论少数民族习惯法对农村承包地调整的影响

2009-01-18王占洲林苇

广西民族研究 2009年4期

王占洲林苇

【摘要】少数民族习惯法在少数民族地区仍然存在或者仍然具有较强影响力,是少数民族习惯法适当介入和补充农村承包地调整的必要前提。农村承包地调整制度自身的缺陷为少数民族习惯法适当介入少数民族地区的农村承包地调整提供了必要的空间。在少数民族地区少数民族习惯法适当介入农村承包地调整可以起到积极的补充作用。

【关键词】少数民族习惯法承包地调整影响

【作者】王占洲,贵州警官学院副教授、中南财经政法大学法学博士生。湖北武汉,430074;林苇,贵州警官学院副教授、法学博士、中南财经政法大学中国农村土地法律制度研究中心研究人员。贵州贵阳,550005。

【中图分类号】C95 【文献标识码】A 【文章编号】1004-454X(2009)04-0165-007

The Influence of the Customary Laws of Minority Nationalities on the adjustments of the contracted farmland in rural

WangZhanzhou , Lin Wei

Abstract: The customary laws of minority nationalities continue to exist or still have a strong influence in ethnic minority areas, it is a prerequisite for customary law ofminorities nationalities appropriate intervention and supplements in adjustments of the contracted farmland. The own drawbacks in adjustments of the contracted farmland provides the necessary space for appropriate intervention and supplements of the customary laws of minority nationalities. It play an active supplementary role in minority areas that the customary laws of minority nationalities appropriate intervention and supplements in adjustments of the contracted farmland.

Key words:The customary laws of minority nationalities; Adjustments of the contracted farmland; The Influence

《中共中央国务院关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》提出“赋予农民更加充分而有保障的土地承包经营权,现有土地承包关系保持稳定并长久不变,强化对土地承包经营权的物权保护。”[1] 这就对农村承包地制度提出了新的要求,其既要有效地实现集体经济组织内部资源优化配置和解决农村人地矛盾的宗旨,同时还必须进一步强化对土地承包经营权的物权保护。但客观地看,要真正实现这一目标却并不容易,当前农村承包地调整制度还尚未达到完善的程度,其在理论体系的构建和实践操作中都还存在问题,对调整的原因、程度、范围、承包人可否自主决定调整等问题的认识也都尚不清晰,还不足以在解决农村人地矛盾与对土地承包经营权的物权保护之间找到一个有效的楔合点。这一点在对土地依赖程度较高的少数民族聚居地区尤其突出,在那些稻田平均亩产只有185公斤左右[2]的山区少数民族村寨,法律规定的不确定或者对法律理解的不确定都可能直接关系到某些村民的基本生存状况。“在国家法所不及和不足的地方,生长出另一种秩序,另一种法律。这里可以概括地称之为民间法”[3],而少数民族习惯法正是在少数民族地区有着重要影响的民间法,特别是在生态保护、婚姻、财产、继承等领域,习惯法起到了维护社会秩序的作用。在少数民族地区有时习惯法调整社会关系的深度和有效性甚至强于国家法。例如村规民约、苗族的“议榔”,侗族的“侗款”或“款约”等,是现今贵州少数民族地区普遍遵循的习惯法[4]。基于此,笔者认为少数民族习惯法在农村承包地调整制度中的适当介入和补充应当是合理的选择,以下联系少数民族习惯法和农村承包地调整的特点作出具体分析。

一、少数民族习惯法在少数民族地区仍然存在或者仍然具有较强影响力

少数民族习惯法作为习惯法的一种,是我国广大少数民族在千百年来生产生活实践中逐渐形成、世代相袭、不断发展并为本民族成员所信守的一种行为规范,是“活的法律”[5]。少数民族习惯法在少数民族地区仍然存在或者仍然具有较强影响力,是我们研究少数民族习惯法适当介入和补充农村承包地调整制度的必要前提。

首先,少数民族习惯法社会组织依然存在并发挥作用。有些地区是单独存在,特别是20世纪80年代农村实行家庭联产承包后,如贵州榕江县某水族寨子20世纪80年代恢复寨老制至今;四川凉山彝族家支组织的生命力亦相当顽强,家支调解纠纷的决定具有很大的约束力,人们普遍遵守。有些地区已不单独存在,有的依附于当地基层社会政治组织村委会和党支部,村委会干部、村支书就是事实上的族长寨老,有的则成为只处理族内公务和纠纷的比较松散的临时组织。土家族地区的宗族组织或明或暗或完整或缺损的存在即是典型 [6]。但无论存在形式如何,其对本地区本村寨的社会管理职能仍然是客观存在的。

其次,少数民族通常都有或者曾经有过具有浓厚民族特色的议事制度,通过这些议事制度产生的决议在本地区或者本村寨起到维护社会秩序的作用。例如苗族议榔制度,当苗族社会发生不符合规约的伦理道德、苗族群众觉得妨碍生产和生活时就要要求议榔。在群众要求下,由村寨中比较有威望的寨老、头人(不一定要有钱有势)主持,在群众认为是方便(多是秋收后农事稍闲时期)的时候,大家自觉地集会商讨制订。榔规榔约并不是一次议订成功,而是大家充分讨论,取得一致意见,最后制订若干条。在议订的过程中和订好后正式公布时,由熟悉古理古规的长者或榔头念唱历代的古理、梆词,意思是表明历代的规矩要继承,现在订的规矩要遵守[7]。尽管“议榔”组织在解放后逐渐消失,但款约的内容至今仍在苗寨中起着自律作用。再如侗族的“侗款”制度,侗族的约法款主要体现在“六面阴六面阳”、“六面厚六面薄”、“六面上六面下”的规约中。其内容包括从族规、族约到社会治安、民事、刑事、生产管理以及封山育林、保护庄稼等各个方面,都规定有具体条款,对侗族社会有安定治乱、惩恶扬善、保障经济社会发展的作用。如保护私有财产的款约规定:“山坡树林,按界管理,不许进界挖土,谋山头草。你的是你的,由你作主;别人是别人的,不能夺取。屋场、园地、田塘、禾晾,家家都有,各管各业,各有各的。”[8]这些内容至今仍然普及在侗族聚居区侗族群众的生活之中。

第三,少数民族习惯法在本民族中依然具有较强的约束力。少数民族习惯法的这种较强约束力主要源于其植根在各民族长期形成的文化传统之中,是各民族历史上长期形成的为本民族所认可的惯例,是各民族判断是非曲直的标准,是少数民族人民对历史生活的观察、思考和总结,是对自我调整自我约束的规范制度的有意识创造,对本民族的成员有着警示和教育作用[9]。以侗族为例,侗族的约法款之所以至今仍然在侗族聚居地区发挥作用,一方面是因为侗族聚居地区自然条件对生产力的制约,低下的生产力极大地限制了单个自然人抵御自然灾害和社会动乱的能力,只有最大限度地发挥整体的作用才能维持种族的生存和繁衍,在很长一段时期内个体脱离族群的生存是不可靠的,这就使得侗族内部的族群凝聚力或者个体对族群的依赖程度都要明显超过一般情况。因而,对于侗族群众而言,本民族习惯法的约束力或威慑力并不亚于国家法。另一方面,在于侗族群众已经将习惯法观念视为民族意识和本民族伦理道德的重要方面。在此观念支配下,侗族群众不仅注意自身对本民族习惯法的遵守和维护,还十分重视对年轻一代进行信仰习惯法、遵守习惯法、维护习惯法的教育。通过各种生动、具体的事例和形式强化本民族成员特别是年轻一代的习惯法观念、习惯法意识,使之家喻户晓,深入人心。由于每个人从出生起就接受这样一种习惯法的教育,因此他们中的绝大多数人从小就明白了要遵循这些习惯的道理,将违反这些习惯看成是一种耻辱,是与本民族伦理不相容的,并随着年龄的增长和对习惯法的深入理解,逐渐将其铭刻在心[10]。客观地讲,正是因为这种约束力的存在,与国家法不冲突的少数民族习惯法依然在国家法未规定或者规定不明确的领域发挥着积极的作用。

二、农村承包地调整制度自身的缺陷为少数民族习惯法的介入提供了必要的空间

在我国的农村承包地调整制度中还存在着不少尚未解决的问题,如是否只能以发包方作为承包主体?如何认定在个别农户之间进行的承包地调整的适用条件?承包方是否可以进行自主调整等等。这些问题的存在为少数民族习惯法介入少数民族地区的农村承包地调整提供了必要的空间。

1、当前认定“特殊情形”的困境

“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”是在个别农户之间进行的承包地调整的必要条件,即当“特殊情形”时才能引起个别农户之间进行承包地调整。但目前《农村土地承包法》只对“特殊情形”做了概括性规定,尚无统一的司法解释,也未对“特殊情形”的认定形成系统的理论体系,地方性法规对“特殊情形”的认定也与设立“特殊情形”承包地调整的初衷相冲突。当然,在既无统一的司法解释也未对“特殊情形”的认定形成系统的理论体系的情况下,出现有违立法原意的认定是难以避免的。例如,有的地方在认定“特殊情形”时,人为切断了“特殊情形”与“对个别农户之间承包地的适当调整”之间的逻辑关系。这种情况也就是将用于“特殊情形”承包地调整的土地限定于机动地、新垦地、交回地和集体依法收回的其他土地,人为排除了对个别农户之间承包地的适当调整,而将调整对象仅仅局限于尚未设立土地承包经营权的集体土地,也可以说其事实上否定了《农村土地承包法》第27条规定的承包地调整模式。还有的地方在认定“特殊情形”时,不恰当地扩大了“对个别农户之间承包地的适当调整”的适用对象,将因土地被征收、征用或者用于乡村公共设施和公益事业建设而失去土地放弃补偿费用、要求继续承包土地的农户,以及因出生、婚嫁、户口迁移以及移民等原因导致无地人口占到三分之一以上的也纳入了“特殊情形”的范围。但在这两种情形下要求减少其他农户已设立土地承包经营权的承包地,显然不是在迫不得已的情况下符合基本生存伦理的唯一选择。

2、承包人能否进行自主调整仍不确定

法律明文规定的承包人处分承包地的方式主要有三种情况:承包人有权彻底放弃承包地,只需提前半年以书面形式通知发包方和在承包期内不得再要求承包土地;承包人有权有偿或无偿转让土地承包经营权,由受让农户与发包方确立新的承包关系,其与发包方在该土地上的承包关系同时终止;承包人有权约定拒绝调整,即使出现“特定情形”发包方也不得调整其承包地,但其也同时丧失了在相同情形下要求取得受益性调整的权利。但对于承包人能否进行自主调整并未明确。承包人自主调整是承包方基于自己的意志做出决定并取得发包方认可,相对于约定双方而言都是自主行为。在其中发挥决定性作用并保证行为合法性的关键在于承包方的意思表示,发包方的认可只是为了完成形式上的合法性,因而其也可视为承包人作为用益物权人行使权利的一种具体方式。有人可能认为此种约定双向调整与土地承包经营权转让并无实质性区别,因为两者都是基于双方意思表示所达成的共识,约定双向调整与无偿转让的内容基本一致,故无单独保留约定双向调整,而应将其包含于转让之中。我们认为此种观点虽然注意到了约定双向调整与转让的共同特征,但同时也忽略一个关键的区别,那就是约定双向调整与转让所导致的承包人权利义务截然不同。就转让而言,当转让行为完成并已确立新的承包关系时,无论是有偿转让还是无偿转让,双方当事人之间的转让权利义务关系完全终止;而约定双向调整却不能因调整行为完成并已确立新的承包关系而完全消灭双方的权利义务关系,而是继续产生了新的权利义务,减少承包地占有份额的承包人同时获得了相同增地条件下取得承包地的权利,而增加承包地占有份额的承包人也同时承担了相同减地条件下减少承包地的义务。两者在维持承包人与集体经济组织及其承包人相互之间的联系上显然发挥着不同的作用。据此,我们将约定双方调整视为一种无法包含于转让之中的“附条件的无偿转让”,其实质仍然是承包地调整。尽管从理论上讲,这种承包地调整模式具有其合理性,但没有法律规定的直接支持,使得承包人的这种自主调整权利难以实现。

3、难以处理承包地调整与土地承包经营的物权保护之间的冲突

承包地调整是指那些承包地份额的增减只是现实承包权利与预期承包权利的转换,而并未导致承包期内土地承包经营权全部或部分灭失的承包地再分配①,而土地承包经营的物权保护则是一种排他性的保护,除《农村土地承包法》第27条规定之外,凡是针对承包人已经设立土地承包经营权的承包地进行的调整都有可能导致两者之间的冲突。但在实践中很难有一种合适的方式来避免或化解这种冲突,就如贺雪峰教授谈到的“在湖北荆门,无论村组,想调整农民的土地,几乎没有可能,因为任何一个认为土地调整对自己不利的农户都可以借口违反国家政策,而使村组干部调整土地的努力废于一旦。我们在湖北荆门从事乡村建设的五个村中,一个村民组所有村民都同意重新调整土地,以集中地块,方便灌溉,且每户都在同意调整土地的承诺书上签字同意。村委会主任协同村民组的代表,花两个多月时间将所有地块分均,村民也都觉得公平,然后抓阄。其中一个妇女抓阄后,觉得自己重新调整的土地不如调整前的好,就反悔。村委会主任说你之前已签字同意了。她说,你们硬要调整,那我就没有活路了。村委会主任一看要出人命,立即罢手。整个村民组折腾了两个月的努力一下子白费”[11]。在此例中,村民组是基于整合村内土地资源提高生产效率的目的,在取得所有村民同意的情况下重新调整土地。而村民签订同意土地调整的协议并将自己置于这种义务的约束之下,同转让承包地一样也都是承包人行使土地承包经营权的具体方式。但令人困惑的是,面对一个人的反悔,所有村民的约定竟然如此苍白无力。究其原因还是在面对承包地调整与土地承包经营的物权保护之间的冲突时缺乏一种合适的方式来化解这种冲突。

三、少数民族习惯法对具体承包地调整模式的影响

我们以调整行为的作用对象是否已设立土地承包经营权为主,以调整行为与调整主体之间的关系为辅,将农村承包地调整划分为法定双向调整、法定单向调整和约定双向调整。以下具体分析少数民族习惯法对具体承包地调整模式的影响。

1、少数民族习惯法对法定双向调整的影响

这里的法定双向调整也即《农村土地承包法》第27条第2款规定的在个别农户之间进行的承包地调整②。此款规定的承包地调整具有三方面的特征,其一,在承包人之间的双向作用,其发生在个别农户之间,具体表现为用承包人已经取得承包经营权的土地去补偿其它承包人因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形受到的不可逆转的损失;其二,该种调整以发包方为实质调整主体,即发包方依照法律规定的条件和程序决定并执行的承包地调整,此类承包地调整并未以取得被调整对象的认可为必要前提,特别是相对于利益暂时受损的承包人③而言属于非自主行为,故而其中包含了调整权与用益物权的对抗,其实质是法律对土地承包经营权的合理限制;其三,该种调整的法理基础为保障集体成员的基本生存权,也唯有此可以成为对抗用益物权的合理理由。基于此,我们将对个别农户之间承包的耕地和草地进行的适当调整称为法定双方调整。“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”是法定双方调整的必要条件,即当“特殊情形”时才能引起法定双方调整。因此,对“特殊情形”的把握是否准确,直接关系到法定双方调整行为的合法性。但目前《农村土地承包法》只对“特殊情形”做了概括性规定,尚无统一的司法解释,也未对“特殊情形”的认定形成系统的理论体系,以致有些地方性法规在“特殊情形”问题上出现了与设立“特殊情形”承包地调整的初衷相冲突的认定。故而,笔者认为在少数民族地区可以考虑通过少数民族习惯法的介入来弥补《农村土地承包法》在此问题上的不足。

在特定少数民族聚居区可以由少数民族习惯法社会组织通过本民族的议事制度对“特殊情形”的范围形成决议,其只要不违背法律的禁止性规定,应当在本村寨范围内成为规范法定双向调整的明确依据。一方面,少数民族习惯法社会组织可以根据本区域或本村寨关于人口数量、土地总量和生产力等方面的具体情况来设定“特殊情形”的范围。其只要坚持“特殊情形”下的法定双向调整是在特定集体经济组织内为解决一个承包人的无过错土地缺失而被迫损害另一个承包人的用益物权,以保障集体成员的基本生存权作为集体内限制用益物权的唯一理由,强调丧失土地的无过错性和不可补偿性,应当基本符合“因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形”所反映出的立法精神。将其联系本区域或本村寨的具体情况,则更能突出法定双向调整的人性化特点。另一方面,少数民族习惯法规范下的议事制度保留有原始民主制的特点。例如,议事主持人通过民主方式产生。各个少数民族都有本族、本村、本寨的内部和外部的公共事务要办理,个人和团体有争执、纠纷要调解。这些都需要有一个或几个人出面来判断是非,调整它们之间的关系,这种人就是我们通常所说的头人,头人的产生主要是通过民主方式推举出来的 [12]。再如,议事决议也要民主方式产生。无论是苗族的榔规还是侗族的侗款都是全体群众充分讨论,在取得一致意见后制订的。因此,这种议事决议实际上也是本村寨全体群众的共同意思表示或者共同的约定,是他们自主处分土地承包经营权的具体体现,根据全体村民共同约定的“特殊情形”来规范法定双向调整,也就从根本上避免了对特定承包人土地承包经营权可能的侵害。

2、少数民族习惯法对法定单向调整的影响

《农村土地承包法》第28条规定集体经济组织依法预留的机动地、通过依法开垦等方式增加的土地、承包方依法、自愿交回的土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口。法定单向调整也即是此条规定的用机动地、新垦地、收回地进行的承包地调整。这种模式的承包地调整发生在农村集体经济组织与农户之间,承包人因调整行为取得新的承包地,但并不以减少另一承包人的承包地为前提。发包方提供给承包人的是集体所有的机动地、新垦地、收回地,而这些土地在调整发生前均尚未设立土地承包经营权,因而,此时不可能发生在法定双向调整中不可避免地对特定承包人用益物权的“实质损害”④。但问题也仍然是存在的,《农村土地承包法》只是规定了机动地、新垦地、收回地应当用于承包地调整,但如何调整?在什么情况下调整?调整的范围如何确定等等细节问题法律并未规定,在各地方政府制订的实施办法中对此也未明确,从而使这种模式的承包地调整在实践应用中大打折扣。

在少数民族聚居区内,少数民族习惯法的介入也可以对法定单向调整的模糊部分做出积极的补充。一方面,法定单向调整不直接针对承包人已经设立土地承包经营的承包地,也就回避了承包地调整与土地承包经营的物权保护之间的冲突,发包方进行的法定单向调整实际上也就是农村土地所有权人行使所有权的表现形式。这就使得农村集体经济组织作为农村土地的所有权主体在自身范围之内设立调整条件和调整方式成为可能,具体就是村民组或少数民族村寨这种最基本的农村土地所有权主体也可以根据自身的特点来设立规则规范法定单向调整的具体实施。另一方面,按照少数民族习惯法的方式规范法定单向调整,更能灵活适应不断变化中的人口数量对承包地调整提出的新要求。以苗族的榔规榔约来看,其并不要求具有长期持续性,而是可以根据实际情况不断作出调整,因而对社会生活的进步发展具有较强的适应力。一项针对特定事项制订的榔规榔约的存续时间取决于该特定事项存在与否,可能在特定事项消失后一年、至多两年或三年就不再执行了。但如果某个时候群众认为需要对特定事项进行规范时又可以再次议订相应的榔规榔约。表面看来榔规榔约的非稳定性极有可能造成不同利益之间的冲突,但因为榔规榔约是由合榔各寨全体共同商讨议订通过、共同遵守的,这种可能的冲突被有效地避免了。如果参照这种模式来设定特定农村集体经济组织内部的法定单向调整的适用规范,也应当能够有效地协调各利益主体之间的关系,使调整行为更加符合承包人的整体利益。

3、少数民族习惯法对约定双向调整的影响

约定双向调整是指基于承包人事先的约定在承包人之间进行的承包地调整,也即承包人之间对相互冲突的利益之自主调整或者也可以认为是承包人之间私力救济[13]的具体表现。尽管并未直接出现在法律条文中,但基于《农村土地承包法》、《物权法》等法律法规所赋予承包人的权利,这种调整模式也是客观存在的。这种承包地调整是承包方基于自己的意志做出决定并取得发包方认可,相对于约定双方而言都是自主性行为。在其中发挥决定性作用并保证行为合法性的关键在于承包方的意思表示,发包方的认可只是为了完成形式上的合法性,因而其也可视为承包人作为用益物权人行使权利的一种具体方式。集体经济组织内部不特定的承包人可以就某些特定事项达成概括性的约定,也可以是在特定的承包人之间就特定事项达成具体约定,如在某种具体情形下承包人应当减少或增加承包地占有份额。当该种具体情形出现时,承包人就可以要求发包方依照约定调整承包地,并由减少或增加承包地占有份额的承包人同发包方确立新的承包关系。当然权利义务也是相对的,减少承包地占有份额的承包人同时获得了相同增地条件下取得承包地的权利,而增加承包地占有份额的承包人也同时承担了相同减地条件下减少承包地的义务。但此种调整模式中也存在问题——如果有人反悔,造成承包地调整与土地承包经营权的物权保护发生冲突时,对原约定的效力应当如何认定?在贺雪峰教授谈到事例中就已经反映出农村集体经济组织在面对这种冲突时的无奈,尽管从《农村土地承包法》来看其并无不妥,但这种结果不符合绝大多数成员的利益需求,因而肯定不是解决问题的最佳选择。在少数民族聚居区内,如果按照少数民族习惯法的方式来进行约定双向调整则可以最大限度的避免冲突。一方面,在约定双向调整中,承包人在对承包地调整达成约定之后,仍然可以援引国家法律来维护自己的权益来对抗全村村民的公益,以法律的规定来否定自己签订的调整土地协议的效力。但如果承包人签订并遵守承包地调整的协议,在能够摆脱这种土地调整的义务时,仍然将自己置于这种义务的约束之下,承包地调整的约定也应具有法律效力。另一方面,少数民族村寨按照少数民族习惯法的方式形成的决议或达成的约定对本村寨成员有着较强的约束力。原因之一在于少数民族地区较低的生产力和抵御自然灾害的能力导致成员个体对村寨整体的依赖程度较高,达成承包地调整的约定又再悔约可能会获得暂时的利益,但从长远来看行为人必将因这种行为遭到村寨社会整体的摒弃,而这种损失是少数民族村寨中的任何一个成员都无法承受的。原因之二在于这种约束力还来自少数民族所尊崇的伦理道德。少数民族长期生活的“乡土社会”的特定环境中,受民族文化意识和传统“人情”观念的影响,人们的正义观是“一种以伦理为本位的观念,这种正义是指‘义要依‘情而定,合乎情的就是义,反之就是不义。”[14]而违背村寨全体成员达成的约定无疑是不义的或者不符合基本伦理道德的行为,这种行为只会给行为人带来远大于利益的损失。原因之三还在于依照少数民族习惯法对违约行为有自己的一套处理方式,贺雪峰教授提到的那位悔约的妇女似乎并未为自己的悔约行为承担相应责任,但在少数民族村寨则不可能就此了事。即便其并不违背《农村土地承包法》,也会因为悔约行为本身受到族内的处理,并承担因此行为给其他成员造成的损失。因而,基于这种较强的约束力,在少数民族地区能够较好的保证约定双向调整的稳定性。

综上,笔者认为少数民族习惯法在少数民族地区仍然存在或者仍然具有较强影响力,是少数民族习惯法适当介入和补充农村承包地调整的必要前提。农村承包地调整制度自身的缺陷为少数民族习惯法适当介入少数民族地区的农村承包地调整提供了必要的空间。在少数民族地区少数民族习惯法适当介入农村承包地调整可以起到积极的补充作用。

注释:

①是否导致承包期内土地承包经营权全部或部分灭失是判断是否构成承包地调整的重要标准,以承包地转让和承包地调整的区别来看,承包地转让即意味着承包期内土地承包经营权全部或部分灭失,承包人可以将全部或者部分土地承包经营权转让给其他从事农业生产经营的农户,由该农户同发包方确立新的承包关系,但原承包方与发包方在该土地上的承包关系即行终止,在承包期内其无权再向集体经济组织或其他承包人主张承包地救济。承包地调整则未引起承包期内土地承包经营权全部或部分灭失,承包地份额的增减只是现实承包权利与预期承包权利的转换,承包人在增加承包地的同时承担了相同条件下救济其他承包人的义务,而在减少承包地的同时取得了相同条件下要求承包地救济的权利。

②《农村土地承包法》第27条第2款规定“承包期内,因自然灾害严重毁损承包地等特殊情形对个别农户之间承包的耕地和草地需要适当调整的,必须经本集体经济组织成员的村民会议2/3以上成员或者2/3以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业等行政主管部门批准。”

③我们在此强调利益的暂时受损,是基于双向调整作用所导致的权利义务转换。利益受损的承包人同时享有了在自己遭遇“特殊情形”时获得相应救助的权利,而获得利益的承包人同时承担了在他人遭遇“特殊情形”时提供相应救助的义务。

④尽管“特殊情形”下的法定双向调整无疑既有法律依据也是合乎法理的,但其使一方承包人获取利益的同时必然导致另一方承包人丧失相应的利益也是不争的事实。因而,我们在此所提的实质损害仅从自然属性上理解,也即客观存在的特定承包人用益物权所涉利益的减少,而不涉及其法律属性的问题。

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