建立健全民族政策监督制度探析

李安辉 雷振扬

【摘 要】建立健全民族政策监督制度是确保民族政策发挥应有效能、提高政策执 行效率的关 键。现阶段,我国的民族政策监督制度还不够完善,致使民族政策运行过程中的问题不能被 及时 发现,发现了也难以及时纠正,影响了民族政策的贯彻落实。因此,建立健全民族政策监督 制度,对于纠正或减少民族政策偏差,保障少数民族的平等权利,构建和谐社会有着积极的 意义。

【关键词】建立;民族政策监督制度;政策运行效率

【作 者】李安辉,中南民族大学副教授 、博士生;雷振扬,中南民族大学教授、博士导师。武汉,430074

【中图分类号】D922291 【文献标识号】A 【 文章编号】1004-454X(2009)04-0037-006

The exploring to establish and perfect the supervision systemof national policy

Li Anhui,Lei Zhenyang

Abstract: The key to ensure the national policy work and impro ve the efficie ncy of policy implementation is establishing and perfecting the supervision syst em of national policyThe fault of Chinas national policy surveillance syste mleads to some questions, such as National policy of operational problems aren t found or arent resolved in timeTherefore, that to establish and perfectth e supervision system of national policy is good to reduce national policy deviat ion, ensure minority equal rights and construct a harmonious society

Key words: Establish National policy Supervision system Pol icy efficiency

在民族政策的运行过程中,由于认识不足,或重视不够,或利益偏好,或权利纷争等影响 ,我国有些民族政策被误读,或是被曲解,或是被滥用,或是执行不力,直接影响了民族政 策 的执行结果。因此,建立健全民族政策监督制度,对民族政策执行过程加以监测与督察,及 时发现、纠正或最大限度地减少政策偏差,是确保民族政策发挥应有效能,提高政策执行效 率的关键。

一、建立健全民族政策监督制度的意义

公共政策监督,是公共政策监控主体以法律法规为依据,对政策的制定、执行、评估及终 结活动进行监视与督促的活动。①美国学者威廉•邓恩在《公共政策分析导论》一书中认 为, 政策行为所带来的后果永远无法完全预知,因此,在政策行为开始之后进行跟踪监测与督查 至关重要。②政策监督的目的是描述政策是如何运作的,记录政策实施之后出现的变化, 说明 政策实施情况与结果之间的关系,并评估其执行效果。通过对政策执行过程的监督,可以找 出政策目标与执行手段之间、预期政策目标与实现政策绩效之间的差距,发现问题之所在, 并从中寻找解决问题的新方法,如调整政策目标、加大執行力度、重新配置资源等。政策只 有 被采纳并付诸实施之后,才有可能产生实际作用并达到预期的目标。我国民族政策是一种 公共政策,是党和国家调节民族关系,处理民族问题的措施、 规定的总和。民族政策监督是公共政策监督的重要组成部分,现阶段,建立健全民族政策监 督制度的作用主要体现在以下四个方面:

首先,我国的民族政策监督,主要包括对民族政策制定、执行、评估及终结的监督四个 环节。民族政策监督功能主要是保障政策的合法性和政策的正确贯彻执行,调控政策的评估 、调整和终结,反馈政策监督过程的信息以及评估其执行效果,以促进既定民族政策目标的 实现,推动民族政策法规的全面贯彻落实。民族政策的贯彻落实,对落实科学发展观,促进 民族发展,推动民族团结进步事业,构建社会主义和谐社会有着重要的意义。

其次,民族政策监督是提高政策制定与评估质量的重要保障。民族政策要发挥调节民族 关系,解决民族问题,促进民族发展的作用,就必须符合民族地区的实际情况,反映少数民 族群众的利益诉求。要做到这一点,就必须保证民族政策制定的民主化、科学化、法制化、 规范化,就需要有完善的民族政策监督体制作为保障。只有健全民族政策监督制度,才能制 定周密、科学的方案,解决影响民族利益的公共问题,提高民族政策的质量,从而保障少数 民族的平等权利,巩固平等、团结、互助、和谐的社会主义民族关系,促进各民族共同团结 奋斗、共同繁荣发展。

民族理论研究再次,民族政策监督制度是党和国家民族政策有效运行的重要保障。民族政策、民族法 律法规能否得到充分贯彻实施,在很大程度上取决于执法和监督是否到位。③建立健全政 策监 督机制,营造良好的政策监督环境,是解决我国民族政策贯彻执行中存在问题的基本措施。 我国民族政策执行过程中还存在许多问题,执行政策时偏离了既定的政策目标方向以及政策 贯彻落实不力的情况较为严重。这些问题的解决,除了需要有完善的执行机制和评估机制外 ,还需要有一套科学完整的监督机制作为强有力的外部监督保障。

最后,民族政策监督制度为民族政策运行过程中的监督工作提供法律保障。以往,我国 的民族政策监督工作,往往受到行政权力的干扰,或文化习俗、经济发展水平等因素的影响 ,导致监督效果不明显。民族政策监督制度的建立,为民族政策的正常运行与充分发挥功效 提供法律依据,有法可依,有法必依,确保各族人民的利益,实现政策目标。

二、现阶段民族政策监督存在的主要问题

民族政策监督制度是政策过程的重要环节,在政策分析中扮演着不可或缺的重要角色。 由于政策变迁、政策固化、政策执行主体的素质以及我国“问责制”建设的缺失,影响了民 族政策优越性的有效发挥。在现阶段, 少数民族流动人口问题以及少数民族在求职就业上的平等权利落实等问题, 引发我国民族矛盾与民族纠纷的事实仍然存在,伤害少数民族群众感情的事件时有发生。造 成这些问题,其主要原因在于民族政策监督制度的不完善。

1蔽夜尚无专门的民族政策监督制度

目前,我国还没有专门的民族政策监督法律制度。有关民族政策监督执法主要依据《 中 华人民共和国宪法》和《中华人民共和国民族区域自治法》的有关规定。《宪法》第四十一 条第一款规定:“中华人民共和国公民对于任何国家机关和国家工作人员,有提出批评和建 议的权利;对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉 、控告或者检举的权利,但是不得捏造或者歪曲事实进行诬告陷害。”第一百二十九条规定 :“中华人民共和国人民检察院是国家的法律监督机关。”《民族区域自治法》第六十六条 规定:“上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育,经常检查民族政策 和有关法律的遵守和执行。”

现阶段,与民族政策相关的监督,属于整个国家政策监督体系的一部分。我国现行的政 策监督主要由以下五个方面构成:一是立法机关的政策监督。我国立法机关的政策监督主要 是指全国人民代表大会及其常务委员会,地方各级人民代表大会及其常务委员会的政策过程 监督。2006年8月27日十届全国人大常委会第二十三次会议通过的《中华人民共和国各级人 民代表大会常务委员会监督法》是迈向立法监督法制化的重要一步。人民代表大会作为国家 权力机关的监督是最高层次的监督。人民代表大会从法律监督和工作监督两个方面实行监督 ,“法律监督是人大及其常务委员会对规范性文件是否违宪、是否违法所做的裁决”;“工 作 监督是人大对行政机关和司法机关的具体活动和官员的具体行为所实施的监督。”④二是 行政 机关的政策监督。我国的行政机关是权力机关的执行机关,其主要职责是行使国家的行政权 。行政机关的监督主要包括行政监察、上级行政机关对所属部门及下级机关的工作指示、检 查、布置与敦促以及人事任免,同时也包括所属部门和下级机关根据民主集中制原则对上级 机关的监督。三是司法机关的监督。人民法院和人民检察院通过法律的手段对国家工作人员 和公民的行为进行制约,从而间接地影响政策的运行。四是中国共产党的监督。中国共产党 通过对国家政治生活的领导实行党纪监督,通过基层党组织对党员实施监督。五是人民政协 和社团组织的监督,以及公民监督和舆论监督。公众对政策的监督主要通过社会舆论如报纸 、网络等形式来实现,社会舆论在现代公共政策中的影响不容忽视。

2蔽夜现行的政策监督机制还不够健全

我国现行的政策监督机制从形式上看是成系统的。但是,在实践中,我国的政策监督 机 制还不够健全,尚存在诸如权力机关监督不到位、行政监督体制不完善、社会和舆论监督程 序不规范等问题。主要表现为:

一是人民代表大会监督的法律地位虽然较高,但实际监督力度不够。各级人民代表大会 是我国的权力机关,拥有监督政府、法院、检察院的权利,但是“一府两院”的权力在日常 生活中十分强大,有些问题积重难返,人民代表大会的监督实际效果不明显。

二是司法机关的监督受限。我国司法机关缺乏独立性,在人事、财政等方面受同级政府 的制约,监督权受到妨碍。同时,司法机关的监督采取“不告不理”的原则,只有在政策运 行过程中发生问题诉诸法院或检察院,司法机关的监督权才有实施的可能性。

三是中国共产党的党纪监督范围和空间是有限的,主要是通过各级党的纪律检查委员会 来实行监督,并不能对公共政策运行过程进行全面的动态跟踪监督。

四是社会监督的作用发挥得不充分。首先,公民的监督意识薄弱,只要发生的问题未损 及公众的实际利益,大多数公民都对政策的运行过程抱“观望”的态度。其次,社会团体的 监督力度不够,因为社会团体不具有国家权力的性质,不具有强制性,监督工作大多流 于形式。再次,舆论监督的社会地位没有保障,舆论监督的主体常常受到其它权力的干涉和 打压,致使舆论监督的作用难以发挥。

以上各种监督主体之间缺乏联系,监督机制出现脱节现象,不能最大限度地发挥出监督 作用。因此,公共政策监督机制的不完善,导致监督功能弱化,出现“弱监”、“虚监”等 现象,严重影响了监督的效果,从而损害了公共政策的合法性、权威性与科学性。在公共政 策执行过程中,监督不力导致公共政策执行的质量降低和公共政策功效流失,影响公共政策 目标的实现。在政策评估过程中,由于监督失效,评估往往成为掩盖决策失误或错误,甚至 成为歌功颂德的一种手段。

3泵褡逭策监督没有特定的执法机关

民族政策监督除了存在一般公共政策监督的通病之外,还存在一些特殊的问题。从执 法 的角度看,《民族区域自治法》等并沒有一个特定的执法机关,而是由相应的国家机关根据 自己的职责所涉及的范围分别负责执行。⑤虽然《民族区域自治法》第七十二条明确规定 : “上级国家机关应当对各民族的干部和群众加强民族政策的教育,经常检查民族政策和有关 法律的遵守和执行”。但是,民族区域自治制度没有相应的国家机构和地方机构与之相匹配 ,权责不清、主体缺位,监督对象不明,监督不到位现象时有发生。因职责不清,或因环境 的变迁,或因部门之间没有约束力而导致民族政策在执行过程中出现互相推诿、无人负责、 无人管理、无人过问的现象。同时,《民族区域自治法》等没有相应的处罚规定,也导致政 策监督的约束力不够。没有责任,就没有义务,没有处罚,就没有约束,公共政策执行监督 就没有保障。

4蔽夜民族政策的内在运行机制不完善

民族政策的运行过程包括制定、执行、评估和终结,任何一个环节出现问题都会影响 政 策实施的最终效果。民族政策的监督贯穿于整个政策运行的过程中,是对各个环节出现的问 题进行及时的反馈,保证政策目标的实现。我国民族政策的运行与监督难点除上述原因之外 ,还有内在运行机制方面的障碍。民族政策的内在运行机制不完善,削弱了政策的可操作性 ,增加了民族政策监督的难度。这种不完善主要表现在以下四个方面:

第一,民族政策制定的目标不够明确。如对少数民族和民族地区扶持照顾的政策,在 制定时对照顾、扶持程度和办法往往只提出了原则性的要求,没有具体的指标与操作办法, 各级部门在具体执行时,往往只能视当地的情况与各自的理解而定,随意性和差异性较大。

第二,民族政策的执行机制不够完善。一项政策执行效果如何,很大程度上取决于执行 主体的认识与能力。执行主体职责明确是政策有效贯彻落实的关键。在民族政策的执行过程 中往往出现三种情况:一是有些民族政策出台时,没有明确的执行主体。如《城市民族工作 条例》法律法规没有明确少数民族生产、生活以及城市基础设施建设和管理的行政执法主体 。这样一来,政策由谁来组织实施和协调、由哪些部门分别落实以及各级部门的具体职责等 问题都没有明确,导致民族政策在贯彻执行中缺乏总体上的协调与配合,出现相互推诿的现 象。二是我国民族宗教工作机构行政执法主体缺乏应有的独立性,有的县级民族宗教工作机 构大多与其他部门合署办公,其中有些没有独立经费和专职的民族宗教工作人员,有的民族 宗教工作机构属于其他部门的内设科室,不具备民族宗教工作行政执法主体资格。三是执行 主体之间缺乏协调和沟通。由于职责的交叉和重叠,使得政策执行主体不明,政策执行不力 ,使执行效果大打折扣,给执行带来阻碍。

第三,民族政策的约束机制不完善。目前,我国尚没有政策性文件明确规定民族政策贯 彻落实的督促检查、具体考评及奖惩办法。因此,民族政策的落实难以从政策上给予规范与 保障。

第四,缺少完善的民族政策评估机制。政策评估是政策运行过程中的一个重要环节,有 利于检验政策的效果、效益和效率。“制定的政策究竟好不好、政策实施以后有没有达到预 定的结果、公众的回应如何,这些都不能凭制定政策时的主观来衡量,必须通过严格的程序 、周全的资料和科学的手段加以客观评估才能得出结论。”⑥政策评估有利于提高决策科 学化 水平,也有利于政策资源的有效配置。评估机制不完善,使得民族政策的实际运行效果无法 实现预定的目标,也使民族政策不能及时调整,发挥应有的效能。

因此,民族政策监督机制的不完善,使民族政策监督主体、监督对象、具体责任、奖罚 措施等难以落实,使民族政策运行过程中的问题不能被及时发现,发现了也难以得到纠正, 影响了政策执行的效果。我国民族政策运行过程中出现的问题,对落实科学发展观,加强与 完善民族政策的监督机制提出了挑战。

三、建立健全民族政策监督制度的措施

现阶段,为了更好地推动民族政策的贯彻落实,健全民族政策监督制度,建议如下:

1蓖晟品律规范,加大民族政策监督力度

第一,建议在进一步修改《民族区域自治法》时,在第六章“上级国家机关的职责” 之 后,增加“民族政策监督”一章,明确规定全国人大常委会、地方各级人大常委会负有监督 民族政策执行之责。权力机关政策监督的形式,包括对相关法律政策的审查,对民族政策执 行情况进行定期与不定期的执法检查,听取政府关于民族政策执行情况的汇报,对违反民族 政策的行为、事件、人员进行问责,督促有关职能部门和地方政府改正违反民族政策的行为 或执行民族政策不力的做法等。

第二,要通过对法律的修订,强化人大监督的地位,赋予人大更多的监督政策执行的权 利,保证人大监督权的落实更加有法可依。

第三,加强社会监督力度,赋予公民和社会团体更大的监督权,保证社会监督不 流于形式。

第四,要明确各监督主体的职责。职责不明确,会使得监督出现互相推脱的现象,使整 个监督工作混乱不堪,发挥不了作用。明确的职责分工可以保证形成一个有层次的强有力的 监督体制。民族政策监督制度应明确规定监督主体的权利和义务。监督者应拥有根据职权实 施监督的权利,任何组织、社会团体和个人都不得干涉;监督者在监督过程中受到伤害,有 受法律保护的权利;监督者必须依据法律行使监督权;监督者必须坚持客观公正的原则;监 督者不得玩忽职守、徇私舞弊等。

2苯立健全民族政策定期检查的制度

2006年,全国人大常委会组织了对《民族区域自治法》实施情况的执法检查,这是民 族 区域自治法实施20多年来,全国人大常委会对该法的第一次执法检查。这次检查收到了很好 的效果,国务院各有关部门高度重视检查中提出的问题和建议,结合本部门的职责,提出了 许多具体的改进措施,有力地推进了民族区域自治政策的贯彻落实。实践证明,民族工作检 查是民族政策监督的有效形式。根据已有的经验,我们建议将民族政策检查制度化,法制化 。一是全国人大常委会要依法定期检查民族政策的执行情况,每届任期至少应有一次检查工 作。二是国家民委要会同有关部门,每年开展一次民族政策大检查,每次重点检查一项民族 政策贯彻落实情况,督促有关部门和地方对贯彻落实民族政策中存在的问题限期进行整改。 2009年4月l日,国家民委印发《国家民委关于加强民族法规和民族政策执行情况监督检查工 作的意见》,明确了民族工作部门对党和国家民族法规和民族政策执行情况监督检查的职责 ,强化了监督检查工作。三是民族自治地方和其他多民族省份,要每年进行民族政策检查工 作。散杂居民族地方也要根据本地的民族工作实际,不定期地开展民族政策执法检查。深入 基层群众,加强调查研究,发现新问题,提出有针对性的建议。要把检查民族政策贯彻落实 情况的过程,作为宣传党和国家民族工作大政方针的过程,作为对广大干部群众进行多民族 基本国情和民族政策教育的过程,作为统一思想、提高认识,调动各方面力量共同做好民族 工作的过程,不断提高各族干部贯彻落实民族政策的自觉性和主动性,推动民族法规和民族 政策的全面贯彻落实。

3苯立健全民族政策监督员制度

民族政策监督要将权力机关、行政机关的监督与人民群众的监督结合起来。我国《宪 法 》明确规定“公民有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利”,“一切国家 机关和国家工作人员有倾听人民的意见和建议、接受人民的监督”的义务。为了及时了解人 民群众对民族政策执行情况的意见与建议,真正接受群众的监督,除了深入实际,深入群众 ,加强调查研究,接受群众信访,建立畅通的意见反映渠道等途径之外,有必要面向基层, 从有关行业、部门、单位聘请一批民族政策监督员。民族政策监督员从属于国家民委增设的 监督检查司领导,其基本职责是:了解本地区、本部门、本单位、本行业内民族政策的贯彻 落实情况,收集群众意见,及时反映情况。国家民委监督检查司对民族政策监督员进行必要 的培训,定期召开座谈会,听取意见与建议。在监督员队伍中,尤其要注意吸纳民族理论与 政策研究人员参加,发挥专业研究人员的优势,从理论与实际结合的角度提出对民族政策执 行情况的分析。

4苯立健全违反民族政策的责任追究制度和重大情况通报制度

发现政策执行中存在的问题并及时予以纠正,是进行政策监督的基本目的与任务。对 于 监督中发现的严重违法、违反政策的行为,要严格依法进行处理。触犯刑律的要依刑法进行 处理,违反法律和政策规定造成严重后果的,要依法按照党纪政纪进行处理。健全民族政策 监督制度,就是要强调民族政策、民族法规的权威性、严肃性,保证民族政策法规的贯彻执 行。一旦发现违反民族政策的重大事件,要采取适当形式及时进行通报,分析原因,采取措 施,汲取教训。民族政策监督要纳入相关的罚则,既要明确规定监督者在监督过程中因出现 不当行为所应承担的法律责任,也应明确规定政策执行主体对政策扭曲、执行不力或落实不 到位所应受的处罚,从而增强民族政策监督的约束力。要通过建立违反民族政策重大情况通 报制度,增强各级干部群众贯彻民族政策、维护民族团结的责任意识,自觉地把维护民族团 结、增进民族和谐列入议事同程,纳入目标管理責任制。⑦

5蓖晟菩挛庞呗奂喽街贫

新闻舆论在西方被当作除了立法、行政、司法三大权力之外的“第四种权力”,在行 政 监督中起独特的作用。随着信息技术的发展和公民自主性的增强,大众传媒在政策过程中的 作用也越来越大,成为影响政策成本的一个重要因素。⑧民族政策过程中的许多不合法、 不合 理的行为,经媒体“曝光”,可以起到政策监督起不到的作用。由于民族问题的敏感性,目 前,我国一些民族地区或民族工作部门,对于舆论媒体的监督心存疑虑。而一些新闻从业人 员也顾虑较多,致使许多地方媒体感到开展舆论监督压力大,困难多,一些本该实施的舆论 监督因此而被限制、被扼杀,导致媒体的舆论监督层次低、力度小、效果差。因此,完善新 闻舆论监督是民族政策贯彻执行的重要保障。对此,我们认为,一方面新闻媒体从业人员要 加强民族理论知识的学习,提高理论水平,既要宣传贯彻落实民族政策的好典型,又要实事 求是揭示存在的问题,提高民族政策监督的质量。另一方面,民族工作部门和民族地区的各 级领导干部,要本着对人民负责的态度,增强工作的公开性、透明度,加强同媒体的联系, 主动接受新闻舆论媒体的监督,不能以民族问题为挡箭牌,拒绝监督。

民族政策监督制度具有社会整合功能,通过制度整合,内化个人的行为准 则,将社会成员的行为纳入一定的轨道和模式,以维持社会秩序。因此,建立健全民族政策 监督制度,是反映少数民族利益诉求的需要,是保障少数民族平等权利的重要举措,对于落 实科学发展观、体现社会主义制度优越性,对于维护我国民族和睦、宗教和顺、社会和谐有 着积极的理论意义与现实意义。

注释:

①陈振明惫共政策分析[M]北本:中国人民大学出版社,200395—96

②[美]威廉•N•邓恩惫共政策分析导论[M]北本:中国人民大学出版社,20023 69

③吴仕民敝泄民族理论新编[M]北本:中央民族大学出版社,2008219

④冯静惫共政策学[M]北本:北京大学出版社,2007277

⑤彭谦敝泄民族政策法律化问题研究[M]北本:中央民族大学出版社,2006291

⑥胡宁生毕执公共政策学——公共政策的整体透视[M]北本:中央编译出版社,200 7233

⑦刘宝明惫赜诮一步建立和完善民族工作有关机制的几点思考[J]民族工作研究,200 8,(6)

⑧宁国良,周东升甭酃共政策成本优化[J]鼻笏,2007,(12)豹

〔责任编辑:覃彩銮〕