“重塑实验室” 的历史定位及对中国的启示

范时杰

[摘要]克林顿政府的重塑政府改革是一场美国历时最长的改革,其中重塑实验室的设立和运行对整个改革发挥了重要作用｡文章试图通过对重塑实验室的由来和内涵的分析,认识实验室在改革中的功效(干的更好､成本低廉､部门精简),进而对重塑实验室理念､作用的反思,以启迪中国的行政改革｡

[关键词]重塑实验室;改革;规避;功效

[中图分类号] C912.3[文献标识码] A

[文章编号] 1673-0461(2009)12-0088-06

1993年,克林顿政府为了提升社会公众对政府的信任,增强美利坚民族的凝聚力,清晰国民意识,孕育国家认同,形成以政府为标志的身份特征,一扫政府颓废的形象,进行了一场美国历时最长的行政改革,即我们所说的重塑政府运动｡对美国政府来说,重塑政府运动是前所未有的一场艰巨的挑战,“当克林顿政府在美国发起这场运动时,它在很大程度上被政治化了｡”[1]如何使政府行政柳暗花明又一村,摆脱行政危机,完全立足于使联邦政府行政花费最小､效率最高､回应性强的行政绩效诉求,改变联邦政府在公众眼中的无能､懒散､除了收税和花费纳税人的钱以外一无是处的负面形象,成为克林顿政府最为关注的问题｡在这么一场具有时代意义和历史意义的改革中,不仅需要改革者饱含披坚执锐的改革勇气,更需要一种循序渐进的高超的改革技巧｡整个重塑政府的改革过程中,充满着暗礁和风险,“席卷式的改革在更快的时间内触动了更多的政府部门｡……它所带来的冲突,改革更多的是改变官僚的行为而非改变政府工作机构和流程｡”[1]克林顿政府探寻了多种改革的途径与方式,以期有效地推进整个改革的步伐和进程,其中“重塑实验室”在整个改革进路中功不可没｡

一､“重塑实验室”的内涵

对于这次重塑政府改革的目标,在克林顿政府改革初期就已经设立,“我们的目标是使整个联邦政府开销最小､效率最高,改变美国国家官僚机构文化的自足自乐的官僚作风,使其拥有倡议权和得到合理授权｡”[2]通过引入顾客至上､取消繁文缛节､雇员授能授权､解除规制等市场化经营理念,以实现这个目标｡但是这个目标的实现是艰难困苦的,如何玉汝而成,未为可知｡关键的落脚点就是如何建立各种相应的重塑机构,来协调､组织整个重塑改革进度,策划改革大纲,指导和引领政府重塑｡顺理成章地重塑实验室的概念就从国家绩效评估(National Partnership for Reinventing Government or The National Performance Review)报告的倡议中孕育而生了｡因此,1993年8月1号,副总统戈尔要求各个政府机构和部门的负责人组建2或3个项目小组､团体组成实验室,在政府机构内部试点重塑政府的理念,这就是重塑实验室的由来｡一定意义上讲,重塑实验室就是一个“各政府机构的组合,探索提供公共服务的新型途径,进行实践创新,而且被授权规避政府机构内部规章制度｡”[3]

同时,戈尔对重塑实验室所要发挥的作用和功效也进行了明确的表述:“重塑实验室的要点在于探索合适基点,选择部分不过多震动我们整个政治雇员的领域进行改革,使政府雇员重新安排其工作程序来较好地实现工作使命｡这些工作领域还必须能够全面地分配权威和责任,以刺激取代规制,以顾客的满意度来衡量工作绩效｡”[4]从整个克林顿政府重塑政府运动中看,重塑实验室是一个临时性的指导这次改革的机构,同时也是将各种试点的改革方案予以实施和试验的场所｡在特定的部门进行指导改革获取成功之后,这些实验室的重塑任务也就结束,整个实验室的机构和地位也就终结｡在这个特定性质确定后,重塑实验室与其他日常行政机关的关系也就明朗化了｡它首先是从日常行政机构中脱胎而来,经过一番机构和组织间的排列与优化,进行宏观和综合的调控和指导行为,引导日常行政机构进行重塑政府改革,使之削减费用和冗员,减少行政环节和政府成本｡这种和日常行政机构相辅相成,合理配置提升的角色定位是其最大的特色｡根据戈尔的指示,所有国家绩效评估任务小组､各联邦机构先后在全国设立了100多个重塑实验室,这是在克林顿第一总统任期时所完成的重塑实验室数目｡这些实验室涉及了重塑政府改革的大部分政府项目､程序､体系和理念｡他们一开始就获得了来自行政部门高级领导的支持,被授权来引领整个改革的进程｡在戈尔报告出台后,1993年在马里兰州的狩猎谷召开了美国第一次重塑实验室学术代表大会,对重塑实验室第一次做出了官方的定义:“重塑实验室就是取消繁文缛节,超越顾客预期,取消对政府雇员革新､创造的束缚的一个场所｡”[4]到1998年2月,重塑政府改革的前沿阵地上有325个重塑实验室,遍及所有的联邦政府的各个部门,涉及人员编制更是占了联邦政府雇员的15%左右,整个改革过程中重塑实验室利用的政府预算或经费也相当也可观,在整个克林顿政府任期内成为一个独领风骚的机构设置｡因此,实验室成为横跨美国联邦政府各机构和组织的小组,被一致公认为引导美国下一个世纪政府改革的灯塔｡

从现实层面来说,由于改革的需要而创造了重塑实验室,以之指导､试点改革,但从理念层面来讲,设立重塑政府实验室是对不适应新时期公共治理的政府官僚文化的一种反动｡在原有的科层制的官僚体系中,按职划岗､权责僵化､等级制､缺乏弹性､创造性缺失,更不用说人本管理的意识,严重束缚了政府雇员的主动性､积极性,使员工的潜力和创造力没有发挥,加之行政机构的繁文缛节和品类繁多的内部规章制度,严重影响了行政机构的肌体健康,故NPR的专家顾问奥斯本大力提倡摒弃官僚制,创造企业式商业化管理模式｡但若全面改革,势必遭到前所未有的行政阻力,欲速则不达,使整个改革举步维艰｡而有重点地突破,在改革技巧上采取重塑实验室这种试点改革,不可谓不是明智之举｡

植根于重塑实验室,根据戈尔报告的要求,其试点的理念是顾客至上和引入市场机制｡作为重塑实验室,顾客至上就是满足顾客要求,对公务员或政府雇员授权来有效支配､管理社会公共资源,根据实际工作变化需要和顾客需求,提供服务,增强政府机构的回应性､提高行政效率,同时也发挥雇员自身的主动性､积极性,使雇员的潜力和创造力得以最大化施展｡其次,引入市场机制对重塑实验室来讲,就是以最佳的商业运作模式管理部分政府机构或部门,削减繁文缛节,进行常识管理｡这样的路径,使联邦政府的300多个重塑实验室集中了NPR草根支撑的重塑的努力和效果｡所以,这些实验室也被政府雇员戏称为“从行政规章制度中解放出来,这是整个重塑政府改革的生命线,”一些政府文件也宣称“重塑实验室是席卷了整个政府机构领域的一种新管理文化的主要表现形式｡”[5]

以上讨论的仅是重塑实验室外在表现形式,而对其内涵进行描述性定义,其还具有广义的定义｡在具体的政治改革实践中,国家绩效评估任务小组根据改革形势发展､改革目标的设定,对重塑实验室又进行了广义的界定:“重塑实验室是一个革新组织或机构,使其监测重塑政府的倡议,进而成为其他机构重塑的典范｡重塑实验室被授权引入激进的商业模式等新方法进行实验,同时与其他政府部门分享其实验的理念､成功的经验和失败的教训｡”[4]这种对重塑实验室内涵的进一步廓清,将其外延合理地顺延,有利于重塑实验室本身引入新的管理理念,进行内部管理创新,打破传统官僚体制的束缚,摒弃机构内部规章制度和繁文缛节的袭扰,从卷帙浩繁的文山牍海和官僚文化中解脱出来,规避政府机构内在的游戏规则的制约,减少行政成本,行之有效地在合理时空范围内大刀阔斧地对政府进行重塑｡

从来自国防部的重塑实验室的运行数据来看,联邦层面的1/3的重塑实验室集中到了国防部,并对国防部进行全方位的改革,正是由于使用了广义定义,使各实验室直接地引介员工和领导之间的合理对话､持续改进､全面质量管理､自治团队､参与管理､注重激励､扁平化组织､交叉训练和府际分权等全新理念｡所以重塑实验室也就自然而然的成为“新实践､过程和程序的实验与运行的场所｡”[5]在联邦审计署独立的调查中,120多个国防部重塑实验室中有88个被认为很好地完成了使命,使相应的指导部门得到瘦身或改革,部门的绩效和工作效率､执行力显著提升｡

二､“重塑实验室”的功效

重塑实验室的功效是和整个重塑政府改革运动紧密联结在一起的,许多对重塑政府改革持批判态度的学者们认为,重塑实验室在多年的运行中,其功效和作用体现更多的是被描述成一个个动听的故事,而这些故事被荒谬地抽象成重塑改革的成就,重塑政府的支持者们故意回避了动听故事背后改革､重塑的实质｡但事实上,重塑实验室所提供的故事正反映了实验室引介重塑理念后改革发挥功效之所在,何况故事本身就是现实中发生的一件件活生生的事件｡所有的联邦层面的机构共组成的300多个重塑实验室,他们“探索革新方法,被授权可以规避来自机构内部的规章制度的制约｡”[6]从这个维度上讲,实验室为整个重塑政府改革注入了生机与活力,改变了改革的进程｡动植物健康监测中心得以改变原有工作模式,建立自治管理团队,迈阿密州航空局建立伙伴联盟,减少毒品走私和候机时间等等,诸如此类｡这些故事都是重塑实验室给相关部门嫁接了公共选择､委托-代理､交易费用等市场经营理念,并在部门内部生发､孕育､分娩而来｡

正如戈尔在国际重塑政府大会上所说,“正如我所说,1992年准备打响重塑政府这场战役时,我们已经开始正视来自基层的对改革的呼声日益高涨､要求改革的压力与日俱增,这足以使我们窒息｡公民对高税收和通货膨胀极为不满,我们国家的犯罪率和财政赤字不断增加,而社会福利却日渐萎缩,国民经济进入大萧条中｡这不仅是对政府的一场信任危机,更是对我们政府解决普遍存在的问题的能力的考验｡”[7]美国政府借用了各种改革形式和技巧,采用了重塑实验室的方法,使竞争､重建信任､以更小成本造就更多产出､增加公民社会的力量成为可能,进而改革进程得以推进｡

通过重塑改革中对重塑实验室边际收益和边际功效的考量,推进了改革的步伐,对副总统戈尔､其他行政高级官员付出的努力以及实验室倡议的透明性来说,均有助于整个改革的攻坚,消除障碍､困难和组织惯性,成为整个改革进程中至关重要的变革努力｡此外,重塑实验室的设立,已为剩下的政府机构改革设定了改革的日程表,满足了对整个改革步骤关心的公众的期望,同时使将来的进一步改革具有操作性､可预见性,让所有关注和研究重塑政府改革的公众明确重塑后政府机构的具体模式､绩效以及谕示其余政府部门一个好政府是如何塑造而成的｡

重塑实验室的角色就自然增添了这样一种效用:实验室必须直接面对公众服务的接受者和纳税人,提供各种公众所需的公共物品和服务,履行政府在现实中最重要的责任｡在各种改革的推进过程中,重塑实验室是一个尖锐的批评者,处于改革的浪尖之上,总结､归纳和吸取改革中的宝贵经验､教训,给其他部门以启迪｡

具体来说,重塑实验室在改革中发挥的作用是显著的｡

(1)干得更好｡联邦层面325个重塑实验室提供公共服务的手段更新,提出新型服务理念,已经成功地提供了4,000多种顾客服务标杆｡通过实验室引入了高新技术和网络技术,在退役军人和老兵委员会,建立电子链接,减少了服务等候和预约时间;邮政系统引入了“移动指引”和“欢迎平台”,减低了邮政服务的成本,减少了服务时间,提高了服务质量｡在采购部门,政府采购改革也使采购的流程趋向流线型,更高效｡

(2)成本低廉｡克林顿政府宣称,若所有重塑实验室的建议被采纳,联邦预算到1999财政年度将节省1,770亿美元｡联邦雇员减少30万个职位,而联邦整体提供的公共产品和服务的质量没有大的改变,即整个联邦的人力资本的成本投入减少了15.5%,到1997年联邦雇员总数已经少于200万个岗位,使克林顿政府成为艾森豪威尔政府以来规模最小的一届｡

(3)部门精简｡从战略角度看,联邦整体结构上(包括邮政服务),从1993年到1998年收缩了15.4%,国防部门裁汰最多,很大程度上裁撤了大量国防设施,采购部门工作人员精简程度和一线工作的蓝领——白领工作人员减少程度相一致,更多转入民营公共服务企业｡但各行政部门劳动力精简并非一致,是按时代需要以及部门所提供公共物品和劳务的性质而定｡司法部门增长了21%,环境保护署裁减了2.2%,健康及人员服务部削减了4.2%,房屋和城市发展部减少了23.1%,国防部精简了23.4%,OPM裁汰了47.4%｡

三､“重塑实验室”成功的秘密

毋庸置疑,重塑政府改革是取得了一定的成就的,其中重塑实验室功不可没｡这也是实验室和当时其他政府机构相区别,以其受高层支持､透明性､开放性和商谈伦理而备受赞赏,有鹤立鸡群的境界｡因此,具体分析重塑实验室发挥作用的因素也至关重要｡

首先,对整个改革进程以及对重塑实验室的运作必须有一定忠诚而坚定的改革领袖｡许多实验室代表都表示高级官员坚定有力的支持是重塑成功的重要环节,成功的重塑实验室长期受高层管理者支持和表扬,这样重塑实验室工作人员的主体意识和积极性得到充分发挥｡在整个改革运动中,戈尔一如既往的支持作用凸现,重塑改革的成功已经内化为个人的行政目标｡显然高级管理者的忠诚和坚定,能为实现实验室的倡议,提高部门绩效而投入资源｡重塑不是没有成本的,需要大量人力和财力,在行政现实生态中,几乎很少有高级管理者愿意向改进革新､长期工程投入过多的精力､物力,因为其回报率和收益效应迟缓,对政绩绩效评估影响因子效果不明显,不符合急功近利的现实政治生态,更不可能产生克服千难万阻的持续改革的动力｡因此,重塑改革没有高级管理者的忠诚和坚定,成功的机率微乎其微｡

其次,是有明晰的洞见和行动方案｡一个成功的重塑实验室要有能力洞见改革的成本—收益,对制度结构变迁的内在逻辑和动力了如指掌,更要指明如何达成改革,明晰改革步骤,确定一个令人信服的计划,各种规避内部规则的程度和反馈渠道才有现实意义,中下层政府雇员抱怨的各种行政黑洞一去不复返,才能激励雇员发挥潜质,提出各种变革性建议｡这也是重塑实验室需要自由地进行重塑的缘由｡

再次,调动整个组织的积极性,形成一种紧迫感｡一个成功的重塑实验室强调上､下级以及与整个政治系统之间的交流和对话｡海军研究生院､国防部､行政合同服务中心等成功的重塑实验室注重上下级之间的精诚合作,进而调动整个部门的工作热情和积极性,努力调适与政治系统的和谐,通过各种技术手段如网络等,及时更新各种消息,让更多的公众理解重塑和支持重塑｡一种公众关注的改革,自然也会形成一种外在的压力,促成重塑政府紧迫感的形成,毕竟任何改革是不能在悠闲时光中实现的｡要为重塑营造一种危机意识和逆境管理的必须实施而且是马上实施的氛围｡ 最后,拥有一套改革的持续性､意愿性体系和健全的评估体系｡重塑实验室的相关人员相信持续性和创造力决定着商业进程改革成功与否｡而对苦难险阻,采用较为现实可行的方案,坚持不懈地努力攻克拦路虎,消除改革进程中的障碍,这是重塑实验室发挥重用的预设前提｡由此出发,设定一套重要的操作化技术和财政分配体系,如同商业体系式使用明确标尺来对重塑绩效进行测量,衡量重塑的实效｡如美国航空管理局的一个重塑实验室,采用了循环时间和服务质量体系,包括返工､工作时间､空间利用､产品剩余､交通､附件､不必要的移动､过多的程序和等候时间等,衡量重塑后政府机构提供公共服务的质量｡同时对预算体系改革,在零基预算的基础上,增强重塑实验室的意愿性体系,使之对政府成本以及投入—产出分析敏感｡有了三重体系的建设,通过独立的第三部门,引入各种操作性标杆,收集统计资料,进行评估,确定奖惩对象｡