中国大都市区治理模式的选择

胡玉敏　踪家锋

[摘要]通过147份有效问卷和深度访谈，对天津滨海新区治理现状进行研究，得出以下结论：第一，天津滨海新区内部存在竞争，尤其在有些领域的竞争是非常激烈的；第二，区域治理的合作主要由政府推动，而非营利组织，市民之间的合作被忽视了；第三，天津滨海新区治理的最好选择是政府之间的合并，成立新的滨海新区政府；第四，合并的困难主要反映在市政府的决心即上级政府的行为，其次是官员的安置问题。根据研究的结果，我们提出了一个基于京津冀共同治理和综合试验区下的滨海新区治理新模式。

[关键词]都市区治理；滨海新区；模式

[中图分类号]F207[文献标识码]A[文章编号]1671-8372(2009)03-0015-04

一、引言

区域治理的模式选择有多种，如兼并、合并、联盟、创建大都市政府、发展非营利组织等，具体采用哪种模式受制于公共物品特性、规模经济、溢出效应、公民的用脚投票能力等因素。国外的研究也分成了三大流派，即传统观点、公共选择观点和新区域主义的观点。中国对区域治理尤其是大都市区治理的研究主要集中在地方保护的研究、都市区采用模式的构想与解释、都市区产业发展、小城镇合并的效应等问题。纵观国内的研究，大家的注意点集中在模式的构想上，缺乏模式选择的公众认识研究，而天津滨海新区的特点正好提供了这样的研究平台。

天津滨海新区共由三大行政区和三个主要功能区组成，名为一区实则是各个相对独立共同隶属于天津市的实体。虽然成立了滨海新区管理委员会，但滨海新区管委会只是一个协调结构，对各个行政区和功能区并没有实际的执行权力。滨海新区未来的治理结构到底采取合并、联盟或是维持现状等模式，—直是人们争论的焦点，特别是滨海新区成为国家综合改革试验区后，这个问题更引起理论界和实务界的关注。最有代表性的治理结构有两项要求和两个构想：第一项要求是国务院常务会在研究推进滨海新区开发开放时提出的，要求滨海新区充分发挥国家综合改革试验区的作用，“建立统一、协调、精简、高效的行政管理体制”；第二项要求是2007年7月，全国政协副主席徐匡迪视察天津时提出的，即滨海新区要建立“一体化、扁平化的体制”，很明显，徐匡迪的要求比国务院更为具体。两项要求表达同一个意思，即必须对滨海新区治理结构尤其是行政管理体制进行改革，而且需要进行大的改革。国务院和全国政协的要求是原则性的，而两个构想则更为具体，构想甲包括两个方案，其一为浦东模式方案，滨海新区管理委员会由各区书记或区长组成，负责滨海新区的管理协调工作；其二为滨海方案，滨海新区管委会主任由天津市委书记或市长或国家发改委司长担任，或三者共同担任，原班子负责日常的工作。构想乙是由国家发改委专家肖金成任组长的《滨海新区发展战略》课题组提出的三套方案：其一为滨海新区管委会直接改组成为滨海新区人民政府，同时建立党委、人大、政协等几套班子。将塘沽、汉沽、大港三个行政区改为办事处，作为滨海新区政府的派出机构，所有干部保持原来的行政级别和待遇。其二将滨海新区管委会和塘沽、汉沽、大港三个行政区政府、党委合并。干部竞聘上岗，富余的干部保留待遇，通过创办企业性中介机构逐步消化。天津经济技术开发区管委会在报经国务院批准后，在新区范围内或在天津市其他地区设立新的开发区，进行新的开发建设。其三为滨海新区分为两部分，大港区为滨海南区，塘沽、汉沽和东丽区的无瑕街、津南区的葛沽镇合并为滨海北区。滨海新区管委会和塘沽、汉沽政府合并成立滨海新区人民政府，大港区政府保持不变。可以看出，以上所设计的方案中，大多建议采取合并或加强跨区域机构权力(天津滨海新区管委会)等方式。

我们的研究主要从公众参与的角度，通过设计调查问卷等方式来探讨公众对区域治理模式即天津滨海新区治理模式的选择。这种研究弥补了区域治理模式选择专家设计方案的不足，在目前的体制下，能够较好地反映公众对城市发展的意见与建议，以此为基础，我们提出了自己的设计方案。

二、天津滨海新区的发展

天津滨海新区地处华北平原北部，位于山东半岛与辽东半岛交汇点上、海河流域下游、天津市中心区的东面，渤海湾顶端，濒临渤海。滨海新区由塘沽区、汉沽区、大港区三个行政区，天津港、天津开发区、天津保税区等三个主要的功能区，以及海河下游冶金工业区的东丽区无暇街、津南区的葛沽镇组成(见表1)，规划面积2270平方公里，2006年的常住人口约为140万。

天津滨海新区的发展可以分成三个阶段。第一阶段为1984-1993年，为海河下游开发阶段。1984年12月6日，天津经济技术开发区正式成立，1991年5月天津港保税区成立，对海河下游大规模的开发拉开序幕。在开发过程中，滨海地区受到邓小平的关注。1986年邓小平视察天津开发区，并题词“开发区大有希望”。但这一阶段没有明确提出滨海新区的概念。第二阶段为1994-2004年。1994年天津市人大十二届二次会议上提出“用十年左右的时间基本建成滨海新区”的阶段性目标。其基本构想是，以天津港、开发区、保税区为骨架，以现代工业为基础，外向型经济为主导，商贸、金融、旅游竞相发展，形成基础设施配套、服务功能齐全、面向新世纪的高度开放的现代化经济新区。在这一阶段，天津滨海新区开始引起国家的注意。2004年，52名在津全国政协委员联名向政协会议递交了《关于请国务院批准天津滨海新区整体发展规划的建议》的提案并上升为报告。温家宝在这份报告上批示：规划和建设好天津滨海新区，不仅关系天津的长远发展，而且对于振兴环渤海区域经济有着重要作用。第三阶段，滨海新区上升为国家战略阶段。2005年党的十六届五中全会，将加快滨海新区发展写进国家“十一五”规划建议，标志着滨海新区纳入国家整体发展战略。2006年国务院《政府工作报告》提出“推进滨海新区开发开放”战略。2006年《国务院推进天津滨海新区开发开放有关问题的意见》发表，天津滨海新区成为国家综合改革试验区。

天津滨海新区经过10多年的发展，其地区生产总值由1994年的112.4亿元上升到2005年的1608.63亿元，按可比价格计算比上年增长19.8％。10年累计固定资产投资3364亿元，其中基础设施建设投资524亿元。外贸出口由1994年的5亿美元，增长到2005年的184.69亿美元，增长约37倍。工业总产值由1994年的213亿元上升到2005年的3996.73亿元。10年累计批准三资企业项目6300多个，累计实际利用外资187亿美元，世界500强企业有70多家在新区投资，这不仅成为天津经济发展的最重要推动力量，而且与浦东新区在各方面的差距越来越小(见表2)。

三、调研方法与数据来源

本研究所利用的数据均来自课题组于2006年5月至2007年3月所进行的调研，调研历时10个月，调

研区域包括天津市区和滨海新区，调研对象包括天津市政府、滨海新区管理委员会、天津开发区管委会、天津保税区管委会、塘沽区等政府部门的工作人员，天津钢管公司(处于滨海新区冶金工业区)等大型国有企业、天津开发区近10家外资企业和民营企业的经理人员和员工，天津大学、南开大学、中国民航大学、天津工业大学、天津商业大学、天津城建学院等高等院校有关专家学者。此次调研主要采用调研问卷、面对面深度访谈、电话咨询、专家咨询等方式。本次调研共发送调查问卷300份，其中政府为100份，企业100份，高校100份，共收回165份，有效问卷147份。有效问卷率为49％，有效问卷中政府为36份，占24.6％；企业为55份，占37.4％；高校为56份，占38％。本次问卷共设计了16个方面的共90个问题。本次问卷发现，高校专家学者和企业人员回答问题比较全面，收回的问卷有效率较高，而政府工作人员对于个别比较敏感的问题，常常不回答或者选择全部的答案。本次所调研的人员基本特征见表3所示。

四、滨海新区治理的状况

本研究主要从三方面来描述滨海新区治理的现状，即滨海新区的内部竞争、滨海新区的内部合作以及滨海新区成为国家综合改革试验区的效应(见表4)。我们设计了5个指标(无、有、较激烈、激烈、非常激烈)来反映滨海新区的内部竞争，调研发现大家普遍认为滨海新区内部存在着竞争，在吸引投资上竞争更为激烈。比如，被调查者告诉我们，基辅号航母公园的建设，原打算建在塘沽区，后来被汉沽区挖走了，塘沽区被迫搞了个外滩游艇公园。在争夺外资方面，开发区建设了开发区西区，而保税区也不甘示弱，建设了天津空港物流加工区，与开发区西区紧邻，要与之比个高低。在滨海新区内部的合作主体上，我们设计了4个指标：市民、非营利组织、新区管委会、市政府，研究发现市政府作用超过了任何其他主体，而滨海新区管委会占到第二位，有调查者认为有些区与区之间的问题，只有新区管委会主任才能解决，其他人没办法。滨海新区成为国家综合改革试验区对滨海新区的影响，大家都给予了肯定的回答，这说明无论在何种单位工作，大家对国家综合改革试验区都抱有期望。

五、滨海新区的治理模式选择

区域治理模式的选择有多种，我们设计了两个方面的问题。第一个方面是区域治理模式的选择，共有3个选项：保持现状；扩大滨海新区管委会的权力，但保留原来行政区政府；撤掉原行政区功能区机构，合并成立新的滨海新区政府。第二方面为各行政区功能区合并的难点何在，共有4个选择：各区市民反对，官员安置，开发区反对，市政府的决心。调研结果见表5。

六、研究的初步结论

通过147份有效问卷和深度访谈，研究得出了以下结论：第一，天津滨海新区内部存在竞争，尤其在有些领域的竞争是非常激烈的，这就丰富了先前的研究即天津北京之间存在激烈竞争，从而得出天津北京内部也存在竞争。第二，区域治理的合作主要由政府推动，而非营利组织、市民之间的合作被忽视了'从而进一步印证了中国地方政府主导经济主导治理转型过程的特点。同时，我们的研究也发现市级政府对其所属区的政府行为具有重要影响。第三，天津滨海新区治理的最好选择是政府之间合并成立新的滨海新区政府，而不是维持现状和加强滨海新区管委会的权力，这种状况是基于多种因素的选择。第四，合并的困难主要反映在市政府的决心即上级政府的行为，其次是官员的安置问题，这一方面反映出中国现有的官员控制体系的强有力运作体制，另一方面，充分反映出利益相关者治理简化成政府的治理和政府的行政优化行为，辖区市民作为区域治理的利益相关者都被忽略，政府主导的促进经济增长的治理模式成为区域治理的主要模式。

七、大滨海新区治理

根据上述研究的结果，我们提出了一个基于京津冀共同治理和综合试验区下的滨海新区治理新模式：

第一，从天津滨海新区转变为大滨海新区，除天津滨海新区外，我们建议将河北省曹妃甸港区、黄骅港区等濒临渤海区的区域纳入滨海新区范畴，即构成大滨海新区或滨海三角区。成立大滨海新区管理委员会或大滨海新区特别行政区负责管理大滨海新区。大滨海新区管理委员会或大滨海新区由京津冀和国家发改委各派一名常务副市长或副省长或副主任来担任大滨海新区管理委员会主任。

第二，天津滨海新区内部各行政区采取合并模式成立天津滨海新区政府，采取“小政府大社会”模式，尽可能多地采用天津开发区现有的良好模式。

第三，在促进经济发展和社会稳定的条件下，实施天津滨海新区区长任命制度和人大代表等机构人员直选，从而达到综合试验区的要求。

我们认为这种新模式需要综合考虑以下因素：第一，滨海新区的开发开放不应仅从天津的角度出发，更应从环渤海特别是京津冀的角度出发，滨海新区的目的是促进区域的协调发展尤其是京津冀的协调发展。而现实情况下，京津冀竞争合作尤其是北京天津竞争合作一直是天津发展从而是滨海新区发展的重要影响因素。与长三角的各城市争相与上海接轨不同(有的是自愿，有的是无奈)，北京的十一五发展规划仅仅是抓住滨海新区建设的机会，而前提条件要以北京为龙头，即“按照国家京津冀都市圈区域开发的整体部署，发挥首都科技创新和研发中心集聚优势，抓住天津滨海新区建设机遇，建立交流合作的长效机制。”而河北省的十一五规划也仅有一处提到滨海新区，在具体与滨海新区有特别联系的港吐，则并没有滨海新区的位置。“强力推进曹妃甸港区和循环经济产业示范区开发建设。”“明确港口定位，形成秦皇岛港、唐山港、黄骅港分工合理、优势互补的港群体系。”可见，北京、河北各有各的小算盘，并没有打算去接轨滨海新区，更不要说看作发展的“龙头”。因此从滨海新区所担负的京津冀发展的历史任务来讲，需要重新定位滨海新区为京津冀共同治理下滨海新区。第二，滨海新区被确定为国家综合改革试验区，而综合改革试验区的一个重要任务就是探索新的区域发展模式，为全国发展改革提供经验和示范，而推进各项改革包括“推进管理创新，建立统一、协调、精简、高效、廉洁的管理体制”的创新是其中的重要一环，所以，滨海新区的管理体制创新不是简单地维持现状、合并或加强滨海新区政府，而是城市治理模式的创新与转型。