制度管理:商业银行合规工作的基石

华兵 鄢青

商业银行制度管理与合规工作的关系

合规作为银行一项重要而又独立的内部职能,源于巴塞尔委员会发布的《合规与银行内部合规部门》,起步于国内监管当局的大力推动。2006年10月,中国银监会发布《商业银行合规风险管理指引》,引导和促进银行业金融机构提升合规风险管理的有效性。从公司治理的微观角度理解,合规除合乎外部的各项相关法律法规的规定,还包括合乎公司内部的各类相关制度。

可见,合规的基础在于内外“规”,这里的“规”可以理解为银行经营活动的边界。由于银行内部制度是外部法律法规和监管要求在银行内部的转化和延伸,更是银行合规管理的表现形式和书面载体,要使合规管理真正落到实处,就需要通过有约束力的文件形式,把银行内部各项流程管理的要求、管理人员的职责以及实施管理的方法明确起来,形成一整套清晰的“规”,作为商业银行业务操作的直接、具体的依据,以实现商业银行自我管理和自我约束。从这个意义上说,银行的“内规”是风险管理与内部控制的第一道防线,合规的边界是否清晰,在很大程度上取决于银行的内部制度基础。因此,有效的制度管理奠定了银行合规工作的基石。

商业银行制度管理的现状及主要问题

国内银行的合规工作虽然刚刚起步,但是国内银行的制度管理工作从银行成立之初至今已经有了相当长的历史。特别是近年来,伴随着银行业的对外开放,银行监管体制改革的逐步深入,国内银行也致力于建立一套与自身业务紧密相关的操作、控制制度,内容基本涉及了当前主要的经营管理活动,为银行业的合规经营起到明显的促进作用。但我国银行业内部制度管理中存在的问题也显而易见。一方面,随着银行业的经营活动日益综合化、日益国际化,业务和产品越来越复杂,国内银行的制度管理普遍存在制度缺乏和不足;另一方面,由于面临的相同的外部法治环境和监管环境,以及近似的合规文化和积习,国内银行的制度管理暴露出制度过剩和摩擦问题,在很大程度上制约了银行合规工作的有效性。

制度缺乏和不足

制度滞后于业务发展,缺乏前瞻性。伴随着银行业务的综合化和国际化程度的提高,银行经营的内外环境快速变化,产生的一些新情况和问题需要新的制度来规范和协调。如果制度的变化和创设的过程较长,就不能满足业务发展的需求,造成制度缺乏。

制度程式化严重,缺乏操作性。一方面,在新业务的流程设计和制度建设中缺乏系统的调研论证,导致新制度在下发之后,因为缺乏普遍的适用性而不得不采取迅速打补丁,或者只能通过单报单批改变原办法的规定。另一方面,不少制度规定又存在大量模糊化的概念,在涉及操作层面的各个业务环节时,较多地采取原则性的提法,导致制度执行者理解和执行制度的差异性较大,甚至在制度无法执行时,直接放弃制度的执行。

管理边缘化现象突出,缺乏系统性。由于银行内部制度多是以银行内部各职能部门为依托“分权设置”,导致了制度的部门性特征十分突出,且银行的部门职责更新、完善的手段和方法都较滞后,职责的重叠和脱节并存,部门间沟通协调能力不够畅通,随着新兴业务的不断推出,在需要多个部门共同管理的情况下,制度边缘化问题显得尤为突出。有些具有普遍性和典型性的问题,因存在多头管理、职责不明确等情况,易出现管理盲区和业务衔接环节失控。

制度管理规范欠缺,缺乏标准性。现阶段,银行制度制定技术落后和不规范的情况较为突出,包括制度名称不够规范和统一、体例安排不当和失衡、概念模糊和规则笼统、授权范围和幅度过大、制度清理和汇编工作滞后等。

制度“过剩”和摩擦

银行的制度体系没有进行过完全彻底的清理。这使得历年形成的制度体系的更新状态得不到及时有效的反映,整个制度体系繁冗庞杂、更新滞后,直接导致了各部门和各分支机构有时没有明确的合规操作标准,导致在日常经营管理中难以准确及时、方便高效地检索并适用现行有效的制度。

各部门对新制度的出台热情较高,而对原有制度的修订工作则不够重视。使得许多制度长期处于无人维护的状态,导致较多失效和亟需修订的制度充斥着银行运营的各个环节,制约了业务开展和管理活动的绩效。

国内商业银行目前拥有大量的制度,但尚未建立有效的后评价机制。造成制度修订和执行情况反馈仍处于极为原始的状态,基本上是在外部市场或内部管理发生变化时,以“打补丁”方式修修补补,导致原有制度中的部分条款失效,原有效文件中包含大量无效条款,难以识别,有效条款散见于多个制度,加大了执行成本。

制度的执行反馈机制不健全。大多数在制度下发后没有为执行层提供畅通的反馈渠道,特别在制度存在摩擦的情况下,使得对制度的疑问以及发现的问题得不到有效的解答,产生理解上的偏差,影响到制度的正确执行。

商业银行制度管理工作的实践和经验

尽管各商业银行近年陆续出台了大量的制度,但由于内部缺乏统一的制度规划,各个部门各自为政、分头管理,造成银行内部制度数量庞大,加之历年沉淀的制度没有得到有效的清理和更新,各业务板块普遍存在新旧制度混杂,制度间互相冲突互相矛盾等问题,导致相关岗位人员尽职工作缺乏一套完整有效的制度依据,进而容易产生“被动性”违规行为。

随着外部监管力度的不断加大和依法合规经营的内生需求,各商业银行除进一步采取措施健全问责机制和强化监督检查以加大制度的执行保障机制外,开始逐渐认识到制度管理中存在的问题以及制度管理对规范经营行为、防范经营风险的重要作用,开始着力构建科学有序的制度工作流程和机制,并将制度管理作为合规管理的基础和手段,旨在建立一套清晰的可执行的“规”。

进行制度管理机制的探索,建立旨在规范银行内规的合规工作机制

2006年开始,兴业、招商、中行、建行、交行、农行、民生等多家银行都相继出台了银行内部的制度管理规范,如《兴业银行制度管理办法》、《招商银行制度管理规定》、《中国银行股份有限公司规章制度管理办法》、《中国建设银行规章制定办法》等,明确了各级法律合规职能部门作为全行统一的制度归口管理部门,牵头负责全行的制度管理工作,明确了制度规划、立项、起草会商、法律与合规性审查、审批发布、实施以及维护等管理流程,为规范银行内部制度提供了合规工作机制。这些机制主要包括五方面。

制度规划和立项机制。这一机制要求,应根据外部法律、监管环境的变化,以及行内业务和内部管理的变化及调整,进行制度规划和立项。

起草会商机制。这一机制要求,制度主办部门起草制度应当进行充分论证,所起草的制度的名称、结构和内容、表述等都应当符合规定的规范要求。

法律与合规性审查机制。这一机制要求,在制度起草会商完毕之后,法律合规部门将依据规定的审查程序和标准,对制度送审稿进行严格审查,统一把关,以切实提高制度制定的质量。

咨询解释机制。这一机制要求,制度主办部门负责对制度以及对适用制度的问题提供咨询和解释,并根据各方面的反馈意见,开展制度维护工作。

后评价机制。这一机制要求,法律与合规部门和制度主办部门应根据经营环境和业务发展形势及操作流程的变化,对已发布施行的制度不定期进行检查和估量,对执行效果予以判断和评估,并提出改进意见和建议。

通过系统的工作机制,着力构建一个科学有序的合规工作流程,促进银行内部制度的合规性、操作性和规范性的提升。

开展制度的持续清理工作,加强了银行内规之间的协调性和系统性

持续开展制度梳理工作,是希望通过全面清理各项制度,形成分类清晰、便于管理的制度体系,使制度能及时、直接、有效地贯彻到每一项实际操作中,提升制度的执行力。招商银行、交通银行和兴业银行等多家银行通过开展制度以及规范性文件的持续梳理工作,先后废止了多批制度和规范性文件,发布了有效、失效的制度以及规范性文件清单,并在总行持续梳理的同时,加强了总分行制度联络和交流机制,推动各分行同步开展制度清理工作。通过总分行联动、条线结合的持续梳理,逐步建立起一个结构清晰、方便实用,且能不断改进和完善的制度体系。从执行角度来看,进一步明确了现有制度的效力,便于全行员工掌握、了解、查询、执行适用制度;从管理角度来看,有利于掌握总分行制度状况和各部门、各业务条线、各年度制度的分布情况,为制度规划、制度后评价以及加强内控合规建设等工作奠定了良好的基础。

加强制度的法律合规审查,在源头上奠定合规风险管理的制度基础

进行内部规章制度的法律合规性审查是合规管理的一项重要日常工作。内部制度是将外部法律法规和监管要求转化为内部政策和程序的关键环节,是商业银行业务操作直接和具体的依据,也是商业银行自我管理的重要手段。通过立项以及法律与合规性审核环节,规范制度体系,减少制度制订或者修订的随意性,协调和防范制度之间以及制度与外部法规之间的不一致性。

具体而言,制度审查涵盖形式审查和实质审查,主要包括以下几个方面。一是合规性方面,是指制度必须符合法律、规则和准则的相关要求,是否与银行其他相关制度及制度体系相衔接且协调一致。二是有效性方面,是指制度中的管理措施和流程可以有效控制风险,并能确保制度管理目标的实现。三是操作性方面,是指制度在流程设计方面、质量记录运用方面、管控措施实施方面具有较强的操作性。四是规范性方面,是指制度的名称、体例安排、语言规范等是否符合内部制度管理规范的要求。五是程序性方面,是指制度起草程序是否已经充分征求相关的职能部门意见,是否对各部门提出的意见予以吸收和反馈。

构建制度层面后评价机制,稳步有序地推进制度的立、改、废工作

银行在制度执行中存在的主要问题之一,是制度制定和印发之后,没有开展持续有效的后续工作,导致对制度的执行效果无法形成准确的判断,制度中存在的问题和改进意见也没有得到及时的反馈。因此,近年来各家商业银行都采取一定的改进措施改进制度的后评价工作,最大限度地提升制度的操作性、实践性和执行力。制度后评价工作要求制度主办部门或者法律合规部门通过对已施行的制度进行调研、收集制度施行和执行中的反馈意见和建议、汇总其他部门的监督检查意见,对已施行制度的科学性、完整性、操作性、效率性,与法律、行政法规、规章、监管部门的有关规定以及本行相关制度和体系是否协调匹配等方面进行检查和评价。在制度后评价的基础上,各商业银行要有针对性地、有的放矢地开展制度规划以及推进制度的制定、修改和废止工作。

加强商业银行制度管理的建议和构想

制度的形成不是目的,而应当是一项增值的活动。各商业银行一方面以制度梳理为切入点,持续开展制度清理工作,另一方面厘定制度管理的工作重心,提升制度管理价值。随着制度管理工作的深入,各商业银行基本理清了各行制度的数量及分布状况,提高了制度的合理性和可操作性,一定程度上满足和支持了各行管理变革和发展需要。但客观地说,较之以构建完善制度为基础的全面合规管理长效机制的要求,商业银行的制度管理工作还有较大的差距,必须进一步加以改进和推进。

制度管理应实现部门银行到流程银行的转变

作为商业银行合规管理基础的制度管理也应当遵循“流程立规”的基本思路。所谓“流程立规”,是指通过对银行的各项流程进行分析和风险评估,将现有“外规”和内部制度细化分解,形成映射关系,并对应到流程各环节,由此产生基于流程管理和风险控制的制度管理机制。“流程立规”模式下,制度管理体系覆盖了所有与合规管理活动有关的部门和机构,包括面临风险的部门和机构,产生风险的部门和机构,以及控制风险的部门和机构,也覆盖了所有与业务合规风险管理有关的活动,包括所有业务活动,各项与业务相关的管理活动,如职能分配活动、检查考核活动等。“流程立规”模式下的制度管理,可以帮助我们明确界定职责和接口,清理管理空白和内耗,有利于打破以往各部门条块分割、“各管一段”的风险管理模式,实现风险管理的连续性和系统化,使各项业务、各个环节的风险得到有效控制,促成向“流程银行”的转变。

制度管理应形成持续改进和动态控制的机制

银行需要遵循的“法律、规则和准则”内容繁多,不仅包括了银行应遵循的外部法规与监管要求,还包括了市场规则与惯例、行业准则,以及诚实守信等职业道德准则。而商业银行的经营管理实践又是复杂多变的,外部法律法规环境在不断变化,银行业务产品在不断创新,银行需要遵循的规范也在不断变化,合规的标准也需要不断地调整。

目前商业银行面临的制度方面的问题还有政策太多,制度太分散,标准不统一,基层员工常常无所适从。这种信息的孤立和不一致,不但加大了合规管理的成本,而且容易导致绩效考核和责任追究缺乏依据,相应的激励和约束机制也无法得到有效落实。因此,应研究、关注整个银行业、银行监管以及各项具体规范的发展趋势,坚持定期评估内部制度和程序的适当性,发现本行的“规”在制订和执行方面的问题,及时跟进任何在政策和程序方面已被发现的缺陷,注重整改后的再评估,以确保缺陷被及时更正,从而形成动态的合规风险控制机制,实现合规体系的良性循环,最终实现合规风险管理的常态化。

制度管理应致力于编写全行的岗位合规手册

制度管理是银行有效实施合规风险管理的起点和基础。作为制度体系中重要一环,合规手册提供了各个岗位人员使用的业务政策、行为手册和操作程序,有利于帮助员工准确理解各类管理规定,正确执行各项操作标准,具体落实各业务条线合规风险管理措施。

长久以来,我国商业银行一直沿用行政机构规章制度的制订方式,笼统地规定业务经营的相关操作标准,不利于清楚地界定包括高级管理层在内所有员工的尽职、问责和免责认定标准。因此,作为一项基础性制度工作,组织编写全行合规手册已刻不容缓,这不仅是为满足外部监管对合规工作的要求,也是各业务条线延伸管理纵深、强化执行力的重要途径和手段,是商业银行合规管理走向专业化、技术性管理的重要的步骤。通过合规手册,可以向员工提示在日常经营活动中须关注和遵循的合规要点,以及违规后可能造成的违规后果和相应承担的违规责任,进一步规范业务行为,增强全行员工合规意识,降低或避免合规风险,为各级经营机构负责人和员工恰当执行法律、规则和准则提供指导和依据。

制度管理要应用先进的电子化手段和IT平台

制度管理作为合规管理系统工程中的重要环节,同样也遵循“合规环境”、“风险识别与评估”、“控制措施”、“监督评价与纠正”以及“信息交流与反馈”五大要素的良性循环互动机制。通过运用电子化手段和IT平台建设,可以实现制度立项、制度规划、制度后评价、制度的法律合规性审查等流程的电子化控制,同时可以使制度管理的成果IT化,帮助每一位员工查询到与本人职责相关的文件信息,同时在相关法规、监管要求或本行制度、流程发生变化时,有关部门可方便地对相关信息进行及时修订、完善,实现合规风险监测、评估、报告的功能。制度管理中电子化手段和IT平台的运用,有利于制度管理监测和改进,进入再识别、再制定或者修订制度的良性循环,形成一个持续改进的长效风险控制机制。

(作者单位:兴业银行法律与合规部)