检察人员分类管理改革研究——兼论“员额制”的落实

黄维智， 王沿琰



检察人员分类管理改革研究
——兼论“员额制”的落实

黄维智， 王沿琰

摘要：检察人员管理中长期存在的行政化、属地化、单一化等问题，究其根源在于没有真正落实“分类管理”，从而导致检察官角色定位不清、司法属性弱化。按照中共十八大以来的改革精神，实行司法人员分类管理和“员额制”等成为新一轮“司改”中的一个热点和难点问题。从目前检察人员管理中存在的两大问题来看，检察人员分类管理改革的目的在于实现检察官的职业化和精英化，改革的重点是落实“员额制”和针对不同类别的人员量身定做不同的配套管理模式并加强职业保障。

关键词：检察人员；分类管理；改革；员额制

“国以才立，政以才治，业以才兴”，在管理学中，人力资源往往被认为是“第一资源”，是各种资源中最活跃、最重要、最具主体支配意义的资源形式。对“人”的管理，在任何一个社会组织中都至关重要，检察机关自然也不例外。从实践来看，现行检察人员管理体制整体向着规范化、制度化、精细化、信息化的方向发展，在确保检察机关正常运转、检察权能充分发挥、检察工作顺利发展等方面发挥了积极的作用。但由于目前我国并没有真正实现司法人员的分类管理，在检察官、法官的管理中始终存在司法人员公务员化、管理模式单一化、职业保障机制空泛化等问题，影响和制约了司法队伍建设，制约了司法工作的健康、科学和可持续发展，亟需进一步改革完善。

一、当前中国检察人员管理体制的主要问题

对目前检察人员管理体制中存在的问题，近年来研究者们从不同角度都做了较为全面、深入的分析，指出了“检察管理等同于行政化管理”①从实际情况来看，我国目前检察人员管理确实行政化色彩比较浓厚，除了日常管理方式之外，检察人员的职务、检察官的等级晋升等往往都与行政职级直接挂钩，比如说检察长、副检察长、检察委员会专职委员、检察员和助理检察员等检察官职务，分别对应着相应的行政职级。“人财物受制于地方导致地方化色彩浓厚”②根据宪法的规定，我国检察机关实行双重领导体制，即受“产生它的地方国家权力机关”和“上级检察机关”的双重领导，同时在检察人员的任免上也实行双重管理。但由于事实上地方各级检察机关的人事管理权受制于地方党委的组织和人事部门，物资、经费等则依赖于地方财政部门保障，这种“属地化管理模式”在一定程度上割裂了司法权的统一行使，而加剧了司法的地方保护主义，这也是检察管理体制中经常被研究者们批评的一个突出问题。等弊端和缺陷。从笔者的观察和分析来看，这些问题确实存在，而且正是这些缺陷，影响了检察管理基本理念的实施和具体的管理方式“行政化”“地方化”色彩偏于浓厚，没有体现检察管理独有的职业特征，导致检察官们“司法属性”日益弱化。之所以出现这种现象，笔者认为其根源在于“分类管理”制度没有真正落实。

“分类”是管理的前提，但目前我国检察机关并未实现真正意义上的分类管理，对检察机关的管理混同于行政机关，对检察官的管理也混同于一般检察工作人员。这种“无差别化”表现在内、外两个方面：对外，检察队伍整体管理理念和管理模式混同于行政机关，没有实现“司法官”队伍(检察官、法官)与普通公务员队伍的分类，未能体现“司法工作”特殊的职业特征；对内，检察机关内部管理单一化，没有实现“检察官”与“一般检察人员”的分类，忽视“检察官”的职业特征。在实践中，这一问题具体表现在以下两大方面。

(一)问题之一：管理模式的“行政化、属地化”侵蚀检察权的独立性

长期以来，我国对检察队伍的管理基本套用行政管理模式，基本没有实现检察队伍与其他公务员队伍的“分类”。目前我国检察机关的领导体制是“双重领导”，即同时受地方党委和上级检察机关的领导。但由于地方各级检察机关的人事管理权事实上受制于地方党委组织和人事部门，而物资、经费上的保障则依赖于地方政府的财政部门，导致检察机关的地方化色彩比较浓厚，队伍管理模式也紧紧依附于党政干部管理模式，而检察机关内部上下级之间的“领导”关系相对更加淡化和薄弱。正因为此，尽管《人民检察院组织法》和《检察官法》对检察人员的任免、考核、奖惩、保障等都作出了规定，但实质上在录用、任命、待遇、晋升、惩戒、退休等几乎所有的管理环节均与其他行政机关人员无异。事实上，这对地方党政机关而言也无可厚非，地方党政机关对辖区内各个机关甚至企事业单位的管理模式、管理手段必然与地方的区域特征、经济社会发展程度甚至施政纲领等相适应，同时也必须考虑到管理的成本、效率等因素，即不可能也无必要专门为检察机关“量身定做”一套符合检察特征和司法属性的管理体制，因此在管理时往往只能“一视同仁”。但对检察机关而言，这种一视同仁必然导致检察队伍管理方式和手段因受制于地方而具有鲜明的行政化、属地化色彩，并带来以下负面后果。

1.检察独立性受到质疑。实践中，检察队伍管理模式乃至检察工作开展，往往受到地方党政机关及领导的关注点、行为倾向甚至领导风格等因素的较大影响，从而牵制检察机关依法独立行使检察权。事实上，由于检察机关赖以发展的各种资源(比如物资经费、人员编制等)很大程度上都依赖于地方政府，检察机关在行使检察权的过程中，想要完全不受外在力量的牵制、干涉和侵扰并不现实。

2.检察官司法属性弱化。由于实践中检察队伍工资待遇、职位升迁等与一般公务员毫无二致，在目前我国现有的政治体制、社会环境以及“官本位”传统思想的影响之下，检察干警作为一个理性的“人”，*著名的心理学家马斯洛曾经指出：“人在满足了生存、安全的需求之后，就渴望被尊重，希望人格与自身价值被承认。”马斯洛的“自我实现”与“追求卓越”的理论深刻地影响了当下人们的生活与工作。检察官同样是人，具有人的特征，首先会有生存的基本要求，进而会有追求更好生活的欲望，这种欲望很大程度上就体现于更丰足的物质生活、更高的社会地位等等。检察官们只有在满足了初级的追求之后，才会有足够的动力去追求检察职业更高的价值、意义等。把“行政级别的提升”作为自己的职业追求的重要目标(甚至是主要目标)似乎也无可指摘。但这种管理理念往往就会导致“检察官”们特有的职业意识逐渐被行政化的工作态度和作风日益取代，从而造成检察官对职业荣誉感和责任感的漠视，长此以往，检察官的“司法属性”必然会逐渐淡化，也必然导致检察机关“司法属性”的弱化。

3.影响检察队伍整体质量。检察机关作为法律监督机关，对人员素质的要求高于一般的公务人员，《检察官法》在年龄、学历、资格、经历上都设置了相应的准入门槛。但社会上能够提供的符合这些要求的高标准、高质量的人力资源是十分有限的，而检察机关的职业保障、激励、发展前景等相较一般公务员并不具有吸引力，甚至可能还略逊一筹。*我国公务员职级待遇主要受机关层级高低和人员交流提拔等因素的影响，在机关层级高的机构工作，晋升就快、人员被交流提拔的机会也更多。而由于检察官的管理基本比照其他行政机关公务员的管理，实质上在职级配置上只相当于同级政府机关内设机构或下设机构的职级，如不担任领导职务，很难解决其职级待遇问题。加之由于检察工作的法律性、专业性都很强，一定程度上甚至具有自我封闭性，工作中与外界交流途径有限，即使有零星的人员流动，往往也是限于公检法系统内部，相较“主干线”的公务员来说，检察人员在职业升迁、挂职锻炼、轮岗交流等方面可供选择的机会更少。职业要求的高标准与职业吸引力并不匹配，难以吸引真正高质量的“优质资源”进入检察机关，因此很容易导致“进人难”的出现，人才短缺已经成为影响司法工作发展的一个突出问题。

(二)问题之二：内部管理的“单一化、无差别化”弱化检察官司法属性

在检察机关内部，尽管按照内部分工设置了不同的机构、部门，检察人员所从事工作的性质、层级、岗位、职责各不相同，但基本都适用同样的管理标准和管理方式。这种对检察干警不做区分进行“单一化”管理的模式，实际上模糊了检察工作的职业内涵，并带来了以下问题。

1.不利于检察官的职业化、专业化建设。检察官是以行使检察权、履行法律监督职责为职业内涵，以维护法律统一实施和社会公平正义为职业目标的群体，其任职的准入门槛应当高于一般的检察工作人员。但现实中，一方面对“检察官”的职业保障基本虚化，权责利并不配套，较低的职业待遇和较高的职业要求形成鲜明对比，矛盾突出；另一方面，单一化、无差别化的管理模式容易造成检察官对检察职业的价值认同出现缺失，导致检察官在职业素养提升、规范检察权依法行使等方面丧失动力，最终影响检察工作的健康发展。

2.难以建立起科学的人才激励、评价机制。目前检察机关内部对人员的管理相对单一，无论其所从事工作的内容、性质、类别有何差异，基本都适用相同的管理手段和激励、评价标准，导致激励、引导不足。一方面，直接行使检察权的“检察官”群体感受不到职业性质所带来的独特要求和责任义务，检察职业的定位模糊，职业荣誉感、责任感逐渐削弱；另一方面，检察机关的其他工作人员，特别是法医、司法会计、司法警察等专门技术性人才，得不到体现职业特征的管理模式，相较其他社会组织(比如企业、事业单位等)里类似的岗位，检察机关显然在各种待遇保障上吸引力不足，难以吸引优秀的专业技术人才进入检察机关。

二、检察人员管理体制改革路径：分类管理

(一)改革目标：促进检察官职业化、专业化、精英化

检察工作的内容和其“法律监督”的神圣职责，决定了“检察官”必须向着职业化、专业化、精英化的方向发展，这要求对检察人员必须进行分类管理。具体而言，就是要按照职位分类的基本原则，将检察机关的“法律监督”职能和具体的工作细化分解，并以此为据设置不同类别和层次的岗位，然后依据各自工作的规律、程序、标准和岗位要求进行管理。分类管理是对检察人员的重组和再分配，涉及到内外、上下、纵横等多个层面的制度建设和机制重构。

1.检察官精英化、专业化是检察权运行的必然要求。检察权的行使以适用法律为基础，检察权中的侦查、逮捕、公诉、诉讼监督等各项职权都具有比较强的专业性。所谓检察官的“专业化”，其核心内涵主要体现在三大方面：较高的思想政治素质、扎实的综合业务素质(包括厚重的法学理论基础、科学的思维方式、良好的表达沟通能力、快速的现场应变能力、较强的综合协调管理能力、较高的群众工作能力和信息化应用能力等)和良好的职业道德水准。确保“检察官”的专业化，是检察人员管理体制改革的一个主要目标。

2.分类管理是实现检察业务优化管理的基础和前提。检察权的本质特点是“法律监督”，但在其具体运作中则兼有行政与司法的某些内容和特性，这种运作上的双重属性决定了检察官在行使检察权的具体过程中也具有双重的职业属性。一方面，检察官的行政属性体现两个方面：一是外部管理上的“双重领导”体制，决定了对检察官的管理必然具有行政色彩；二是内部管理“上命下从”、层层审批的业务决策机制具有行政色彩。按照《人民检察院刑事诉讼规则》的相关规定，检察机关的办案过程是“检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或检察委员会决定”，*《人民检察院刑事诉讼规则(试行)》第四条：“人民检察院办理刑事案件，由检察人员承办，办案部门负责人审核，检察长或者检察委员会决定。”这实际上就是一种典型的以行政关系为特点的办案体制。这种办案体制在内部组织形式上以科(处)室为基本单位并设置相应的行政领导，以此形成一种“一级管一级”的管理模式。另一方面，检察官的司法属性则主要体现于行使检察权过程中的“直接性”和“亲历性”。检察官在具体行使检察权时，是以适用法律为主要目的，具体来说，要经历“对案件事实和证据进行审查、认定——选择相应的法律条文——对法律条文进行解释——对法律条文与案件事实之间的逻辑关系进行独立思考和判断——建立内心确信并形成最终的判断和决定”的思维过程，这一过程具有很强的专业性，必须由受过专业法律思维和知识训练的人来担当。正是由于检察工作的这种双重属性，决定了检察官们既要遵循体现行政属性的“检察一体化”原则，也要遵循体现司法属性的“检察相对独立”原则，并在两者之间取得平衡。行政色彩过浓，会侵蚀检察权的独立性而影响司法的公正；但如果太过于强调检察官的独立，则有可能破坏检察机关作为一个“统一的整体”执行检察职能的效率。基于这一点，对检察机关不同职能和岗位实行分类管理对平衡“检察一体”和“检察独立”之关系具有重要意义。

加强检察人员分类管理，对于优化检察权配置，建立符合司法规律和检察工作职业特点的人力资源管理制度，形成良性、高效的检察权运行机制和检察管理体制具有十分重要的意义。早在2013年，中组部就曾和最高人民法院(以下简称“最高法”)、最高人民检察院(以下简称“最高检”)联合下发了法检两院工作人员分类管理制度改革的工作意见，明确提出要按照具有中国特色、符合检察工作规律、体现人民检察院工作人员职业特点的要求，建立分类科学、结构合理、职责明晰、管理规范的人员分类管理制度。*参见《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》。随后，十八大以及十八届三中、四中全会也先后确定了“完善司法人员分类管理制度”的改革方向。据此，“检察人员分类管理改革”成为提高检察管理效能、提升检察产品质量、还原检察权本质属性、维护司法公正的一个关键点和突破口。

(二)分类管理改革的具体构想

1.基本原则：突出“检察官”之主体地位

按照管理学的基础理论，人员分类的前提是职位分类，即按照职位的不同要求对人员进行分类。按照检察工作的主要内容并参考《公务员法》对公务员职位及岗位的分类标准，以检察机关内部各个职位的工作性质和在检察活动中的地位作用为基础，检察机关内部的职位基本上也可以分为以下三大类：(1)直接行使检察权的职位(检察官类)；(2)辅助行使检察权的职位(检察辅助类)；(3)负责司法行政管理事务的职位(司法行政类)。相应地，检察人员依其职位可以分别归类为检察官、检察辅助人员和司法行政人员。在这种分类模式中，“检察官”是直接行使检察权的检察人员。作为行使检察权的核心主体，检察官的“质量”(或者说“含金量”)必须高于一般的检察人员。确保“检察官”的职业化、专业化、精英化是检察人员管理体制改革最主要、最核心的目标之一，因此，在检察人员管理体制改革中，应当更加突出“检察官”这一群体的主体核心地位，这是改革设计的一个基本原则。

从近些年全国各地检察机关在分类管理改革中的实践探索来看，大多数改革构想也都按照上述模式来进行分类，只是具体的类别应该怎么命名、每种类别应该包括哪些岗位等还存在一些争议。就实际效果来看，这些改革探索的做法有利有弊，有些确实强化了对检察人员的管理，有效促进了工作的质量和效率，但有些改革措施也略显混乱，甚至带来了新的问题，比如说“助理检察员”是否不纳入“检察官”而被划为“检察官助理”、是否将检察技术人员单列为一个分类等等。这既是改革试点阶段的特点决定的，也与各地检察机关自身的实际情况(特别是面临的司法环境)密切相关。最高检的文件精神也基本遵循这一划分模式。2015年2月15日，最高检正式印发了《关于深化检察改革的意见》，再次重申要“实行检察人员分类管理”，并明确规定将检察人员划分为“检察官、检察辅助人员和司法行政人员”三类，同时要求建立“检察官员额制度”，合理确定检察官与其他人员的比例，并制定相关配套措施。*2013年3月1日，中组部曾经分别与最高法、最高检联合下发了法检两院工作人员分类管理制度改革意见。其中《人民检察院工作人员分类管理制度改革意见》中把人民检察院工作人员划分为了“检察官、检察辅助人员、司法行政人员”三类，并就员额比例、职务序列及职数、交流机制、管理机制等均作了原则性的规定。这些规定为我国检察人员的职位分类、职位设置和具体管理提供了参考方向。检察人员的分类管理，绝不是对检察人员的简单分类，而是对检察人员的重组和再分配，且涉及到各个层面制度的建设和机制的重构。结合近年来的实践探索和最高检新出台的《意见》的要求，并围绕“实现检察官职业化管理、确保检察权规范高效运行”这一目标，笔者认为，检察人员分类管理改革最核心的目标就是要突出“检察官”这一群体在检察管理体制中的主体地位，实现检察官的职业化、专业化、精英化。而其关键则在于两大环节：一是合理确定三类人员比例，落实“员额制”；二是针对不同类别、不同岗位的人员建立单独的职务序列、职级序列并完善相应的配套管理机制，强化职业保障。

2.关键环节：“员额制”的推行

长期以来，“案多人少”的现象一直困扰着司法实务部门，而推行“员额制”，最根本目的就是要实现检察官(法官)的精英化、专业化，让能力更强、经验更丰富的检察官(法官)出来办案、办好案。从这个意义上看，“员额制”不仅是人员分类管理的必然要求，更是现代法治建设的必然要求，是新一轮司法改革中的核心内容之一。但从“员额制”的具体落实情况来看，目前已经出现了很多问题和隐忧。比如说，员额制度推行之后，谁来当检察官和法官？换言之，哪些人应当被纳入员额？如何选任？员额内外人员的“权责利”如何平衡？按照“员额制”的设置初衷(司法官的专业化、精英化)，应当是那些具有丰富办案经验和较高业务能力的资深检察官、法官才能进入员额，但是改革之后那些年轻的检察官助理、法官助理不能进入员额，会不会造成人才流失？此外，目前“案多人少”是一个较为普遍的现实，且随着社会经济的发展，案件数量可能还会进一步增长，在这种情况之下减少检察官、法官的数量，是否会影响办案质量？员额的比例应当如何确定？这些都是“员额制”落实过程中必须要解决的问题。

笔者认为，要真正贯彻落实“员额制”并实现其制度设计的初衷，可以从以下几个方面予以考虑。

(1)合理确定三类人员的员额比例。每个序列的人员数额比例的设置，应当根据不同级别、不同地区检察机关所承担的具体职能和工作量，并结合辖区面积、地域特色、人口数量、经济发展水平等综合因素来确定。比如说，最高检和省级检察院主要承担全面领导和综合指导的职能，具体办案业务多属于审查程序性的，工作量要少于市、县两级检察机关。而市级检察院起着承上启下的重要作用，不仅在综合性事务方面比重高，办案的工作量同样很大，且多属于复杂、疑难案件，对检察官的素质要求较高。至于基层检察院，由于90%的案件都集中在基层，业务量大且琐碎，但案件多数为轻微案件，难度不高。有鉴于此，四级检察机关从上往下“检察官”的员额可以在一定范围内逐层递增，检察辅助人员的员额则逐级递减，检察行政人员的员额相应随之调整。

(2)建立规范、专业的“检察官”选任制度。一方面，设置专门的遴选委员会等机构，从检察官办理案件的数量、文化程度、办案经验、法学理论水平、社会阅历、思想政治素质和道德水平等各个方面进行综合性的考核，真正选出最优秀的检察官出来办案、办好案。另一方面，也要适时增加检察人员的整体数量，提高“员额”内部的检察官绝对数量。对此，可以根据不同地区、不同层级检察机关的主要职能和实际办案量、案件量增长幅度等因素，对检察机关人均办案量进行综合评估，合理确定检察官的数量并适当增加检察人员总体数量，避免“案多人少”或者“案少人多”。特别是要吸引年轻的、高素质的人才进入检察机关，确保检察工作后继有人、可持续发展。此外，需要合理平衡员额内外人员的待遇保障，既要突出检察官的核心、主体地位，同时也要充分考虑到检察官助理等年轻人的发展空间，只有这样才能稳定队伍、留住人才。

(3)真正落实检察官办案责任制。实行分类管理、建立员额制等改革的目标都是为了实现检察官的职业化、专业化和精英化，而最核心、最根本的目的则是为了落实检察官办案责任制，实现“谁办案、谁负责；谁决策、谁负责”。因此，要顺利推行员额制，必须落实检察官办案责任制，即检察官对所办理的案件，必须亲自审查阅卷、自行撰写制作审查报告和起诉书等法律文书，并对案件的事实认定和法律适用结果负责。当然，在实践中，检察官具体责任范围的认定要视具体案件办理情况而定。简而言之，检察官对办理案件的事实认定应当负全部责任，而案件的各级审核(审批)主体则应当根据其对案件最终处理结果影响程度的大小，对案件的法律适用负责。

3.改革重点：对三类人员“量身定做”管理模式

根据不同类别岗位要求和人员特点，设计不同的配套管理模式，完善不同人员的职业保障机制建设，这是“分类管理”的应有之义。而按照最高检检察人员分类管理体制改革的基本构想，检察人员除了要分为“检察官、检察辅助人员、司法行政人员”三类之外，还要根据三类人员的职业特点，分别建立相应的管理制度。具体来说，就是要根据各类职位中工作的责任轻重、难易程度以及任职资格条件的不同，将检察官、检察辅助人员、司法行政人员的职务分别划分为若干职务层次，确定为单独的职务序列并配备各自相应的管理机制。相应地，不同类别、不同序列的检察人员在职业保障、任免晋升、培训激励、责任追究、准入退出等方面都会有所区别，如何优化资源配置，在岗位设置、人员过渡、工资套改等各个方面平衡不同人员的权、责、利，既体现不同类别的岗位要求和权利义务，又充分开发、利用、激励和发挥各自的资源效能，既激发人力资源内在活力，又保证队伍的稳定性，是检察人员分类管理改革中一个决定改革成败的关键问题，在具体的改革过程中应当引起高度重视。具体而言，可以从以下三个方面予以考虑：

(1)对“检察官”的管理。检察官是直接行使检察权的核心主体，对其进行管理的主要目标是提升“检察官”群体的职业素质，充分发挥其资源效能，提升办案质量和效率。相应地，就要配套设计健全一系列管理机制以确保检察官的数量，并在其基础上提升其职业化程度。其管理模式的重点在于：一方面要健全检察官准入制度，包括对不同层级的检察机关设置不同的任职资格条件，探索建立一定年限的预备检察官训练制度，实行省以下检察机关新进人员统一招录制度，完善向律师等专业法律人才群体公开选拔检察官机制等等，*十八届三中全会明确提出“建立符合职业特点的司法人员管理制度，健全法官、检察官、人民警察统一招录、有序交流、逐级遴选机制”。最高检于2015年2月15日下发的《关于深化检察改革的意见》中“建立符合职业特点的检察人员管理制度”的相关配套措施也已经有了原则性的指导意见。确保那些真正优秀的检察官进入员额。另一方面，也要强化检察官责权利配套管理，包括建立健全检察官激励保障机制、任免晋升机制、退出机制、业务培训机制、责任追究机制、办案质量终身负责制等等，对相关配套机制的建设，最高检两个《意见》中已经有明确的规定，限于篇幅，这里不再一一赘述。

(2)对“检察辅助人员”的管理。检察辅助人员指的是各级人民检察院中在检察官的指挥下从事与办案有关的事务性、辅助性、技术性工作，协助检察官履行检察职责的检察人员，具体而言包括检察官助理、*检察官助理职责包括：在检察官的指挥下对法律规定由人民检察院直接受理的犯罪案件进行侦查；协助检察官审查各类案件，对案件进行补充侦查；制作审查报告及有关法律文书；接待来访，受理公民举报、控告、申诉和犯罪嫌疑人自首，进行初步审查；监视检察监督对象的活动，向检察官报告检察监督对象的违法行为；在特殊情况下，经本院检察长批准，可以临时代行检察员职务，代理检察员出庭支持公诉。书记员、*书记员职责包括：负责案件的收转登记、归档和法律文书的收发转递；办理案件的记录工作；统计案件、保管案卷；检察官交办的其他有关事项。专业技术人员*专业技术人员职责包括：接受指派，对于与犯罪有关的场所、物品、人身、尸体进行勘验或者检查；对检察官承办案件中的某些专门性问题进行鉴定，出具鉴定结论。等。检察辅助人员虽不直接行使检察权，但其工作职责与检察权行使密切相关，因此可以适当参照检察官的管理制度并根据不同岗位类别制定更为详细的管理机制，比如对于检察官助理、书记员、法警，应当规定其接受检察官的管理、指挥。对于检察技术人员，需要特别指出的是，目前很多地区在改革实践中将专业技术人员单独作为一个类别序列，*这种将专业技术人员单独作为一个类别序列的做法可能是参考日本检察机关的规定。日本检察人员一般分为检察官、检事总长秘书官、检察事务官、检察技官，由此可见，其是将检察技术人员作为一个单独的序列加以管理。实践中，我国部分检察院也将检察技术人员作为单独序列加以管理，如上海市浦东新区检察院，但也有部分检察院将检察技术人员纳入检察事务官加以管理。对这种做法，本文持否定态度。因为分类管理的前提在于职位分类，而检察工作按其内容主要分为直接行使和辅助行使检察权的职位以及负责司法行政管理事务的职位。检察技术类工作本身就是以服务、保障检察办案为主要内容，可以归为“辅助行使检察权”一类，因此“检察技术人员”也可以直接纳入“检察辅助人员”这一类别中，无需再单独作为一个序列进行管理。当然，检察技术人员由于其工作专业性、技术性很强，相较一般的辅助人员，在招录、培训、考核、奖惩等管理环节应当有所区别，可以参考公务员管理中对“专业技术人员”的管理模式进行。

(3)对“司法行政人员”的管理。司法行政人员指的是各级人民检察院中，在检察长的统一领导和所属行政首长的具体领导下，根据业务分工，从事检察院内部行政管理事务的人员。其职责主要包括处理检察政务，掌管各类检察信息，协调机关各项工作安排部署；负责检察机关内部党的组织、思想、作风和队伍建设等思想政治工作；负责检察机关的综合性文件起草；负责检察业务统计、档案管理、保密等工作；负责检察机关干部人事管理与检察人才开发工作；负责检察机关财务、行政装备等保障工作；负责检察机关监察工作，查办检察人员的违纪案件等等。从这些职责内容来看，司法行政人员主要从事一些事务性工作，与其他国家机关公务员的职责并无本质上的区别，因此其管理、任免等可以参照公务员法进行。

总之，对三类人员的管理，不仅要根据其岗位职责的不同要求设置不同的职务序列和管理模式，同时为了在改革中保持队伍的稳定，可以考虑以下几点原则：一是突出检察官的主体地位和职业保障，这是分类改革的主要目标和检察官职业化的必然要求。二是“新人新办法、老人老办法”，检察人员已有的“检察官”职级予以保留，为其今后转任其他序列预留空间。三是允许不同序列之间合理流动。根据检察工作需要和检察人员职业化、专业化发展的需要，应当允许检察人员在不同职位类别、职务序列之间进行流动，当然，前提是其应当具备拟任职位所需的资格、条件并按照规定的选拔、任免程序进行。四是加强与其他机构的双向流动，特别是“检察辅助人员”和“司法行政人员”，一方面要加强与其他法制机构、党政机构的人才交流，扩展检察人员的发展空间，提升检察队伍的活力；另一方面，在接受其他机构人员进入检察队伍时，也要注意检察职业专业化、技术化的要求和检察官法定的准入资格，避免出现行业属性、职业性质跨度较大或者差异过于明显的人员流动，要确保真正具有从事检察工作所需的技术职称、专业素养、工作经历或经验的人员进入检察队伍。

(三)分类管理改革中需要注意的几个问题

目前检察人员管理及其改革探索中出现的很多问题，究其根源，有客观因素也有主观因素，同时还要考虑到地缘经济、文化发展制约等相关因素的影响。在研究解决这些问题时，既要关注全局、整体、长远的问题，也要注重局部、个别和当前的问题。对前一类问题，应当研究如何完善立法，特别是《人民检察院组织法》《检察官法》的修改完善；对后者，则应当研究检察机关如何在工作中创新发展，落实最高检《意见》的具体精神，并以此为依据，落实“分类管理改革”，全面建立符合职业特点的检察人员管理机制。具体而言，在改革创新中还需要重点关注以下几个问题：

1.“主任检察官”和“助理检察员”的类别归属。检察人员分类管理改革和以“主任检察官”为核心的检察官办案责任制改革是目前最高检统筹的两项不同的检察改革项目。但这两项改革的核心目标是一致的，即实现检察机关执法办案的“适度司法化”。从目前各地检察机关的实践来看，检察官办案责任制改革中设置的“主任检察官”的职责实际上与检察人员分类管理改革中“检察官”的职责有很大程度的重合，其核心的职责内容都是“直接行使检察权”。但需要特别指出的是，目前部分地区检察机关*比如重庆市渝中区检察院。在人员分类管理改革中，不仅设置了“检察官”，还在其下设置了“主任检察官”和“副主任检察官”，且都作为“三局一办”的负责人，这与检察官办案责任制改革中的“主任检察官”有本质上的区别。为了制度的统一性、规范性，建议将来明确将“主任检察官”纳入“检察官”*这里的“检察官”指的是人员分类中的“检察官”类别。类别进行管理。至于“助理检察员”的类别划分，笔者也建议纳入“检察官”类别。目前部分地区在实践中将“助理检察员”视为“检察辅助人员”，*山东临沂市平邑县检察院在改革中将检察人员分为“检察官、检察事务官、检察行政官”，并将“助理检察员”划为“检察事务官”。本文对此持否定态度。理由有三：第一，按照现行《人民检察院组织法》27条之规定：“各级人民检察院设助理检察员和书记员各若干人。经检察长批准，助理检察员可以代行检察员职务。”如果“助理检察员”属于检察辅助人员，其显然无权去代行检察员的职务内容。由此可见，检察长、检委会委员、检察员、助理检察员都应当归入“检察官”类别，是检察官们的法律职务。第二，从检察工作实践来看，事实上在目前的检察机关的内部，部分检察员由于年龄偏大、法学素养不高和长期脱离一线业务，真正在一线办案的基本都是“助理检察员”等中青年骨干，特别是在基层检察机关这一现象更为明显。将“助理检察员”划出检察官类别纳入“检察辅助人员”，不仅会影响业务骨干们的工作积极性，还有可能导致出现此类现象——即“检察辅助人员”实际办理案件但不挂名不承担责任，“检察官”不办案只挂名同时却对案件承担责任，权责利不相当，将给案件质量带来极大的隐患。第三，目前实践中很多“助理检察员”已经担任了主诉(主办)检察官，是一线办案的业务骨干。认为“助理检察员”仅仅承担了辅助性的工作并将其划归“检察辅助人员”，既不符合真实情况也不够合理。因此，笔者认为在对检察人员进行分类时，主任检察官和助理检察员都应当纳入“检察官”类别。换言之，在人员分类管理改革中，“检察官”应当包括检察长、检委会委员、主任检察官、检察员、助理检察员。

2.人员分类管理与以“大部制”为核心的内设机构改革。实践中，部分地区的检察机关大多将人员分类管理改革与内设机构改革结合起来统筹考虑，*检察人员分类管理改革的成果之一就在于整合现有的检察人员种类，按照职位特点科学划分人员种类并加以管理，相应的整合现有的内设机构也势在必行。在人员分类的基础上普遍对内设机构进行了调整，总体上呈现内设机构“精简化、大部制”的倾向。结合近两年各地检察机关实践探索的经验教训，笔者认为，一方面人员分类管理改革应当吸收“大部制”改革的最新成果，将两者结合起来统筹推进，在内设机构精简的同时优化人力资源配置，提升管理效能；同时也可以通过内设机构改革重新整合人员，形成不同类型的专业办案组，实现专业化办案。另一方面，内设机构改革和人员分类管理改革一样，也要根据不同层级、不同地域检察机关的实际情况进行。比如说对基层检察院，由于人员的总体数量较少，在内设机构改革时可以考虑实行“大部制”，精简机构整合资源。而对于省、市乃至最高检，在内设机构改革时要根据机构职能、人员数量、办案量等实际情况予以综合考虑，不能为了精简而精简。

3.人员分类管理与案件管理机制改革。案件管理机制改革也是近年来最高检推行并已经全面落实的一项重大改革。检察机关各项业务工作由于专业性较强，带有一定的自我封闭性，过去各项业务管理基本是各管一段、各自为政甚至互相“拖后腿”，呈现分散式管理和业务“碎片化”的现象，同时各个业务部门“自己管自己”，缺乏对办案质量和效率的有效监督。案管机制改革后，检察机关设立了独立的案件管理部门，并定位为综合业务部门，不仅将“办案”与“监督”分离，使案管部门可以相对独立地对各项检察业务工作进行监管；同时，案管部门可以依托各种科技信息化手段，实现对检察机关内部各项业务的统一、集中、同步的监管，并充分利用目标考评、检察业务统计分析、案件质量评查、办案流程监控、涉案财物统一管理等方式，相对超脱地对各项检察业务进行管理、引导、监督，对检察机关整合内部资源、提升工作效率、强化自身监督制约、推动司法规范化建设、确保检察权规范高效运行具有极其重要的意义。鉴于案管部门的定位(综合业务部门)和职能要求(对各项业务进行流程和质量的管理、监督)，在检察人员分类管理改革中，案管部门的人员配备标准应当高于一般的办案检察官，其必须具有更为深厚的法律素养、丰富的办案经验和较高的综合业务素质，熟悉检察机关各项业务工作的流程和要求，才能担当起既监督管理检察官使其无法滥用权力，同时又不会干涉侵扰检察官独立办案的职责。

总之，检察人员分类管理改革是新一轮司法体制改革中一项十分重要而又无比艰巨的任务，不仅牵涉到司法制度的方方面面，同时也将对每一名检察人员的切身利益产生影响。推行检察人员分类管理改革，既需要大胆探索，必要时有壮士断腕之改革决心；同时也需要科学严谨的态度，在全面调研的基础上循序渐进。从长远来看，检察人员分类管理改革要坚持以人为中心，以实现检察官职业化、专业化、精英化为目标，并与检察官办案责任制改革、检察机关内设机构改革以及案件管理机制改革等各项改革措施一起通盘考虑，因地制宜，统筹规划，协调推进，确保各项改革切合实际、取得实效。

(责任编辑：魏萍)

§司法改革研究§

On the Reform of the Procuratorial Personnel Management

——A Discussion of the Implementation of the Posts System

Huang Weizhi， Wang Yanyan

Abstract：In China，the personnel management of the “People's Procuratorate” is a very complicated work and there are many problems because there has been no real implementation of the classified management. In recent years，“judicial personnel classification management” and “posts system in the judicial reform” have become key issues in the new round of judicial reform. Based on the two major problems existing in the current management， this paper discusses the reform of the classified management of the procuratorial personnel, and puts forward its points of view：The purpose of the reform of procuratorial personnel management is to realize the professionalization of the public prosecutor. At the same time，the focus of the public prosecutors management reform is to implement the “posts system”, to design a unique management mode for different personnel，and to strengthen the public prosecutor's professional security.

Key words：procurator，the classified management，reform， the posts system in the judicial reform

作者简介：黄维智，西南财经大学法学院教授(成都611130)；王沿琰，四川大学法学院博士研究生(成都610041)

中图分类号：D926.12

文献标志码：A

文章编号：1006-0766(2016)01-0057-09