大城市—卫星城间交通协调发展的政策设计

丁胜仁　马书红

摘要:大城市—卫星城间的交通联系在实现大城市与卫星城市的协调发展中具有重要作用,为此,在对大城市—卫星城间交通协调发展基本概念和内涵进行分析的基础上,从政策科学、现代行政管理学和博弈论的角度,研究了大城市—卫星城间交通协调发展政策设计基础和政策设计目标,同时,针对当前发展中的突出矛盾(利益相关者的矛盾和体制问题)提出了政策设计的方法和城间交通协调发展政策设计的基点和关键。

关键词:城市交通;卫星城;政策设计

中图分类号:F503文献标识码:A文章编号:1009-9107(2009)06-0054-06

前言

发展卫星城市,协调大城市与卫星城市的发展,有利于缓解中心城市土地容量有限、交通压力过大、环境污染严重和居住紧张等问题。我国大城市发展过程中也提出了重视卫星城市的发展理念,但由于种种原因,实践中卫星城发展缓慢,不能很好地分担大城市需要分解的部分功能。相关研究表明,协调大城市与卫星城市的发展是一项十分复杂的工作,受到大城市—卫星城间的交通模式配置[1]、卫星城市特点、经济发展水平和政策[2]等因素的影响,尤其城间交通联系在实现大城市与卫星城市协调发展中具有重要作用。但是,从目前研究情况来看,缺乏从系统协调和政策设计的角度对大城市—卫星城间交通发展进行的专门研究。基于此,本文着重从政策科学、现代行政管理学和博弈论的角度,考虑协调发展的内涵和要求,对大城市—卫星城间交通协调发展的政策设计思路、方法及关键的政策措施等进行研究,从而为协调大城市与卫星城市的发展提供保障。

一、大城市—卫星城间交通协调发展的基本内涵与要求

(一)大城市—卫星城间交通协调发展的基本内涵

大城市—卫星城间的交通发展涉及众多因素,如城间交通模式的配置与选择,城间交通与市内交通的衔接,城间交通与城市空间结构、经济发展、产业布局、土地利用以及周围环境的相互作用与影响,出行者个人、相关运营企业和社会的利益以及政策因素等等。笔者认为大城市—卫星城间交通协调发展是综合考虑上述各种内外部因素外后,为实现城间交通发展而做出的最优选择、调控、管理及其效果等。

从可协调的环节与效果进行分析,大城市—卫星城间交通协调发展的主要内容应包括:(1)城间交通系统内部的协调;(2)城间交通系统与经济、社会、资源和环境等系统间的协调;(3)系统间的整体协调。在此基础上,考虑时间因素和空间因素后,对大城市—卫星城间交通协调发展内涵的理解和评价应该从内容维、时间维、空间维三个方面去把握,见图1。

(二)大城市—卫星城间交通协调发展的基本要求

分析可知,交通服务良好是系统协调发展的基础环节。实践中,要实现大城市—卫星城间交通的协调发展,重点工作内容应包括三个层面:技术协调、效益协调和体制协调。

1.技术协调。目的是满足城间不同层次居民的出行需求,实现城间不同交通方式之间的合理分工,保证城间交通和市内交通的有效衔接,提高城间交通系统的整体效率和服务水平。工作重点是从技术上研究如何通过科学、合理的城间交通模式的配置,满足城市经济、社会发展及居民的出行需求。

2.效益协调。目标是尽可能平衡出行者个人、运营企业和政府等的利益,实现居民出行、运营企业及城市交通发展总体利益最大化,资源利用的效益最大化以及城间交通的可持续发展。工作重点是分析不同群体的利益组成及实现手段,从规划、建设和管理等环节提出优化建议。

3.体制协调。目标是在统一的城市交通综合协调机构的协调和管理下,交通主管部门、运营企业、设施管理商和服务部门建立良好的合作关系,实现有效的整合。工作重点可能涉及城间不同交通模式的协调管理以及城间和市内交通的协调管理。

二、大城市—卫星城间交通协调发展政策的设计框架

实现大城市—卫星城间交通的协调发展是一项复杂的系统工程,需要多方面因素的协调和配合,科学合理的发展政策对于实现城间交通的协调发展至关重要。根据上述分析,笔者认为大城市—卫星城间交通协调发展政策设计的主要内容应是如何来制定相关政策以及制定何种政策以协调管理和控制系统各因素及利益群体,实现城间交通协调发展的目标。

从政策科学的角度分析,信息、指标、知识和价值是研究和制定政策的基础[3],而这些因素又与其所处的经济环境、政治环境、自然环境和社会、文化环境密切相关。具体到大城市—卫星城间交通协调发展政策的设计,应考虑的环境因素和研究基础如表1所示。在此基础上,笔者提出了城间交通系统协调发展政策设计的具体思路与框架如图2所示。

三、大城市—卫星城间交通协调发展政策设计的目标

在现代社会中,城市交通政策的宗旨,同当代城市规划的基本目标是一致的,即不仅要有利于提高效率,还应充分体现公平原则。[4]城市因人居住而繁荣发展,人是城市生活的主体[5],因此,大城市—卫星城间交通自然要以人为依归,高水平、高质量地满足绝大多数人的出行需求,系统管理、公平使用是城市交通运行的最基本法则,而统筹各方利益、协调城间交通系统的发展则是大城市—卫星城间交通政策设计诉求的方向,其最终目标是构建一个协调、有序、文明的城间交通系统。具体来说,大城市—卫星城间交通协调发展政策设计的目标应体现以下内容:

其一,增进系统协调,促进系统发展。增进城间交通子系统内部、子系统之间的协调,促进城市交通、经济等的协调和可持续发展;确保城间交通系统技术上各环节的协调,实现利益相关者的效益均衡。

其二,统筹公平与效率,强化社会公平。公平与效率是一对相互影响和制约的矛盾。我国在经济发展过程中采取了“让一部分人先富起来”进而实现共同富裕的政策。[4]然而,城市交通政策与经济发展情况不同,如果也用类似的思路,即允许或鼓励一部分先富起来的居民不加限制地使用支付得起的某些交通工具(如小汽车、摩托车、助力车等),并带动其余大多数人也这样做的话,在相关资源相对短缺的国情条件下,将很可能是一条可以走一截、但最终却走不通的路子,而且在这一过程中将付出极大的环境、资源等方面的代价。因此,大城市—卫星城间交通政策不应在公平与效率问题上出现大的失衡。

其三,坚持人本原则,切实解决关系人民群众切身利益的突出矛盾。全面推动“以人为本”的规划和建设理念,从大城市—卫星城间交通出行者的各种需要出发,为出行者营造快速、安全、舒适、方便的出行环境和空间;为减少城市空气品质等的污染,永续经营城市生态,全力发展城间绿色交通运输系统。

其四,科学定位政府角色,转化政府职能。贯彻科学发展观,推进城间交通协调发展,意味着政府交通主管部门的角色也将重新定位。要进一步转变政府职能,建设“服务型政府”,充分发挥政府在推进交通发展中的“宏观调控、市场监管、社会管理和公共服务”的作用。

四、大城市—卫星城间交通协调发展政策的制定

基本思路是在对城间交通协调发展矛盾进行分析的基础上,针对主要矛盾,研究解决途径及相应的政策制订方法。

(一)城间交通协调发展的矛盾分析

从城间交通协调发展基本要求可以看出,为实现大城市—卫星城间交通的协调发展,需要重点做好三个方面的工作:技术协调、效益协调和体制协调。从城间交通协调发展政策设计的角度考虑,需要重点解决的是效益协调和体制协调的问题。与此相对应,城间交通系统需要重点解决两方面的问题:

其一,出行者、运营企业及政府之间的矛盾。大城市-卫星城间交通系统的利益相关者主要表现为出行者、运营企业和政府(交通管理者)。出行者追求自身效用的最大化,如时间和费用最小、舒适性和安全性高等,运营企业追求企业经济效益的最大化,政府(交通管理者)追求社会效用的最大化,三者之间存在着信息的不对称。政府(交通管理者)在城间交通需求和供给给定的情况下制定出使社会效用最大化的政策和策略,并进行资金投入,通过相应的措施来规范、督促、激励或约束相关企业的运营,在这种政策和策略的实施下,企业选择愿意提供服务的数量和质量,出行者根据自身的原则和利益来选择相应的出行方式。

其二,体制方面的问题。大城市—卫星城间交通间交通系统存在问题的环节主要包括:(1)交通管理体制不顺。多头管理,各自为政,各运输方式间不能形成合力。(2)交通协调发展的理念较薄弱,各种交通方式各自发展,且发展极不平衡。(3)缺乏有效的交通可持续发展的激励和约束机制。(4)卫星城建设、管理的内外体制不顺,管理水平不高,对城间交通的协调发展产生不利影响。

(二)基于利益相关者多情景博弈的政策设计方法——解决出行者、企业和政府之间的矛盾

基于对利益相关者的博弈分析,从实现出行者、企业和政府共赢的角度,提出不同情景下政策设计的方案和措施,并进行评价。

1.对城间交通系统的利益相关者进行分析。大城市—卫星城间交通系统的利益相关者主要表现为出行者、运营企业和政府(交通管理者)。不同收入水平的出行者在可用性(即可以选择某种交通方式)满足的条件下,对出行方式的选择主要从出行时间、成本和舒适性[6]的角度进行考虑,其追求的是支付最少的费用得到最好的服务,实现个人效用的最大化。作为城间交通系统被动方的运营企业,其追求的是企业自身的成本与收益、发展和提高。政府作用于城间交通系统的社会效益包括公平、效率、效益、节约、环保等。

出行者如果不能支付较低的费用而获得较好的服务,则城间公共交通对他们的吸引力将降低,他们可能会选择其他交通方式出行,尤其是对于收入较高的出行者而言,可能会考虑购买小汽车;企业如果不能投入较低的成本而获得较高的收益,会考虑改变现状的经营模式,较少的考虑社会利益,选择扩大或保持市场,通过改变票价、改变成本以及改变服务三种手段进行操作;政府如果不对城间公共交通系统进行资金投入,那么必须将资金用于改建、新建道路,社会将承担由于交通拥堵而造成的社会出行时间成本和能源消耗增加所带来的损失,忍受环境污染或支付治理环境污染的费用等。因此,只有实现三方共赢,在社会利益最大化的同时兼顾企业和个人利益,才能保证城间交通系统的协调,真正实现社会效益的最大化和系统的可持续发展。

2.城间交通系统的博弈平衡。从博弈论的角度考虑,城间交通系统必须达到博弈平衡[7],才能实现协调和可持续发展。具体说来,必须遵循以下方面的平衡:

一是公共交通和私人交通的平衡:对于大城市—卫星城间交通出行来说,出行者可以根据自己的出行需要和城间提供的交通模式来选择自己认为效用最大的出行方式。相应于一定的需求,不同方式之间必然存在相互竞争。另外,对于使用同一道路资源的出行方式(如普通公交和小汽车)来说,彼此之间也存在相互影响。因此,个体最终的选择结果应使不同出行方式在某种程度上达到均衡。

二是经济利益与社会利益的平衡:一个协调的城间交通系统,需要既能保证企业的经济利益,让企业正常运转,又能实现相应的社会利益,经济利益与社会利益必须达到平衡。事实上,社会效益的很大一部分体现在出行者效用的满足上。在交通系统中,必须有相应的措施和制度来保证企业和乘客在追求自身利益目标的同时主动考虑社会的利益。

三是企业内部和政府扶持的协调平衡:公共交通从经济学的角度考虑,是准公共产品,在消费上具有非竞争性,但却可以轻易地做到排他。因此,在研究城间交通系统,尤其是公共交通时,应考虑将外部治理机制,如政府的扶持政策、管理制度、法律监管、舆论监督等纳入研究范畴。

四是三方博弈合作的动态调整平衡:随着合作过程中乘客需求的变化和企业扮演角色的不同,利益相关者管理问题是动态变化的。不同的发展理念和发展阶段,系统中利益相关者的主体,利益相关者的利益要求和满足这些利益要求的方式是不完全一样的。因此,“动态调整”十分重要的。

3.情景设定与分析。情景分析法(sanaieanalysis)是一种系统分析方法,它是以撰写电影剧本的形式描述系统的情景,可以作为宏观预测方法。对于大城市—卫星城间交通系统来说,可以通过设定不同情景,并对各情景进行系统分析,根据可能产生的结果来确定可以采取的政策和发展措施。具体步骤如下:(1)确定政府在发展城间交通系统方面可以采取的措施,可以从基础设施建设和政策扶持等方面进行分析。(2)根据可采取的措施,构造典型情景模式。(3)基于不同的情景模式,分析在该情景下,出行者个人偏好、出行选择的可能变化及其效用(时间、费用、舒适性等方面)、个人满意度等方面变化情况;运营企业成本和效益的可能变化情况;政府需要的投入及相应的社会效益的大小等。(4)对不同情景对出行者出行特征、运营企业成本、效益及社会投入及社会效益进行测算,比较不同情景的优劣,确定可以采取的措施及政策。

(三)体制和机制优化——解决体制方面的问题

其一,加强政府的协调作用。具体来说,在城间交通系统协调增进的过程中,政府应具有的最主要功能有导向、控制、管理、规范、监督等功能,要很好地完成这些功能,政府需要在政策制定、制度建设和机制优化等方面进行加强,以更好地增进整个系统的协调。对城间交通系统来说,要充分实现利益相关者的利益要求,一个有效合作必须达到以上四个方面的平衡要求。要达到平衡,政府在以上方面都起着重要的作用,需要加强协调工作,强化政府的协调、管理和控制作用。

其二,建立更高层次的协调机构,协调大城市和卫星城及其交通的发展。要成立由大城市主管领导挂帅,市计委、规划委、建委、农委、交通局等多部门参加的协调机构,对卫星城的建设及大城市—卫星城间交通发展实施统一组织、协调和指导。同时,要组织有关部门研究加快发展城间交通的对策、建议,尽快制定符合市场经济规律的运营、管理等政策。

其三,建立有效的激励和约束机制。[8]从前面的分析可以看出,公共交通方式能够降低单位运量的消耗和排放,尽可能地减少资源占用,而小汽车交通则相反。但公共交通运输企业要提高运输效率和服务质量,必须采用先进技术,加大投资,但不利于增加经济效益。因此,需要出台政策,加大对公共交通的扶持与激励,同时对小汽车交通进行适当约束。

五、城间交通协调发展政策设计的基点与关键

大城市—卫星城间交通协调发展是一项涉及政府、行业、企业、个人的系统工程,主要体现为国民经济效益和社会效益,需要政府有关部门制定相关的政策措施以推进和实现。从政策设计的角度考虑,应重点做好以下关键环节:

其一,以人为本政策。全面推动“以人为本”的规划和建设理念,设置无障碍交通设施,建立安全、方便的出行换乘及等候空间,对城间交通走廊进行多元化和美化设计,努力为出行者营造快速、安全、舒适、方便的出行环境和空间,发展城间绿色环保节能型的交通运输系统。

其二,可持续发展政策。树立科学的交通发展观,转变交通增长方式。转变传统的发展方式,从单一的数量、规模、速度型变为速度、规模、效益相统一;从单纯重视交通的经济效益转向经济社会效益和环境效益相统一;从粗放资源消耗型变为集约资源节约型;由各方式各自发展向协调发展转变;向生态、环保、安全型转变。同时,采取扶持政策,推进实施可持续发展战略。政府应采取积极有效措施,制定各种政策,使之符合交通可持续发展战略,采取包括立法、加大投入、税收减免、贷款优惠、价格干预、财政补贴等措施。一是加强立法,要加强可持续发展战略的立法工作,尽快制定与交通可持续发展有关的法律、法规,以更好地推进交通可持续发展战略的实施。二是加大对公共交通等基础设施的投入力度。千方百计引导社会资金投向公共交通,进一步确立公共交通的优先地位和主导作用,实施公交投资优先、公交财政补贴、公交专用道建设、发展快速公交系统(BRT)等一系列政策。三是制定交通可持续发展的产业政策,主要包括制定产业技术政策,投资政策、土地资源利用政策,鼓励交通科技进步政策等,通过政策引导推进交通可持续发展。

其三,交通一体化发展政策。加强规划,协调发展。一方面城间交通的发展要与城市经济社会发展相协调,引导城市空间发展和生产力布局的合理分布;另一方面,要加强不同方式间的统一规划,按照各种方式的特点和城间交通的现实特点,形成有机合理的交通体系,提高运输效率和服务水平,把交通对外部环境的影响减少到最低限度,实现城间交通协调和可持续发展。

其四,公共交通政策。整合城间公共交通系统,包括线路的整合、运营管理的整合、票价和票制的整合等;提升公共交通的服务品质,完善服务品质考核及奖惩制度,提供多样、多元化的交通服务,如假日休闲(旅游)车、弹性路线等,鼓励业者取得国际品质组织认证;研究合理的票价调整机制和补贴制度,确保公共交通运营企业的经济效益和社会效益;加强运营管理,注重先进管理技术的应用,提供公共交通的运营管理效率。

其五,加快体制改革,适应城间交通协调发展的需要。加快交通管理体制改革,建立符合交通协调发展的管理体制,改变城间不同交通方式分散管理、各自为政的状态,建立起统一规划、协调发展的城间交通管理体制。

参考文献:

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