论检察制度改革

黎　毅

摘要 公平与正义是我们国家司法制度必须保障的最终目的,也是我们检察机关制度改革的目标。我们要通过检察制度改革,建立起能够全面保障在全社会实现公平和正义的社会主义检察制度。本文提出了以下建议:理顺检察机关内部体制,淡化行政色彩;对检察人员分类管理,科学配置检察权;检察官当事人化,切实履行客观公正义务;扩大检察机关的职权范围,强化社会化职能。

关键词 检察制度 检察人员 检察权

中图分类号:D926.3文献标识码:A文章编号:1009-0592(2009)11-169-02

党的十六大报告在谈到司法体制改革时,第一句话是:“社会主义的司法制度必须保障在全社会实现公平和正义”。公平与正义是我们国家司法制度所必须保障的最终目的,也是我们检察机关制度改革的目标。我们要通过检察制度改革,建立起能够全面保障在全社会实现公平和正义的社会主义检察制度。要实现全社会公平和正义,那么,监察制度改革的一切构想和方案都应当受到这个目标的制约和检验。从有利于保障在全社会实现公平和正义的目标去努力,对不利于保障在全社会实现公平和正义的检察制度,我们就应当摈弃,应当改革。对于检察机关来说,要保障在全社会实现公平和正义,就必须强化两个能力,即执法能力和法律监督能力。总的来说,检察改革就是要最大化的调动办案人员的办案积极性和主动性,努力实现社会的公平与正义。

一、理顺检察机关内部体制,淡化行政色彩

检察体制分为外部体制和内部体制。前者是指检察机关之间以及检察机关与其他有关国家机关如人大、政府等部门之间的权力配置关系。后者是指同一检察机关内部各检察主体之间在机构设置、权力配置等方面所形成的体系及其相应运作制度的统称。

(一)免除检察长的最后排众请示权,贯彻检委会民主集中制原则

检委会作为检察院这一机关法人的权力机构和智囊机构,应在检察院党委和检察长的宏观领导之下依法独立地履行微观的检察职能。检察长可以主持检委会并对重大检察问题的讨论行使一票表决权,但不应存在现行有关立法中设置的最后排众请示权或检察实践中出现的检察长一票否决权。检察院党委和检察长均不能包办具体的检察业务,绝不能党司不分或以检察长取代检委会。

(二)强化检察官权力,引入司法管理方式

在检察机关内部重新配置检察权,使检察官应当成为办理案件并具有一定决定权而且权、责、利相统一的检察权行使主体。这种改革可以分两步走;第一步还权于检察官,即将检察长和部门负责人的一部分权力划归检察官。如可规定科处长只在行政事务上领导检察官,而在业务上无权改变检察官的决定等等。第二步,待时机成熟,可借鉴国外做法,赋予检察官在诉讼法上的独立主体地位,即在受到一定限制符合一定条件的情况下,检察官可以合法对抗检察长的指令。此时检察官的诉讼行为具有程序上的效力,检察长无权决定或终止检察官的诉讼行为(除非检察官本身行为违法而符合替换条件),检察长只能在事后追究其组织法上的责任。

(三)落实办案责任制

在我国检察体制之下,一方面主办主诉检察官对于检委会的决定有义务执行,否则就是不服从上级领导;另一方面,提交检委会认论的案件往往都是重大复杂案件,受认知能力的限制主办主诉检察官不可能均能明辨真理。综合以上两点笔者认为,在推行办案责任制和错案责任追究制后,应按以下原则承担责任:1.对主办、主诉检察官作出决定的案件,若决定错误则由主办、主诉检察官承担错案责任。2.对检委会作出决定的案件,若决定错误由与此决定意见一致的检委会委员和主办、主诉检察官承担错案责任。3.对检委会作出决定的案件,若决定正确则由与此意见不一致的检委会委员和主办、主诉检察官承担业务瑕疵责任,负面影响其业务水平的考核。

(四)检委会、检察长分权,检察业务与行政事务分案负责

检察职能对应的客体是检察业务,行使行政管理职能对应的客体是行政事务,两者在性质上根本不同。笔者建议对重大检察业务问题的讨论实行检委会负责制,对重大行政事务的研讨实行检察长负责制。因为检察业务法律专业性很强,需要由法学专业知识深厚、实践经验丰富的人员组成的检委会集体讨论决定。而行政事务处理的政策性较强,检察长作为检察机关的负责人,一般政治素质和政策水平都很强,处理行政事务的经验丰富,因此由其对行政事务作出决定应是最合适不过的。

二、对检察人员分类管理,科学配置检察权

检察官是依法行使国家检察权的检察人员,有特定的含义。检察官之外的人员如书记员、司法行政人员、司法警察、专业技术人员、工勤人员显然不是法律意义上检察官,不能与检察官画等号。检察人员按其工作性质、责任大小、难易程度、任职资格加以细分,使其责、权、利明确,走专业化之路,实现检察权的合理配置,是检察管理改革的内在要求。

(一)突破行政“官本位”观念

将一定数量的高级别干部职数,除了配置到必要的领导管理层外,更多的是大量倾斜于从事办案的专业人员,从而使其中一部分人敢于承担办案的主诉、主办责任,另一部分人胜任和安心于办案的辅助职位,使检察官职业的发展得到充裕的职数支撑,使检察官或其辅助官(检察事务官和检察书记官)有必要的发展空间而不至于挤行政官的独木桥。

(二)实现检察业务队伍“精英化”

检察人员人类管理的目的在于建立一支专业化、高素质的检察队伍,其成果最终体现在培养一批相当质量和数量的高级别的专家型人才。因此检察业务队伍素质尤其是检察官素质的提高也相应地在改革的通盘考虑之例,必须严把入口、疏通出口,将那些不适应要求的检察人员调离岗位,启动和步入精英化的良性循环机制。

(三)提高检察业务人员的待遇

从优待检,提高检察业务人员的待遇,有利于建立一支高素质的检察队伍。根据中央从优待检的精神,参照国外大多数国家检察业务人员工资高于公务员工资的通例,应取消检察业务的行政级别,按检察官的等级确定其经济待遇,让其工资自成体系,平均工资水平应略高于行政机关工作人员。

三、检察官当事人化,切实履行客观公正义务

我国新刑诉法加强了人权保障的指导思想,对我国原来的强职权主义诉讼模式进行了根本改造,其基本思想是着力塑造一个控辩双方平等对抗的新型诉讼结构。基于控辩平等对抗的要求,检察官在诉讼中的地位应当事人化。但检察机关作为国家追诉机关代表国家提起公诉,这一身份特征使其必然区别于代表个人起诉的民事原告。这表现在代表国家追诉的检察官在现代刑事诉讼中除承担控诉义务外,还承担着另外一项重要的诉讼义务:客观公正义务,前一项义务使检察官成为刑事诉讼中的一方当事人;而后一项义务则使检察官具有了司法官或准司法官的地位。换句话说,检察官在刑事诉讼中具有当事人和司法官的双重身份,这就使刑事诉讼中控辩双方的平等对抗应当是有底限的,检察官角色在当事人化的同时,不能违背其客观公正的义务。

四、扩大检察机关的职权范围,强化社会化职能

综观世界各国检察制度的变化和发展,不同类型和模式的检察制度之间相互借鉴和融合,检察机关的职权职能的强化和完备已成为当今国际检察制度改革和发展的主要趋势。突出表现为:

第一,检察机关起诉裁量权从起诉和不起诉扩大至包含刑事调解、没收犯罪工具和犯罪所得、无报酬的公益劳动等在内的多种裁量措施。为了更好地提高诉讼效率,世界各国陆续赋予检察机关根据法律酌情对明显不需要起诉的案件进行处理的裁量权。如法国刑诉法典规定,检察官在决定提起公诉前,可以征得当事人同意进行调解,且若检察官认为采取刑事调解比起诉更有利于补偿由于犯罪给被害人造成的损失时,则可依职权直接作出决定。

第二,检察机关的职权范围从刑事诉讼领域向民事和行政诉讼领域扩展。随着社会生活的日益复杂化,检察机关作为社会和公众利益的维扩大者,开始比较广泛地干预涉及国家利益或公众整体利益的民事诉讼和行政诉讼。发展至今,检察机关有权干预民事诉讼和行政诉讼的国家已很多。例如在英国,总检察长和副总检察长在涉及政府重大利益的民事诉讼中代表政府进行追诉。此外美国、日本、德国、意大利、比利时、澳在利亚、巴西等国家都以法律或判例的形式确认检察机关有权力和责任参与民事与行政诉讼

第三,检察机关的职权范围已从诉讼领域拓宽到社会生活的其他方面。例如西班牙检察机关负责为丧失劳动能力的诉讼人,代理或提供保护,并促进建立民法规定的保护性机构及其它旨在保护未成年人和无人保护者的机构等。