美､日､法地方政府职能的转变及对我国县域政府的启示

刘晓凤

[摘要]美､日､法三国的地方政府职能经过长期探索,不断演进,通过对其比较分析,从中可以获得许多有益的启示,对进一步完善我国县域政府职能有一定的借鉴作用｡

[关键词]政府职能;社会化;政府评价体系

[中图分类号] F813;F817[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0094-04

一､美国地方政府职能的转变

自20世纪80年代以来,美国政府尤其是州和地方政府,进行了一场称之为“重塑政府”的改革运动,推动地方政府职能的强化｡

(一)职责权利扩大

联邦政府和州政府将一部分公共管理和公共服务的实权下放地方政府,强化地方政府的自主性管理责任,使其承担更多的管理与服务成本｡美国联邦政府和州､地方政府的财政收入是相当的,各有稳定的税源｡地方政府的支出主要用于教育,有的占到财政预算的70%以上｡这说明教育主要是由地方政府负责的｡地方政府还负责名目繁多的､贴近公民生活的众多公共服务,除教育之外,主要的支出是公共秩序和安全,包括警察､消防等｡一个自治镇必须设立警察局､消防局､图书馆､中小学和幼儿园,还有接送学校学生的班车公司､垃圾处理机构等｡

(二)政府合作履行职能

为满足公众对政府服务的共同要求和应对各类政府共同面临的挑战和任务,如区域经济一体化､环境保护和灾害防治､公共安全和反恐怖主义等,美国地方政府逐渐抛弃传统的地方主义思维和孤立主义态度,采取责任分担和合作主义策略｡

(三)公共产品和服务对象上的顾客导向

破除行政机构本位主义和对上级机关､立法机关､利益集团负责的传统思维定势,确立本地区纳税人是政府及各级行政机构顾客的观念,了解公众需求并加以归类,为公众提供量身定制式的个性化服务｡同时建立公众对政府服务的快速反馈机制,及时矫正政府自身不当或偏离公众目标的行为｡

(四)公共产品和服务供应手段上的民营化

在公共事务的管理中适当运用市场机制,确认政府作为组织､协调和管理者而非单一服务提供者的角色,充分利用本地区的资源如私人公司､金融机构等,通过多种合作方式为公众提供有效服务｡

二､日本地方政府职能的转变

(一)职责扩大

民众要求扩大民主,地方要求扩大自治｡国家的过度规制抑制了民间的创新和活力,民众对政府的功能价值提出了质疑｡民众要求政府多提供服务,少干预民间活动;民众不仅要控制政治家,而且要控制官僚,要求更广泛､更直接地参与政府决策和民主运作过程｡中央政府对地方政府干预较多,限制了地方自治的健康发展,各地也要求中央政府简政放权｡在财力配置方面,从税源的分配来看,国税与地税的比例大概是3∶2,经过一般性转移支付和专项转移支付,从支出的结果来看,中央与地方支出比例大概是2∶3｡第三,在事权配置方面,相关法规对中央与地方分工做出了明确规定,体现为“三个凡是”:凡是市场能够做的事情尽量让市场去做;凡是政府能够做的事情就尽量让政府去做;凡是法律没有禁止的事情尽量去做｡日本有47个都道府县和许多地方政府单位,它们的职责包括提供教育､福利和其他服务,以及建造并维护市政基础设施等公共事业｡

(二)广域政府合作

日本地方政府的自治程度很高,但为应对公共突发性事件,几乎所有的地方政府都采取地域政府间缔结互助条约的方式来更有效地预防和处理紧急公共事件｡日本广域政府间合作很多,除了类似于市镇村之间､首都圈八县市之类的相邻地域间合作,还有更大范围的都道府县､市镇村之间的合作形式｡

(三)政府､市场､第三部门共同提供公共服务

日本是个市场化程度很高的国家,大量的公共事业转为独立法人或私有化,而民间的非营利组织的发展也十分壮大｡因此在一些公共事务如危机处理､环境保护等方面,独立法人､私有企业､NGO等组织也发挥着巨大的作用｡以日本医疗服务为例,日本的医疗收费全部是政府定价,私人医疗诊所不能自行决定价格｡日本的医院不用经济收入多少来衡量服务绩效,而是实行记分制来衡量｡在基本医疗和卫生服务的供给上,日本政府是允许私营机构进入的,这就是市场机制｡再有,日本的公共医疗机构,他们的医疗服务记分､医疗机械维修和清洁卫生都尽可能包给社会化的专业组织,这也是市场机制｡

三､法国地方政府职能的转变

(一)范围扩大

20世纪80年代改革后,某些过去由中央政府负责的事务下放给地方政府管理,还扩大了地方政府在地方经济发展中的活动范围,增强了地方当选者的决策权和公民参与的可能性｡

内容上,地方政府职能范围扩大具体体现在计划发展与领土整治､城市建设､职业训练､参与经济､警察事务等方面｡地方行政机关不仅有权决定本地区的问题,还有权参与与其有关的国家事务｡法律保障方面,首先,法律明确地方公务员享有与国家公务员相同的法律地位和基本保障,将人事权向地方政府转移,地方公职人员由地方政府管理｡其次,规定地方决议只要不违背国家的法令,就可以不受中央干涉,中央对地方的行政监督也只能在地方决议生效后实施｡同时,公民有权了解预算文件,市镇还可组织咨询市民的活动,直接听取市民的意见｡

(二)公共服务社会化

自20世纪80年代中期至90年代中期,法国开展了名为现代化运动的公共行政改革｡这场改革的主要措施有:在公共部门的组织之间引进新的合约关系,进一步行政分权,增强自治组织预算的自治能力,使用更多的可考察的绩效指标,运用特许委托､招标､投标等方式将私营部门､社会组织引入公用事业的管理中｡市镇政府与其他部门间的横向网络关系强化了地方政府的公信力,使政策的制定更有针对性,政策的执行更具连续性与一致性,使地方治理体系更有效率,更具灵活性和回应力｡

(三)市镇合作履行职责

法国的37,000多个市镇规模多半很小,单个市镇不可能有足够的财源用以建设和维持现代社会经济生活所需要的基本设施,也难以在较大的范围内对区域发展进行统筹规划｡为此,市镇间出现了多种形式的横向合作,以履行某些特定职能,这对旧有的行政区划产生了很大冲击｡如“市镇组合”,是农村市镇的合作形式,主要管理几个市镇的共同性的经济和行政事务,象筑路､设立学校､修建卫生设施等;“城市共同体”,是由一个主要城市及其附近的市镇组成,其任务是通盘考虑整个共同体的现代化计划,如绿化､住房建筑､火警､救护､供水､文化体育设施管理等,城市共同体所涉及到的各个成员市镇的相关服务设施转变为共同体的共同财产｡

(四)财力支持职能扩大

1982年扩大地方权力的法律出台后,随着事权的下放,地方财政也拥有了一定的自主权｡法国税收管理实行分税制,改革以后税种仍由中央立法确定,但地方税税率由地方议会投票表决｡将部分税种,如不动产广告税､机动车驾驶执照税等交由地方政府征收｡虽然中央仍拥有对地方三级财政事后的法律监督权,但允许地方议会自行审批预算｡地方各级政府也可以发行地方债券｡在推进地方分权改革的过程中,国家设立了地方分权总基金､装备总基金､运行总基金等专项基金,以保证改革的顺利进行｡此外,还对地方城市建设和援助农村计划给予特别补助｡这些配套措施为改革的实施提供了财政保证和物质基础｡

四､美日法地方政府职能转变的特点

(一)财权与事权的对等

随着地方权限增加,地方行政经费开支保持着持续增长｡同时,作为中央政府移交职权的补偿,国家将一部分税收转让给地方政府,并且以一定的增速直接向地方提供财政援助｡这些措施为地方分权改革顺利实施提供了有效的财力保证,使地方政府有充分的能力行使自主权,管好辖区内的各项事务｡让地方自主管理和发展地方事业,有利于调动地方的积极性和主动性,减轻了中央压力,在很大程度上缓和了中央和地方的矛盾｡同时,它在很大程度上也使长期盛行的官僚主义作风得到遏制,提高行政效率,在扩大地方民主､加快地方经济和社会发展､促进各地区平衡协调发展等方面均取得了显著的成效｡

(二)地方政府职能以公共服务为中心

我们从美日法地方政府的职责看,地方政府对本地选民负责,而不是直接对中央政府负责,各级地方行政机关互不隶属,各司其责;地方政府不直接承担政治性职能,其主要职责是对当地与居民日常生活密切相关的社会事务提供公共管理和服务;地方政府承担经济职责较少,主要是通过提供良好的公共管理､基础设施,形成安定的社会秩序,为当地经济社会的可持续发展创造所需的环境｡

(三)注重绩效

对公共服务实施民营化改革,一方面可以减轻地方政府的财政压力,另一方面可以通过引入市场机制并打破旧有的既得权利结构来贯彻效率原则,以使国民税款得到充分有效的利用｡

(四)关注民主

在今天,民主更多地被理解为在宪政制度基础上人民通过自治的共同体,获得参与公共事务管理的权利,并实际参与公共事务管理的过程｡因此,衡量一个地方政府民主状况最主要的标准是公民是否有权获得公共领域的资源,并能够直接参与公共资源管理的过程｡政府职能部门必须接受民意,并且有制度性的支撑｡而且就提供公共服务和公共产品来说,由于每一市镇的情况都不一样,各个市镇的居民有着不同的需求,中央政府往往不能够做到服务和产品的细分,需要进行本地化的思考｡

五､我国县域政府职能转变的方向

我国社会主义市场经济体制尚处于不断发展和完善的时期,且现行的行政组织法规定地方行政机关与中央､上级行政机关之间存在上下命令和指挥的隶属关系,因而县域政府职能转变将是一个逐渐演变的过程,不可能完全照搬西方的模式｡但在市场经济普遍规律的作用下,我国县域政府职能将逐渐向社会管理和公共服务方面发展,在经济方面将承担越来越少的直接职责,经济调控职责主要由中央政府承担,省级政府在这方面可发挥部分作用｡

(一)中央政府与地方政府职权关系的调整要有财政保障机制相配套

新中国成立以来,我国政府建立了高度集权的行政体制,为解决统得过死的问题,中央在许多方面下放过事权,但实施效果与预期目标相距较远｡究其原因,就是在下放事权的同时,没有给予地方相应的财权｡比如,中央在基础教育方面明确提出实行“以县为主”的管理体制,即以县级人民政府为主承担发展基础教育的责任,但在中西部地区,由于县级财力普遍较困难,基础教育投入不足､运转不畅的问题仍然十分突出,中小学乱收费屡禁不止｡县､乡政府并非不想发展教育,其职责履行不好的主要原因是没有足够的财力支撑｡借鉴国外改革的经验,我国在调整中央与地方事权划分的同时,应改革财政体制,使事权､财权相匹配｡

(二)建设公共服务型政府

一般而言,政治职能的弱化､社会职能的加强是现代政府职能演变的规律｡对低层级政府而言,县级政府直接面对群众,开展具体的管理与服务工作,因此经济社会职能的重构是公共服务型政府建设的重心所在｡总的来说,在经济职能层面,县级政府要致力于建设好的市场经济,为市场经济的发展提供基础设施和政策环境,明确规范政府权力运作的范围与方式,实现政治与经济的适度分离,真正使市场在资源配置中起到基础性作用,进一步完善市场经济体系｡在社会职能层面,政府要切实加强社会管理和公共服务,增强政府对公众需求的回应性,提供或组织提供公共产品和公共服务｡

(三)优化配置县级政府职能

县级政府要结合当地的比较优势和竞争优势,基于地区发展战略,合理分离和综合政府的职能体系｡所谓分离,就是从政府职能体系中剥离竞争性､赢利性的职能,交给市场或社会中介组织去做｡创新公共产品､公共服务的提供方式,积极探索与实践外包､合同出租､公私合营等新公共管理模式｡高度重视社区建设,发挥社区的教育､卫生､医疗､环保､就业､利益协调等职能,培养公民的政治参与感和情感归属感｡所谓综合,就是改变按产品门类和行业划分职能的计划经济模式,克服职能分割过细､协调不灵的顽症及其带来的扯皮掣肘､推诿争利､管理低效的问题｡在深化改革中,应当按照职能本身的特点及其管理的有效性与便利性,科学合理地划分各项职能｡县级政府的职能应向“宽职能､少机构”方向发展,拓宽职能范围,加强职能整合,向大经济､大农业､大交通､大文化､大环保等大职能过渡｡

(四)发展区域经济社会合作,拓展经济社会优势

县级政府需要在更宏观的视野下思考资本流动以及大量涌现的跨地区公共问题｡在激烈的地区竞争中,进一步加强区域合作,建立有效的沟通合作机制,共享信息与资源,面对共同面临的问题或困境,形成多样化､多层次的合作网络｡通过区域合作与交流,谋求信息､人才､资本等要素的合理流动,提高资源的配置效率;谋求形成区域间经济体系的优势互补､分工合理的产业结构,形成良性的区域竞争;谋求形成区域间对可持续的共同的战略目标的共识,并形成一致行动的意愿和信心,建立人际关系资源和社会资本｡尽可能地避免县与县之间因雷同的产业结构而导致的恶性竞争,尽可能地避免由行政权力主导的地方保护主义,尽可能地避免地方经济社会危机的大面积蔓延和扩散｡

(五)建立地方民众参与公共事务的机制

地方居民直接参与公共事务,是地方自治的基本要求｡居民参与的最大优点是让广大居民充分享有知情权,充分享有表达权｡要建立以下几个方面的地方居民参与通道:第一,建立居民参与政府决策的通道｡凡是涉及社会公共利益和居民利益的政府决策,必须听取和尊重广大居民的意见,和广大居民协商､沟通,不允许个别领导人独裁､专断｡第二,建立居民旁听政府会议的通道｡地方政府的会议,要尽可能对社会和公众开放,充分让群众了解政府的决策过程,取得对政府的理解与信任,改变目前政府与群众对立的现状｡第三,建立民众直接请求制度｡允许人民群众就一些事项直接向地方政府提出请求｡在征得法定数量选民签名后,地方居民可就制定､修改､废除地方法规,对地方政府提出问责,解除不称职的地方政府公职人员职务等问题,向地方政府提出请求｡地方政府和上级政府对民众请求应积极响应,在规定时间内依法处理｡地方政府要努力完善､不断改进民众参与的机制,尽力使地方政府在民众心中有一个良好的印象,关注民生,赢得人心,取信于民,服务于民｡

(六)打造科学的､公开的､公平的县级政府评价体系

在政府履行公共服务职能的过程中,要防止和克服哗众取宠的形式主义､劳民伤财的形象工程｡应当针对公共服务的决策､执行､监督等各个环节,建立符合公众公共服务需求的表达机制,将公众满意度纳入干部政绩考核体系,使广大群众的评价成为影响干部升迁的重要因素｡实现公共服务信息透明化｡进一步推进政务公开,发展电子政务,在公众信息网上公布政府公共服务的职能､办事程序和办事指南,确保公众公共服务的知情权｡实行领导干部述职制度,健全公共服务重大事项报告制度,推行质询制度和民主评议制度,充分发挥群众监督､媒体监督对促进政府改善公共服务职能的积极作用｡

其次,明确县级政府绩效评估的指标体系｡对于绩效评估的指标设计,要根据我国政府的历史传统､实际能力和制度环境等实际情况,提出评估稳妥可行的实施方案,选择恰当的评估范围,在充分论证和试点的基础上,分步骤､有重点地实施｡同时,要按照政府的职能进行分类设计,经济发展与社会管理并重,管制职能与服务职能兼顾,近期要突出寓管理于服务之中,远期侧重服务职能,坚持定量指标与定性指标并重侧重定量指标,客观指标和主观指标同时并举,客观指标优先,既要防止设计过简,又不要搞得过繁,要注重指标的可操作性,难易适中,先易后难,不求尽善尽美,只求可行有效｡就全国范围来看,要大体区分东､中､西部地区在实施中不同水平和进度的要求｡就一个地区来说,其各个地方在实施中也要允许差别,体现差别｡要选择比较贴近实际､贴近社会､工作比较具体的部门,先行开展政府绩效评估工作｡在同级政府机构中,要选择易于进行量化评估的部门或单位如卫生､环保部门等,以便从中取得经验,带动一般｡总结各地政府和部门那些科学化､公正化､操作性强的方案和举措,形成标杆,在一些比较成熟的部门和单位进行标准化绩效评估和管理试点,并逐步在面上推行｡

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Local Government Function Transformation of America, Japan and France and Their Revelation to China s County Government

Liu Xiaofeng

(School of Public Finance and Public Administration, Hubei University of Economics, Wuhan430205,China)

Abstract: Local government functions of America, Japan and France have transformed continuously after long-term exploration. We could obtain a lot of useful revelation from comparing and analyzing them, which could be used to perfect Chinas county government functions for reference.

Key words: government functions; socialization; government appraisal system

(责任编辑:张静一)