北京市农村金融服务体系的重新构建

周立

农村金融服务体系的建设问题至今仍然是一个世界性难题。在二元结构的社会条件下,至今还没有成功解决该难题的先例。本文将在二元结构认知的基础上,对北京市农村金融状况进行数据分析和资料整理,以呈现北京市农村金融发展的基本状况,讨论可能的原因,以及如何重构北京市农村金融服务体系。

北京农村金融服务体系面对世界难题

北京市京郊农村金融体系的建设正在面临二元经济、二元社会,从而导致二元金融的世界难题,这表现为如下四个方面。

北京仍是一个非典型二元经济和二元社会结构,由此带来非典型二元金融结构

虽然北京市在统筹城乡发展上领先于全国,财政投入力度也是连年扩大,加上北京市有特殊的政治地位和区位优势,使得北京市在城乡一体化进程上是率先发展的。但是,从城乡收入差距、三大产业发展差距、基础设施、公共服务、生活状况、社会结构、文化教育与卫生状况等多方面研判,北京市目前,并且在未来很长一段时期内,仍然会处于二元经济与二元社会结构下。因此,农村金融难题,以及现代型金融体系与传统经济、社会结构的不适应也是客观存在的。由此,北京同样面临农村融资困难这样一个世界难题。

关于北京市非典型城乡二元经济的特征,我们仅用城乡收入差距和农民收入结构特征来作一描述(见表1)。

表1表明了北京市城乡收入差距及其不断拉大的状况。在1978～1985年间,由于农民率先从改革中得到实惠,城乡收入差距由1.62倍一度缩小到1.17倍,城乡差别已经非常细微。但在1985年后,城市居民从改革过程得到的利益分配一路上升,并远远超过农村,这使得城乡收入差别由1.17倍一路上升到2006年的2.32倍,并在2007～2008年稍微回落到2.30倍。北京市城乡收入差别状况,虽然比全国3.3倍的差距情况要好,但仍显出非典型的城乡二元经济特征,远远达不到城乡和谐发展的要求。而且,不仅城乡之间差距很大,城镇内部和农村内部差距更大。2007年的一项20%高收入户和低收入户的对比统计表明,20%的城市居民高收入户收入是20%低收入户的3.90倍,而农村则达到5.17倍。农民内部收入差距,同样也大于城市。

与北京市的非典型二元社会和经济结构相适应,北京市的非典型二元金融结构明显。二元金融和金融城乡差距的特征表现为五个方面。

为农村提供的金融服务机构单一。比如,北京农商行一枝独秀,2009年上半年农商行涉农贷款发放规模为351亿元,占全市涉农贷款余额的48%,占乡村贷款余额达80%以上。

银行网点覆盖率较低。据零点公司调查,北京市村庄距最近银行网点的距离均值为3公里以上,只有5.6%的村庄在0.5公里内设有银行网点,近10%的村庄5公里以内无银行网点,农村金融服务便利性远低于城市。按人员计算,北京市十个郊区县,每万人拥有的银行网点数只有1.7个,比城区少0.5个。每万人拥有银行服务人员的数量是20.6人,比城区少31.8人。若比较产值贷款额差异,北京市十个远郊区县,每百元GDP拥有的贷款仅为80元,比城区少181元。

金融服务产品单一。金融服务方面连基本的“存放汇”这三大业务都相当缺乏,在农村的金融机构,主要以吸纳存款为主,缺乏灵活、多样、适合“三农”特点的金融服务产品。

农民面临巨大的金融排斥。主要表现为信贷排斥,即农民贷款难。原因有三:一是农民资产无法作为有效抵押品。农民最大的资产是房屋、宅基地、土地经营权,但几乎没有估价抵押和变现的机制,面临诸多制度和法律障碍。二是农民贷款担保难。据北京农商行调查,农户通过第三方担保获得贷款的比例仅占11.7%,其中商业担保公司担保不过6.72%。三是农民组织化程度较低,不能通过实施贷款联保、合作组织担保等途径获得贷款。整体而言,十个郊区县人均贷款余额是2.4万元,比城区少15.8万元,贷款总额是1509亿元,仅占全市的7.6%。

农户贷款成本高,贷款手续比较繁琐。据北京市组织的调查显示,北京市农户万元贷款成本比城市高115元。实际上,北京市是中国资金最为聚集的城市。到2008年9月末,北京最大的十家集团客户的贷款,占到各项贷款余额的近三分之一,占32.7%。一方面,这是北京总部经济的效应;另一方面,却又可看出城乡信贷投入的巨大差异。

北京在正式金融安排上十分发达,但不足以解决农村金融难题

根据中国人民银行和中国银监会最新颁布的涉农贷款统计制度,到2008年底,北京金融机构涉农贷款余额为689亿元,占北京市本外币贷款余额的2.99%,或者人民币贷款余额的3.45%。大大超出第一产业产值占比的1.1%,显出北京市农贷的公平政策,远高于全国状况。

在二元经济和二元社会结构条件下,实际运行着二元金融体系。一方面,有一个现代的正式金融体系(以获得金融许可证,纳入金融监管范围与否,来区分正式和非正式金融)来为城市和工商业者提供服务;另一方面,又有一个传统的非正式金融体系来满足农户生活性需求、小额生产性需求,以及农村中小经济体的流动性需求。世界上许多发展中国家(如印度、泰国、菲律宾等)都采取过措施,强令正式金融体系向农村提供金融服务,规定对农村的放贷比例,但最终结果却是金融部门只是“口号支农”或“账面支农”,农村融资的大部分需求(通常在90%以上)仍然依靠非正式组织解决。在这一方面,中国是发展中大国中状况最好的,但据中国人民银行和银监会的多次普查,也仅有不到三分之一的农村融资需求是由正式金融组织满足的,超过三分之二的农村融资,仍由非正式金融安排满足。但在商业化改造和强调金融安全的基本背景下,1998年以来,也已呈现“机构离农”和“资金离农”趋势。得到满足的农村融资需求主体,也多为农村中的精英(即“精英俘获”)。因此是商业化的“草尖金融”,而非普惠制的“草根金融”。

截至2009年6月底,北京涉农贷款余额为732亿元。其中,农户贷款46.9亿元,占总量的6.4%,农村企业及各类组织贷款393.8亿元,占53.8%,城市农业企业及各类组织贷款291.6亿元,占39.8%。北京市乡镇区域的贷款余额不足450亿元。目前,北京市涉农金融服务主要是三家金融机构,北京农商行涉农贷款余额占全部涉农贷款余额的48%;中国农业发展银行北京分行占15%;中国农业银行北京分行占7.2%。

北京在资金归农上面临欠缺组织载体和内生金融机制瓶颈的问题

正式金融体系不能单独满足农村融资需求的背景原因,与上述所言的现代金融上层建筑不适应传统经济社会基础有关。但更为基础的原因,是意图使用陌生人社会法则来解决熟人社会问题,利用公权利来解决私问题,必然会面临障碍,具体表现为如下五大难题。

信息严重不对称。正式金融机构几乎无法掌握足够的、确实可信的农户和农村中小经济体的财务和还款能力信息。

抵押物缺乏。在信息难以确知,风险确实存在的前提下,现代金融机构通常会要求提供抵押物和担保等,以提供第二或第三还款保证,但法律框架、经济结构、社会文化与传统观念的制约,使得绝大部分农户和农村中小经济体的资产(土地、房屋、农机具、设备厂房等)不能当作抵押物,或者作价很低,而且几乎无法变现。

特质性成本与风险。农村经营主体的居住分散、交通基础设施不完善,以及贷款规模很小,使得农村小额信贷的成本很高。据亚洲开发银行对诸多发展中国家农村的测算,农村小额信贷的单位成本比城市工商信贷要高40%～60%。而且,与工商业不同的是,农业是惟一一个人与自然相交换的部门,存在与自然协作中的自然风险、长周期性和季节性,农村经营主体面临的市场风险也常常比城市工商业者更加复杂,波动性也更大。这与现代金融机构所要求的资金“三性”(安全性、流动性和赢利性)是相违背的。

非生产性借贷。农户的借贷需求,很大一部分用于住房、医疗、教育、养老、婚丧等非生产性目的,缺乏利润生长点和还款来源的这部分生活性借贷,是现代正式金融部门难以满足的。

组织规模的极度不对称。相对于现代金融机构,农户和农村中小经济体,在信贷合同面前,几乎形不成对等的交易关系。而位于农村社区的非正式金融安排,在解决上述五大问题上,具有明显优势。因此,笔者多次提出,发展中国家和我国部分地区缓解农村金融难题的一个基本经验,是建立正式—非正式两部门垂直合作体系,利用农村的内生机制,将外生金融和内生金融相结合,使得城市的资金优势和农村的内生机制优势能够相互配合。

由于正式金融机构无法克服农村金融市场的五大难题,北京市虽然正式金融机构发达,但仍需要依照发展中经济体的基本经验,建立正式—非正式两部门垂直合作的金融体系,发挥内生金融机制的作用。可是,分田包产到户之后,农村近三十年的去组织化过程,以及政治、经济、金融、社会、文化等正式组织自上而下的影响与控制,使得北京市能够发挥农民主体作用的农村基层组织十分欠缺,在承接正式金融机构资金,扮演资金转贷者角色的组织载体相对薄弱,不仅弱于我国的市场组织和社会组织都相对发达的东南沿海地区,甚至也弱于东北、华北等农民组织化程度较高的地区。但在链接正式—非正式金融上,党支部只是一个政党基层组织,村委会是村民的行政自治组织。只有合作社是经济组织,有可能担当起链接正式—非正式组织,发挥内生金融作用的平台。截至2009年6月底,北京市发展了近3000家合作社。但据笔者对平谷、大兴等区县的调研,大部分合作社是由原来的公司,或者龙头大户转变而来,根本不具有非正式组织的内生机制作用。而少部分真正由农民兴办的合作社,则常因农村自己固有的问题,成为“家族社”或“空壳社”。

推进再组织化的进程,推进新农村建设中“政府主导、农民主体、社会参与”的作用,推进承接上级各项行政、经济、金融、社会、文化职能的以农民为主体的合作组织建设,可能是缓解诸多农村问题,当然包括农村金融难题的关键环节。

发展中经济体农村金融服务体系的两个基本模式

在发展农村金融服务体系上,我们常常盯住欧美发达的农村金融服务体系。实际上,中国并没有,北京同样也没有欧美大规模农场、劳均耕地面积广阔、巨额财政补贴和城乡一体化的基本经济与社会背景。我们若在农村小规模经营的基本政治、经济和社会现实下考虑农村金融服务体系,国际上只有两种可持续模式(还不能简单地叫做成功模式)可供选择。

网状模式。像孟加拉尤努斯创办的GB模式、印尼的BRI模式、拉丁美洲,如玻利维亚的Banco-sol模式,都是在全国铺设一个专业化网络,来提供小额信贷服务,但是利率很高(年利率在30%～60%之间)。

块状模式。像日韩台那样,将农村金融内生于综合农协框架里,与供销、信用、保险、推广这四大农协基本功能捆绑在一起,来提供金融保险服务。

韩国农协是综合服务型机构,农协的综合性是与小农家庭经营的兼业性,以及涉农领域利润微薄、周期很长、组织极为分散等小农村社制的农村特征相适应的。其特点是,将涉农的近乎一切经济、金融和社会领域的事项,都交由农协经营,使得农村能够统合各类经济和社会要素,成为一个对外相对平等交换,对内可以自我循环的经济机体。这一模式几乎限制了任何行政部门和外部资本控制农村领域,让农民具有主体性,获得了发展的自主权。

有别于以业缘为纽带的各类专业农民合作组织,韩国农协主要以地缘为纽带,融合业缘等各种关系。在管理设置上,主要按一定行政区域为中心设立基层农协,并为其组合员提供生产和生活所需要的全方位、多层次的综合性服务。在2008年,韩国农协被世界合作社联盟组织选定为世界第四位的合作社。韩国农协银行部门在全球1000家银行之中排行第90位。

上述两种模式可持续的关键,是前者发挥了规模经济,后者发挥了范围经济,都符合经济学基本原理,也与经济、社会基本状况适应。但我国目前在农村正式金融服务体系上推进力度虽然很大,却还没有找到可持续的方向。目前铺设的新型金融组织,都只是一种点状模式。点不成线,线不成面,面不成网,正处于可持续发展的十字路口。在北京农村金融服务体系的铺设上,也面临同样的问题。

北京市农村金融服务体系应该走向饼状模式

有别于农村金融可持续发展的两大模式,目前在中国出现的是点状模式。伴随北京两家村镇银行、若干小额贷款公司,以及资金互助社的成立和营业,北京市的点状模式特征也变得十分明显。但是单一的点状结构,无法通过规模经济或范围经济摊薄成本,使得其未来的可持续经营都会成为难题,甚至有可能酿成地区性财政风险,并危及地区金融安全和社会稳定。点状模式下的微型金融组织,既不具备大银行的规模经济优势、农信社的草尖金融优势,也不具备民间自发组织的草根金融优势,其自身的可持续发展,存在明显的先天不足。

但是,目前允许成立的微型金融组织,在政策设计上存留了一定的发展空间,比如资金来源的多样性、置身县域经济、社会的半熟人性,以及与城市现代金融体系和农村传统金融体系的联结性。这样,这些草根金融组织就在资金的纵向传递上,可能扮演垂直合作的平台,担当资金批发转零售的角色、连接城市和乡村金融体系的角色,可以以商业性金融(如农行和农信社)和政策性金融(如农发行)为资金批发来源,零售给农村内生组织或农户,从而获得发展空间。而在资金的横向联合上,应该促进地区内不同微型金融组织间(图1以村镇银行为例)的联合,使得点状模式能够向饼状模式演进。北京市已经成立的金融局,是地方政府向饼状模式整合当地金融资源的操作平台。在饼状模式下,农村微型组织发展,具有了更大的自主性。能够增强微型金融组织增强相互调剂资金的能力,加强资金的安全性、流动性和盈利性;能够提高与央行、银监会、大资本(商业银行和企业)、政府的谈判能力,从而获得相对有利的交易条件;能够获得少许的规模经济和范围经济好处。

所以,应该考虑利用已有的放宽农村金融机构准入的政策,并做出大胆创新,促进以区县或者以整个北京市为网络的饼状金融体系,能够在地区范围内形成,使得局部的规模经济和范围经济都得以实现,并不断配合城乡统筹和二元经济社会的改造,使得农村金融发展的第三种模式有可能在北京出现。从理论上讲,这有可能创造世界上农村小规模经营社会现实下农村金融可持续发展的第三种模式。

值得指出的是,当北京市在城乡统筹过程中,真正实现了城乡一体化,消除了城乡二元经济和社会结构,并像一般发达国家和地区那样,实现了城乡收入、公共基础设施、公共服务的均等化,并通过高额补贴弥补了工农间利润率差距并熨平了农业自然风险,北京市的都市型经济社会基础,与都市型金融上层建筑就能够实现相互匹配,北京市都市型现代农业服务体系建立和发展的任务,才有可能真正完成。

(作者单位:中国人民大学农业与农村发展学院)