劳动能力),仅有三位(其中两位在一个家庭中)获得最低生活保障。农村高龄老人的衣食住行依靠其子女供给,而高龄老人的子女同样是老年人,让其承担全部的赡养责任不仅降低了老年人的生活质量,而且是尊老敬老传统美德和人文关怀的缺失。

残疾人是农村困难群体,残疾人尤其是严重残疾的居民没有独立生活的能力,长期需要亲属照顾,给亲属带来长期的经济负担和沉重的心里负担,不被列为最低生活保障对象是农村最低生活保障缺少人文关怀的又一体现。

(四)公平性的缺失

公平性的缺失主要表现在确定最低生活保障对象的过程中,具体来说主要表现在下面三个方面:

第一,信息不对称使最低生活保障对象大多是村干部的圈内人、近亲和利益相关者。据调查,该村接受救助的对象80%与村干部有关系,村民对这种现象反映最为强烈,但也只能无奈地接受这种无法改变的现实,这反映出农村最低生活保障在管理上存在诸多问题。

第二,特殊贫困人口群体受到歧视,从而失去获得保障的机会。比如,该村有一人正在服刑,其家庭生活非常困难,父亲已经超过60岁,母亲重病不起,妻子不务正业,老父亲为给老伴治病和抚养孙子,每天辛苦的耕种着几亩地,闲时到大街去捡破烂。就是这样的一个家庭却没有享受最低生活保障,其原因仅是家中有正在服刑的人。

第三,保障对象有进无出,低保名额不能调剂。截至访谈期间,尚没有一个家庭从最低生活保障家庭脱离被保障群体,进入被保障范围的家庭有所增加,没有被保障的贫困群体依然存在。保障名额按人口比例分配,各村之间、生产组低保家庭之间的生活水平差距很大,贫困户较多的村庄、生产组的保障名额不足,而贫困户少的村庄、生产小组的名额有剩余;这使得有的贫困户没有受到保障,低保家庭的生活水平相差很多。比如该村一组和七组,一组有全村出名的贫困户,七组是全村闻名的富裕组,按每组五个低保名额分配,显然一组是不够的而七组救济的是生产组中的贫困户,这些贫困户生活水平却是村中中等生活水平。

二、误区产生的原因

针对上述现象进行分析,可以把其原因归结为以下几点:

(一)农村血缘、人际关系的制约

以血缘关系为纽带的农村社会群体呈现明显的氏族特征,大的氏族中必然有村干部,村干部在最低生活保障工作上侧重于本氏族成员。农村贫困居民一般是小氏族甚至是独门独户的农村家庭,氏族中没有村干部,在确定是否被最低生活保障问题上既没有话语权也没有决定权。村干部腐败问题使富裕居民获得最低生活保障成为可能,而有资金行贿使其在最低生活保障对象方面享有绝对的强势地位。富裕家庭尤其是掌握一技之长的农村居民拥有良好的人际关系网络,而贫困居民因为贫穷而受到村民排斥,如果贫困家庭属于一个小氏族,那么他们就处在既没有人为他们说话也没有人为他们申诉的困境中。

(二)监督管理体系的不完善

监督管理体系不健全表现在以下三个方面:

1.确定最低生活保障对象的过程不健全。目前,由于我国农村的最低生活保障制度处在刚刚起步阶段,工作人员少,因此在确定最低生活保障的对象时就只能依赖村干部提供的信息,这样就为为非贫困居民骗取低保提供了机会。

2.缺少与群众沟通的渠道。由于人员少、设备落后,目前农村最低生活保障制度实施过程中没有专门听取群众心声的渠道,即使农村居民有想法也没有渠道去反映,这样就拉开了管理机构与群众的距离,失去了获取一手农村居民生活水平的途径。

3.低保的标准和享受待遇者的姓名不公开。信息的不透明使村民不知道谁应该是低保对象,现在谁正在享受低保,即使群众有意愿监督也没明确的标准去衡量被最低生活保障者是否符合贫困条件,也不知道应该去监督谁。

(三)制度规定不全面

农村最低生活保障制度实行仅两年时间,相关规定没有详细的解释,这使管理机构有很大的解释空间。最低生活保障的管理者有一定解释空间,有助于更好的维护贫困居民的基本生存权。但现阶段管理体系和配套制度不健全,管理者享有的解释空间没有起到维护贫困居民的最低生活,反而为保障非贫困群体提供借口。

三、完善农村最低生活保障体系的措施

为了拉近政府与农村居民的距离,掌握农民生活状况的真实信息;为了关注农村弱势群体,保护农村特殊群体,将农村最低生活保障落实到最需要保障的村民手中,以实现农村最低生活保障的效益最大化,需要进一步完善农村最低生活保障制度。

(一)制定直观的贫困认定标准

按贫困的原因对不同种类的贫困者实施不同的低保措施。这就需要建立一个涉及生活水平、生活保障资源、贫困原因、健康状况、年龄高低、劳动能力状况等因素的综合评价标准,依据这些标准把确定低保对象的条件分为资格条件、限制条件和优先条件。严格限制子女有赡养能力的老人的低保权利,优先保障符合五保条件尚未五保的农村居民、需要亲属供养的残疾人和需要老年人赡养的高龄老人,对其他的申请者则采取多标准衡量机制。

另外,对特殊群体(如遭遇意外灾害)需要打破是否贫困的一条否定制原则,优先解决他们的生活问题,通过贫困最低生活保障制度体现社会对特殊群体的关注。

(二)建立有效的监督管理机制

有效的监督管理机制是包括最低生活保障申请、审核确定、长期跟踪监督的监督管理体系。

首先,最低生活保障的申请应建立专门的机构,改变村干部代为申请的做法,让村民自己申请,以保障农村弱势群体的话语权。

其次,最低生活保障的享受对象应由农村议事会来确定,保障农村议事会的发言权,实现最低生活保障决定权从村干部做主向村民审议确定的转变,使村民参与进低保工作中来,保证贫困居民被保障的公平性。

最后,将贫困最低生活保障纳入村务公开的范围,全面公开享受低保的村民的姓名、享受待遇的标准,尊重村民的知情权和监督权,杜绝村干部的暗箱操作问题的出现。另外,管理机构要建立与村民良好沟通的渠道,以保证村民有地方、有途径向政府寻求帮助和反映情况,拉近管理机构与村民的距离,确保管理机构能够了解贫困居民的实际生活水平。对长期享受低保的村民跟踪观察,切实将有限的最低生活保障资源落实到最需要保障的村民手中,维护贫困居民的基本生存权。

(三)健全最低生活保障法律体系

实践证明农村最低生活保障工作仅依靠道德的约束是不够的,村民的舆论压力并不足以解决骗取最低生活保障的行为。积极借鉴城市贫困最低生活保障工作积累的经验,将城市最低生活保障工作的有关法令适用到农村,健全农村救贫工作的政策约束体系。在没有社会保障法律、法规的客观背景下,借助民法和行政法保障农村最低生活保障工作,实现农村最低生活保障工作的舆论监督向法制监督的转变,实现软监督与硬强制的结合。让农村居民看到贫困最低生活保障不是村干部亲属的最低生活保障,贫困最低生活保障不是富人的最低生活保障,每位贫困居民都享有被保障的权利;帮助农村居民从传统思想束缚中走出来,认识到最低生活保障是国家给予的帮助,是法律赋予每一个公民的权利。

(四)坚持低水平、广覆盖的原则

为了满足不同贫困程度的村民的实际需要,为了保证享受低保村民的生活水平不高于没有享受者,为了保证贫困居民积极参入到社会劳动中来以提高生活水平。农村最低生活保障制度应改变以往单一标准的保障水平,实现最低生活保障水平的差别化、层次化,丰富最低生活保障发放模式,开设公共福利性岗位,实现直接最低生活保障与以工代赈的结合,促使有劳动能力的低保村民最终摆脱贫困,走上富裕之路,从而使有限的低保资源用到刀刃上,进而实现农村最低生活保障制度的社会效益最大化。

总之,完善的农村最低生活保障管理体系是切实把农村最低生活保障待遇发放到最需要的村民手中的保证,是使这项保障民生、促进社会和谐的政策落到实处的保证。

参考文献:

[1]国务院关于在全国建立农村最低生活保障制度的通知.(国发〔2007〕19号).

[2]郑杭生主编.社会学概论新修.人民大学出版社.2002.

[3]关信平主编.社会政策概论.高等教育出版社.2008.