新中国民族法制建设60年

【摘 要】新中国成立60年来,民族法制建设成就瞩目。经过60年的实践和发展, 已基 本形成了以《宪法》为基础,《民族区域自治法》为主干,民族自治地方自治条例和单 行条例为主要内容,包括国务院及其各部门制定的行政法规、部门规章以及各地方制定的民 族方面的法规、行政规章的具有中国特色的社会主义民族法律法规体系,成为中国特色社会 主义法律体系的重要组成部分。本文回顾了60年来我国民族法制发展历程和成就,并总结了 民族法制建设的基本经验,在此基础上,探讨了民族法制现代化的若干问题。

【关键词】民族法制建设;成就;经验;民族法制现代化

【作 者】朱玉福,西藏民族学院政法学院法学副教授、法学博士。 陕西咸阳,712082

【中图分类号】D6332 【文献标识码】A 【文 章编号】1004-454X(2009)04-0018-011

The 60 Years of National Legal System Construction of the Peop les Republic of China

Zhu Yufu

Abstract: The 60 years since the Peoples Republ ic of China founded, the na tional legal system construction achievements is the focus of world attention A fter 60 years practice and development, China has basically formed the national laws and regulations system of socialism with Chinese characteristics that take“constitution” as the basis, “law of regional national autonomy” as the bac kbone , autonomous regulations of national autonomy region and separate regulations a sthe main contentIt is an important component of legal system of the socialis m with Chinese characteristics

Key words:national lega l system construction; achievement; experience; national legal modernization

新中国成立60年来,民族法制建设经历了初步确立、曲折发展,陷入停顿, 进而走上健康辉煌的发展历程,成为中国特色社会主义法律体系的重要组成部分,为少 数民族和民族地区社会经济全面发展提供了重要法制保障。

一、新中国成立以来我国民族法制建设历程

纵观新中国成立以来民族法制建设的演进过程,大致可以分为以下几个发展阶段:

(一)1949年至1965年:社会主义民族法制的初步创立、曲折发展

随着新中国成立,从政 权稳固、经济发展到民族平等方方面面,新中国都面临急迫而繁杂的法制建设任务。我国是 一 个统一的多民族国家,通过民族立法,用民族法律法规调整民族关系,运用法律解决民族工 作中的实际问题,为新生的无产阶级政权和社会主义制度的稳定和发展创造条件,为少数民 族和民族地区社会事业的创立和发展创造良好的法制环境,民族法制成为建国伊始我国法制 建设的重要任务和内容。

1949年9月29日通过的《中国人民政治协商会议共同纲领》(下称《共同纲领》)确立 了“中华人民共和国境内各民族,均有平等的权利和义务”的基本原则并把民族区域自治制 度确立为解决国内民族问题的国家政治制度,成为新中国民族法制建设的法律基础。新中国 的成立废除了延续几千年的民族剥削、压迫和歧视制度,制定和推行民族平等、团结和民族 区域自治的政策,开辟了平等、团结、互助的社会主义民族关系的新纪元。但是,哪些是民 族?有多少个少数民族?这些问题当时是不清楚的。据统计,当时全国各地所报自称或他称 的民族成分达400多个①。这就需要识别和确定到底有多少民族。为改变旧中国民族成份 和 族称混乱的状况,有利于保障少数民族的平等权利,在《共同纲领》的指导下,自1950年起 ,由中央及地方民族事务机关组织科研队伍,对全国提出的400多个民族名称进行科学的识 别。经过识别,截止1953年,我国确认了38个少数民族,1954年至1965年又确认了16个单一 的少数民族②。中国的民族识别对贯彻民族平等政策,维护民族团结、国家统一具有十分 重 要的意义③。民族识别工作为当时民族立法和民族政策的制定提供了现实依据。与此同时 , 随着1952年《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》(下称《实施纲要》)的实施,民族 区域自治政策在全国范围得到了深入的贯彻和落实。

民族理论研究1954年新中国实施的第一部宪法在《共同纲领》的基础上,对民族问题特别是民族区域 自治作了更为全面的规定。宪法中有关民族的条文,除与《共同纲领》相同的内容外,在“ 总纲”中明确规定“中华人民共和国是统一的多民族的国家”,“各民族自治地方都是中华 人民共和国不可分离的部分”④。1954年宪法把我国的民族问题特别是将民族区域自治制 度作为在统一的多民族国家中实现民族平等、团结、互助、共同繁荣的重要政治制度载入国 家的正式宪法之中,其意义十分重大。1954年宪法把自治地方由原来五级的规定修改为三级 ,明确把自治地方划分为自治区、自治州和自治县(旗)三级。《实施纲要》和宪法的实施, 掀起了建立自治地方的第一次高潮。新中国成立至1958年底,总共建立了87个自治地方,即 新疆、广西、宁夏3个省级自治区和29个自治州、54个自治县;遍及17个省和自治区,有35 个少数民族实行了区域自治;实行自治的民族人口已占全国有条件建立自治地方的少数民族 人口的绝大多数⑤。

随着民族识别和民族区域自治政策的实施,这一时期,国家还制定、颁布了一系列民族 法律、法规、命令来调整民族关系。比如,1950年政务院颁布的《培养少数民族干部试行方 案》,1951年的《关于处理带有歧视或侮辱少数民族性质的称谓、地名、碑碣、 匾联的指示》,1952年的《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决 定》等⑥。

由于党内“左”的思想滋长和泛滥,1958年党的八大确定的正确方针未能得到贯彻执行 ,轻视法制的思想逐渐抬头。此后不仅国家的立法工作基本上处于停滞状态,民族法制建设 也受到严重干扰。一方面,刮起了取消、合并自治地方的“民族融合风”。譬如,把河北省 的孟村、大厂两个自治县合并、取消。另一方面,在反对地方民族主义斗争中又犯了扩大化 的错误,造成大批冤假错案,伤害了大批民族干部,严重损害了国内民族关系。虽然如此, 20世纪50年代后期到60年代初期,民族法制仍在曲折中发展。一方面,民族调查和识别工作 继续在全国范围内得到广泛开展,建立自治地方的工作也在发展,1959年至1965年,成立了 西藏自治区和河口瑶族等9个自治县⑦。

此外,这一时期,自治地方根据《共同纲领》、《实施纲要》和1954年宪法的有关精神,颁 布了 一系列有关的法规、法令。1955年至1965年,自治地方共实施组织条例45件,其中,自治区 6件、自 治州19件、自治县20件⑧。这一批组织条例的实施,一定程度上起到了自治条例的作用, 有效保障了自治机关的组成和运转等工作。

(二)1966年至1976年:民族法制遭到全面破坏

十年“文革”期间,社会主义法制遭到了毁灭性的破坏,民族法制也遭到严重破坏。 这一时期,从国家立法来看,除1975年对1954宪法作了倒退性修改,国家没有制定一部新的 法律,原有的法律虽然未被明文宣布废除,但形同虚设,成为一纸空文。民族法制也难于幸 免,遭受毁灭性的破坏。中央和地方政府主管民族工作的部门受到严重冲击,大批民族干部 、 学者遭受迫害,整个民族工作陷入瘫痪。民族风俗习惯被当成“四旧”予以横扫,民族语言 文字受到限制或禁止,全国10所民族学院几乎全被取消⑨。建立自治地方的工作完全陷于 停顿,已建立的自治地方被取消、肢解,没被取消的也是名存实亡,民族区域自治权遭到否 定。譬如,把云南省的怒江、迪庆、德宏、西双版纳4个自治州取消;把内蒙古的东三盟、 西三旗,就分别划给了邻近的5个省区;把甘肃省的肃南裕固族自治县分割给邻近的几个县 。这种错误做法,不仅严重挫伤了当地少数民族的积极性,也严重地破坏了当地的民族关系 。

(三)1978年至1990年:民族法制走上恢复、辉煌发展的道路

1978年12月18日召开的党的十一届三中全会总结建国以来社会主义法制建设正反两方 面 的经验与教训,提出了加强社会主义法制建设的战略任务,社会主义法制建设走上了健康发 展的道路,重新恢复了民族区域自治在解决我国民族问题上的基本政策的地位,把巩固和发 展民族区域自治制度作为国家建设的一项长期任务。1981年6月,党的十一届六中全会通过 的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》明确指出:“必须坚持实行民族区域自治,加 强民族区域自治的法制建设,保障各少数民族地区根据本地实际情况贯彻执行党和国家政策 的自主权”⑩。1981年8月邓小平同志在新疆考察工作时指出,“我国和苏联不同,我们 不 能搞共和国,我们是自治区。法律上要解决这个问题,要有民族区域自治法”。B111 98 1年五届全国人大第四次会议通过的《全国人大常委会工作报告》明确指出:“加强和推进民 族立法工作,是我国社会主义法制建设的一个重要方面。”B121981年,根据中共中 央和全 国人大常委会的指示,成立了自治法起草小组。1982年宪法的实施不仅继承和发展了1954年 宪法关于民族问题的基本原则,而且根据解决国内民族问题的经验和社会主义建设新时期新 形势的发展变化,对民族法制作出了一些新的富有时代特征的规定。

1984年《中华人民共和国民族区域自治法》(下称《自治法》)的实施,标志着我国民 族区域自治制度进一步完善,民族区域自治走上规范化、法制化轨道。“文化大革命”结束 后 ,我国进入社会主义现代化建设的新时期,民族区域自治确立为解决国内民族问题的一项基 本政策。一方面,1952年制定的《实施纲要》已不能再适应社会主义现代化建设新时期的需 要,另一 方面,新宪法有关民族区域自治制度的进一步完善,为《自治法》的颁布实施创造了基础和 条件。因此,在总结建国30多年的经验基础上,制定新的民族区域自治的法律,从而保障民 族区域自治制度的发展,成为各族人民和自治地方的强烈愿望和迫切要求。经过多年努力, 于1984年六届全国人大二次会议上通过了《自治法》,并于当年10月1日起实施。《自治法 》的颁布实施,标志着我国的民族区域自治建设步入了法制化的轨道。这一时期,在国家制 定的其他基本法律和一般法律中更加注重对少数民族权益的保障,常在法律中专门就民族问 题作出规定,譬如,1980年《婚姻法》第50条规定:“民族自治地方的人民代表大会有权结 合当地民族婚姻家庭的具体情况,制定变通规定。”B13又譬如,1986年修订后的《 选举法 》第18条规定:“有少数民族聚居的地方,每一聚居的少数民族都应有代表参加当地的人民 代表大会。人口特少的其他聚居民族,至少应有代表一人。”B14《选举法》还规定 人口特少的民族至少要有一名全国人大代表。

民族理论研究这一时期,为了加强民族工作,加快民族地区和少数民族社会经济发展,中共中央、国 务院及其部门不定期地发布有关民族工作的通知、决定,这些规范性文件对民族工作特别是 民族法制建设具有重要的指导和保障作用。譬如,1987年《中共中央、国务院〈关于民族工 作几个重要问题的报告〉的通知》就贯彻落实自治法、制定自治条例或单行条例等民族法制 建设问题作了规定B15。

《自治法》的实施,进一步推动了地方民族法制的建设。这一时期是建立自治地方的又 一个黄金时期,共建立了60个自治地方即2个自治州、58个自治县。自治地方也加快了自治 法规的立法步伐。以1985年我国第一部自治地方自治条例《延边朝鲜族自治州自治条例》诞 生为起点,随后绝大多数的自治州、自治县(旗)完成了自治条例和单行条例的制定工作。19 85年至1990年,自治地方实施了24个自治州自治条例、72个自治县自治条例、9个自治州单 行条例、3个自治县单行条例、44个变通补充规定B16。一些辖有自治地方的省纷纷制 定贯 彻实施自治法的措施、办法等地方性法规。比如,1988年《甘肃省实施〈自治法〉的若干规 定》。此外,部分地方还制定实施了有关杂散居少数民族权益保障的法规或规章。

(四)1991年至2001年:初步形成较为完备的社会主义民族法规体系和监督机制

为了有效贯彻落实《自治法》,解决《自治法》实施面临的一系列问题,1991年,国 务 院施行了《关于进一步贯彻实施〈自治法〉若干问题的通知》。1992年1月,第一次中央民 族 工作会议把“坚持与完善民族区域自治制度,全面贯彻落实自治法”作为九十年代民族工作 的一项主要任务,提出“到本世纪末,要形成比较完备的社会主义民族法规体系和监督机制 ”B17。1997年党的十五大把民族区域自治制度确立为我国必须长期坚持的基本政治 制度。 1999年9月29日,江泽民同志在第三次中央民族工作会议上强调要健全民族工作方面的法制 。2002年11月,党的十六大又进一步把坚持和完善民族区域自治制度纳入到建设社会主义政 治文明的总体要求和进程之中。

随着我国改革开放和社会主义现代化建设事业的不断推进和发展,社会主义市场经 济的 建立和完善发展,1984年实施的《自治法》的有些条款尤其是经济方面的有关规定已经不适 应新的情况,国家对自治地方某些扶持和照顾的政策,也需要做一些相应的调整。于是, 2001年2月28日由第九届全国人大常委会第二十次会议修改通过了《自治法》。《自治法》 的修改,充分体现了我们党和国家的民族政策的根本宗旨就是帮助民族自治地方加快经济和 社会发展,促进各民族的共同繁荣B18。《自治法》的修改是坚持和完善民族区域自 治制度 的重大举措,是我国政治生活中的一件大事,是新世纪初我国社会主义民主和法制建设的一 项新成果,标志着民族区域自治法制化建设进入了一个新阶段。这一时期,国家也非常重视 在其他的法律中专门就民族问题作出规定。譬如,1992年《妇女权益保障法》第12条规定: “国家重视培养和选拔少数民族女干部。”B19又譬如,2000年《立法法》第66条规 定:“ 民族自治地方的人民代表大会有权依照当地民族的政治、经济和文化的特点,制定自治条例 和单行条例。”B20与此同时,国务院及其部门颁布的许多行政法规及规章,对少数 民族和 自治地方的经济、文化、教育事业等作了具体规定。比如,国务院于1993年实施了《民族乡 工作条例》、《城市民族工作条例》两个关于散居少数民族权益保障的法规。此外,国务院 及其部门就财政转移支付、税收、扶贫开发等方面制定行政法规、规章对少数民族和民族地 区给予大力支持。

国务院有关部委《自治法》、《若干规定》的配套规章建设取得较大进展,正在向长效 化、规范化、制度化的方向迈进。截至2007年6月,教育部等9部门已制定21件配套规范性文 件,国家发改委等8个部门有9件配套规范性文件正在制定中B31。譬如,教育部2005 年制定 了《关于贯彻落实<国务院实施〈自治法〉若干规定>的通知》。这些配套文件进一步细化了 支持民族地区加快发展的各项举措,使政策措施更加具体、更具操作性。

自治区和辖有自治地方的省制定实施《自治法》的地方法规、规章。《自治法》实施以 来,自治区和辖有自治地方的省、直辖市就制定自治法实施办法做了大量工作,部分辖有自 治地方的省于1988-1994年相继出台实施了一些地方法规规章。其中,甘肃、湖南等4省人大 常委会发布了《实施〈自治法〉的若干规定》,青海、云南、贵州等8省人民政府发布了《 实施〈自治法〉的若干规定》。这些地方法规规章进一步加强了《自治法》的保障作用。20 00年以后,辖有自治州、自治县的云南、贵州、青海等省加大了制定、修订实施《自治法》 的法规、规章的力度,也取得了一些成绩。譬如,广东省人大常委会于2008年1月1日修订通 过了《广东省实施〈自治法〉办法》。

民族理论研究第三,民族自治地方制定实施了大量自治法规。自治地方干部群众行使自治立法权的意 识不断高涨,以制定自治条例和单行条例为主要内容的地方民族立法取得了新进展。一是自 治区积极开展自治条例的建设工作。各自治区成立尤其是自治法实施以来,5个自治区积极 开展了自治条例的制定工作。二是自治州、自治县制定实施了一大批自治条例、单行条例。 截止2008年2月,民族自治地方共制定现行有效的自治条例136个、单行条例565个B32 。三 是自治地方对相关法律法规进行了变通或补充执行。截止2006年底,自治地方根据本地的实 际,对《婚姻法》等法律的变通和补充规定有74件。这些法规为加强少数民族和自治地方的 民主政治建设、维护社会政治稳定、繁荣民族经济、解决民族工作中的实际问题发挥了积极 作用。

第四,杂散居少数民族权益保障法制建设不断加强。杂居散居少数民族是指居住在民族 自治地方以外的少数民族和居住在民族自治地方内但不是实行区域自治的少数民族。我国的 广大农村和城市都有杂居散居少数民族。党和国家非常重视杂散居少数民族权益保障的法制 建设工作,国务院于1993年实施了《民族乡工作条例》和《城市民族工作条例》,改变了杂 散居少数民族工作无法可依的状况,为杂散居少数民族权益保障提供了直接的法律依据。此 外,为数不少的地方制定实施了保障杂散居少数民族权益的法规、规章。例如,《黑龙江省 民族乡条例》、《广东省杂散居少数民族工作若干规定》、《北京市少数民族权益保障条例 》等。这些法规规章对杂散居少数民族的权益起到了较好的保护作用。

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1986年伊始,我国在全国范围内开展了以宪法为基础、以《自治法》等法律为主要内容 的普法宣传教育。1987年中宣部、司法部专门下发了在普及法律常识教育中组织学习《自治 法》的通知。1996年,根据中央精神并结合少数民族和民族地区法制宣传教育及民族工作 实际,国家民委制定了《法制宣传教育第三个五年规划》。随着普法工作的广泛深入开展, 我国法制环境不断完善,自治地方的干部群众的法律意识不断提高,争取民族立法权的观念 剧增,依法办事已逐渐成为处理民族问题、开展民族工作的重要手段,各自治地方纷纷提出 “依法治区”、“依法治州”、“依法治县”的方针策略。

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党和国家重视民族立法的同时,也重视民族法实施监督工作,初步形成了以国家机关监 督、社会舆论监督和人民群众监督为主的社会主义民族法实施监督体制。胡锦涛总书记在20 05年中央民族工作会议上强调要经常检查《自治法》贯彻执行情况,有针对性地研究和解决 存在的问题。2005年《决定》明确提出,在党委领导下,各级人大要经常检查《自治法》的 贯彻执行情况,各级民族工作部门要加强对贯彻落实《自治法》的行政法规执行情况的监督 检查。《若干规定》第30条规定:“各级人民政府民族工作部门对本规定的执行情况实施监 督检查,每年将监督检查的情况向同级人民政府报告,并提出意见和建议。”2006年7月至9 月,全国人大常委会执法检查组分成4个小组赴内蒙古、宁夏、新疆、青海、甘肃、广西、 贵州、云南、西藏、四川进行《自治法》实施情况大检查。对没有安排实地检查的辖有自治 地方的9个省市,委托当地省市人大常委会在辖区内进行检查。此外,全国人大民委分别组 织6个小组赴国务院14个部委进行部门规章制定情况和落实《自治法》情况的执法检查B33 。这次执法检查是《自治法》颁布实施20余年来,全国人大常委会开展的第一次执法检查, 有力推动了《自治法》的进一步贯彻落实。2007年《少数民族事业“十一五”规划》提出要 制定民族工作法律法规执行的监督检查办法。民族法实施监督的加强,使民族法制真正成为 推动少数民族和民族地区各项事业的发展、巩固、平等、团结、互助、和谐的社会主义 民族关系提供了可靠保障。

(二)新中国民族法制建设的经验启示

经过60年的实践和发展,民族法制建设积累了许多宝贵经验,已初步形成了符合新中 国 民族法制建设实际的基本经验。正是凭借这些经验,民族法制建设迎来了一个又一个辉煌。

1钡澈凸家的高度重视。党和国家的高度重视是民族法制建设的重要政治和领导保证 。党的历代领导集体和历届中央政府对民族法制建设给予了高度重视。毛泽东同志等第一代 领导集体废除国民党的旧法体系,历史性地创立了社会主义民族法制,《共同纲领》、1954 年宪法、《实施纲要》等法律法规,为有效解决民族政治平等、实行民族区域自治、民族识 别等民族问题提供了重要法制保障。以邓小平同志为核心的党的第二代领导集体提出要真正 实行民族区域自治,并领导制定和实施了《自治法》,为民族区域自治法制建设走向制度化 和法治化奠定了坚实的基础,我国民族法制建设进入了一个重建与辉煌发展的历史新时代。 以江泽民同志为核心的党的第三代领导集体对《自治法》作了重大修改,形成了比较完备的 社会主义民族法律法规体系和监督机制,我国的民族工作走上健康发展的法制化轨道。以胡 锦涛总书记为核心的党的新一代领导集体不断加大《自治法》配套法规建设力度,不断强化 民族法实施监督工作,中国特色的社会主义民族法律法规体系和监督机制更加完备。

2钡澈凸家的政策是民族法制的重要支撑。我国民族法制建设的一条重要经验就是将 六十年来经得住实践检验的党和国家的民族政策作为民族法制建设的基础,不断开创了民族 法制建设的新局面。民族政策是指国家和政党为调控民族关系,处理民族问题而采取的相关 措施、规定等的总和。在艰辛探索、长期实践和反复比较中,在充分考虑历史渊源和现实条 件的基础上,中国共产党和全国各族人民开创性地选择了适合社会主义中国的民族政策,成 功地走出了一条符合中国国情,具有中国特色的解决民族问题道路。我们党处理民族问题的 基本政策,凝聚了几代中国共产党人的智慧和心血,是党的基本理论、基本路线、基本纲领 、基本经验的重要组成部分,是党和国家民族工作最可贵的精神财富,是我们不断推进民族 团结进步事业发展的根本保证。这些符合中国实际和特点的民族政策成为民族法制的基础和 重要支撑B34。以民族区域自治政策上升为《自治法》为例,我国的民族区域自治是 随着中 国共产党的不断壮大而形成和发展起来的,已发展成为我国的一项基本政治制度。新中国成 立初期党的民族区域自治政策,在全国范围得到了深入的贯彻和落实。1952年《实施纲要》 ,1954年宪法的实施,使《共同纲领》规定的民族区域自治制度进一步法律化。1984年实施 宪法规定的民族区域自治制度的基本法律《自治法》颁布实施,标志着党的民族区域自治政 策上升为专门的基本法律,完成了民族区域自治政策向法制化的彻底转变。

3蔽社会经济服务是民族法制的动力和生命力。民生是社会的基础,发展是我们党执 政兴国的第一要务。促进经济发展,解决民生问题是贯彻落实科学发展观,构建和谐社会的 重要内容,也是党和国家以及人民群众最直接,最关心的现实问题。民族法制建设工作紧紧 围绕经济发展这个中心,把推进少数民族和民族地区社会经济发展作为民族立法的重中之重 。我国民族法制建设的实践表明,民族法制建设以促进少数民族和民族地区社会经济发展, 解决民生问题和促进社会公平正义作为出发点和落脚点,这也是民族法制的动力和生命力所 在。

4泵褡遄灾蔚胤匠浞址⒒恿嘶极性。在国家法制统一的前提下,根据宪法和《自治法 》以及民族区域自治制度,民族自治地方有权根据本民族、本地方的特点和实际,制定自治 条 例、单行条例和对法律法规的变通或补充规定。立法权是民族自治地方的首要自治权,是少 数民族在聚居的地方当家作主、管理本地方和本民族内部事务的重要法规保证。新中国成立 特别是改革开放以来,民族自治地方充分发挥了立法积极性,制定实施了大批地方性自治法 规,成为中国特色社会主义民族法律法规体系不可或缺的主要内容。

5庇胧本憬的动态发展是民族法制的源泉。根据不同的时代特点和民族关系,适时制 定、修订民族法律法规,是我国民族法制建设的一条重要经验。党的十六大报告明确指出: “ 坚持党的思想路线,解放思想,实事求是,与时俱进,是我们党坚持先进性和增强创造力的 决定性因素”。新中国民族法制60年的实践证明,中国特色社会主义民族法律体系是动态的 、开放的、发展的,需要与时俱进,需要适应客观条件的发展变化而不断加以完善。譬如, 以制定调整民族区域自治的法律法规为例:1952年实施《实施纲要》,1984年实施《自 治法》,2001年修订《自治法》,2005年施行《若干规定》等。随着经济社会的发展,民 生问题日益突出,社会建设日益重要,在继续完善民族法制体系的过程中,要不断加强经济 立法,更加突出立法为民的理念,着力加强社会领域、民生领域的立法。

民族理论研究6泵褡宸ㄖ朴牍家命运休戚相关。在充分肯定成绩的同时,我们要清醒认识到,民族 法制建设并不是一帆风顺,经历了诸多曲折和坎坷,有些教训是非常深刻的,值得我们牢记 。从我国民族法制建设的实践来看,国家安定,经济发展,国泰民安,有利于民族法制的繁 荣和发展,反之,则不利于民族法制的发展。譬如,“文革”期间,民族法制建设遭到破坏 ,自治权被削弱或虚置,使民族区域自治流于形式,严重伤害了民族群众的感情。这也昭示 了我们要坚决维护来之不易的稳定局面,坚决反对民族分裂,与一切民族分裂、破坏民族区 域自治的行为做斗争。

三、我国民族法制现代化的若干思考

我国的民族法制现代化是一个长期的过程。中国特色社会主义的民族法律体 系形成之后 ,面临的新任务是如何使之更加完善。要实现民族法制的现代化,当前乃至今后一段时期, 要重点解决以下问题:

(一)不断提高立法质量

立法质量低是民族法制建设普遍存在的问题。从民族法制建设特别是自治地方制定自 治 条例和单行条例的情况来看,无论是数量还是质量都存在诸多问题。如立法质量低,普遍存 在新法抄旧法、机械照搬等现象,不能体现“当地民族的政治、经济和文化的特点”。又如 立法技术落后,缺乏规范性,条款过于原则,缺乏可操作性。再如单行条例的立法内容比较 单一,尤其是涉及市场经济、基础设施、民族文化、自然资源、生态环境等方面的单行条例 相对较少。对此,其一,要提高立法质量。要进一步拓宽立法渠道,不断推进自治地方立法 的民主化、科学化,使所制定的地方性法规更符合当地民族的特点和社会发展的实际需要, 各自治地方要认真做好向本行政区域内的公民、企事业单位、社会团体公开征集立法项目和 条例草案稿。其二,要加大经济立法。现阶段我国的民族问题,集中表现在少数民族地区迫 切要求加快经济、文化的发展上,社会的焦点都聚集在发展问题上,人民最迫切的要求就是 加快发展。自治地方要紧紧围绕经济建设这个中心,结合本地本民族实际,制定出能够充分 体现自治权,能够有效保障社会经济全面发展的自治法规。其三,自治地方立法要兼顾社会 经济双重效益。

(二)进一步完善《自治法》的自身体系和配套法规建设

我国的《自治法》目前突出反映两个问题:一是体系结 构的完善问题。譬如,缺少“法律责任”条款的问题。由于没有规定法律责任条款,致使《 自治法》由谁来负责实施?谁来监督实施?违反了谁来处理、怎么处理?等等都不明确。按 照法的特点,只要有权利和义务,就会有侵权,应该有“法律责任”条款。缺少“法律责任 ”条款规定,既不利于法律的正确实施,也不利于有效监督,更不利于司法活动。因此,《 自治法》必须增加“法律责任”条款,建立健全《自治法》切实可行的法律制裁制度。 另一是内容的完善问题。由于体系结构存在缺陷,致使《自治法》的内容也存在不少问题 。譬如,在《自治法》的条文中,有很多政策性的表述,如在“上级国家机关职责”中,采 用了大量的“应当照顾”、“尽量”、“自主”、“根据”、“给予适当的照顾”等模糊字 眼。这些带有政策性特征的表述,一方面,对于执法和司法极为不利,另一方面影响《自治 法》的庄严和权威性,从而造成守法、执法、司法的困难,影响有效贯彻实施《自治法》。 此外,《自治法》还面临执行难、缺乏有效监督等问题,务必尽快解决这些问题。

缺乏具体保障措施和办法势必影响《自治法》的实施效果。《自治法》所规定的内容主 要着眼于民族自治地方的共性,具有较强的宏观性和原则性特点,因而其能否得到具体的贯 彻落实,主要取决于《自治法》的细化、量化程度,即中央和自治区等地方实施《自治法》 配套法规体系的建设和完善情况。为了完善《自治法》配套法规,2001年修改的《自治法》 第73条规定:“国务院及其有关部门应当在职权范围内,为实施本法分别制定行政法规、规 章 、具体措施和办法。自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市的人民代表大会及其常务委 员会结合当地实际情况,制定实施本法的具体办法”。《若干规定》第34条规定:“国务院 有关部门、自治区和辖有自治州、自治县的省、直辖市人民政府在职权范围内,根据本规定 制定具体办法,并将执行情况向国务院报告。”B35虽然,2005年国务院就《自治法 》实施 中的某些重要问题制定了行政法规即《若干规定》。需要强调的是,我们不能妄言《若干规 定》的实施效果好与否,但《若干规定》不是实施《自治法》完整意义上的行政法规,还有 待进一步完善。因此,制定实施完备的《自治法》实施细则,是国务院未来民族法制建设的 重要工作之一。此外,结合民族法律法规体系建设规划,国家民委等国务院有关部门要尽快 制定、修订实施《自治法》和《若干规定》的行政规章,进一步细化《自治法》和《若干规 定》,使其更具可操作性,更加符合民族地区的实际。《自治法》实施以来,部分辖有民族 自治地方的省出台了实施《自治法》的地方法规、规章,遗憾的是自治区无一出台实施《自 治法》的法规规章。民族自治地方情况千差万别,要有效贯彻落实《自治法》,关键在于自 治区和辖有民族自治地方的省、直辖市能否结合自身实际出台实施《自治法》的地方法规、 规章。国务院《若干规定》的实施,标志着《自治法》的中央配套法规日趋完善,地方制定 、修改实施《自治法》的地方法规规章的工作也进入关键时期。自治区和辖有自治州、自治 县的省、直辖市和中央国家机关要从战略的高度深刻认识制定实施《自治法》地方法规规章 的重要性,寻找利益搏弈的契合点,达成共识,尽快制定、修改实施《自治法》的地方法规 规章,使《自治法》的规定得到有效贯彻和落实,保障民族自治地方社会经济又好又快发展 。

(三)民族自治地方要尽快制定和修订自治法规

1弊灾吻要尽快出台实施自治条例。制定自治区自治条例是我国民族法制建设最薄 弱、最紧迫的环节。自治区自治条例是自治地方自治立法中存在问题和争议最多的领域, 无论是制定、起草工作,还是批准过程和程序,都存在不少问题。自治区花费了大量的财力 、物力,但是,迄今为止,自治区的自治条例无一进入法定的批准程序。譬如,广西壮族自 治区从1957年自治区还未成立就展开了自治条例的起草工作,历时40多年,起草了19稿,始 终没有进入审议程序B36。自治区能否出台自治条例是我国民族法制建设面临的一大 难题, 也是建设法治国家的一大考验。数十年来,自治区自治条例之所以无法出台实施,最主要的 原因是受到利益问题的困扰。如果解决不了这一问题,自治区就不可能制定出切实可行的自 治条例,即使勉强获准通过,也发挥不了作用,成为食之无味、弃之可惜的“鸡肋”。自治 区自治条例,既涉及到自治区与中央有关部门、上级政府之间的关系,又涉及到自治区内上 下、左右之间的关系,需要进行方方面面的调整,使自治区的要求与中央有关部门的法规、 政策相衔接,各方面的利益相兼容,为此,自治区和上级国家机关必须达成一致,找到共 同利益的契合点,才能出台实施能够有效保障自治区建设全面小康社会和构建和谐社会的自 治条例。

2弊灾沃荨⒆灾蜗匾抓紧制定和修订自治法规。没有制定自治条例和单行条例的自治 州、自治县还为数不少,面临制定、修订自治条例、单行条例的紧迫任务。大部分州县自治 条例、单行条例制定于1985-1991年,这些法规中的大部分都没有修订,已不再适应社会主 义 市场经济的要求。毫无疑问,州县两级自治地方正面临修订自治法规的高峰期。2007年8月 笔者在云南省西双版纳傣族自治州调研时,据该州人大常委会的同志介绍,该州包括自治条 例和10个单行条例都面临修改。根据新的形势和情况,没有制定自治条例和单行条例的要抓 紧制定,已实施自治条例的要根据实际情况及早进行修订。

3蓖晟贫苑律法规的变通和补充规定。在自治地方行使对法律法规的变通或补充执行 权的实践中,存在诸如大部分法律法规没有明确规定自治地方能否对其进行变通或补充执行 ,对法律法规的变通或补充规定的内容较单一等问题。一定要充分认识到自治地方行使变通 或补充法律法规自治权的重要性。授权法律法规要明确赋予自治地方可以进行变通或补充执 行。根据实际需要,在不违背宪法和需要变通执行的法律法规的原则下,对即使法律法规没 有明确规定自治地方可以变通或补充执行的,自治地方要敢于创新,勇于实践,积极主动地 对法律法规进行变通或补充执行,保障少数民族和自治地方社会经济全面发展。

(四)加强和完善杂散居少数民族权益保障法制建设

要依法推进杂散居少数民族全面发展。随着社会主义市场经济体制的确立和城市化进 程的 发展,我国杂散居少数民族的生存环境、条件、经济文化生活、宗教信仰、民族意识等都已 发 生了很大的变化,原有的《民族乡行政工作条例》和《城市民族工作条例》均已不能完全适 应当前 市场经济条件下杂散居少数民族发展的需要。因此,国务院要尽快修订以上两个条例,有关 部门尤其是杂散居少数民族事务的主管部门和各地方特别是辖有民族乡的省、自治区、直辖 市要把杂散居少数民族的法律、行政法规进一步细化,制定具体实施办法,使其更具针对性 和可操作性。根据2005年国家民委《民族法律法规体系建设五年规划》的安排,国家正在制 定关于散居少数民族权益保障、少数民族特需商品管理以及少数民族丧葬管理等方面的行政 法规。笔者以为待条件成熟时,应该尽快由全国人大或人大常务委员会制定保障杂散居少数 民族权益的法律。一是在制定《杂散居少数民族权益保障法》时,把农村少数民族特别是民 族乡少数民族和城市少数民族工作纳入其规范的范畴;二是分别专门制定《民族乡法》和《 城市少数民族权益保障法》,对杂散居少数民族的相关事务给予具体明确的规定。

(五)加强民族法制实施监督的力度

民族法实施监督机制不健全,监督乏力是我国民族法制建设急需完善的问题。总体而 言,民族法实施普遍存在监督乏力、主体不明确、走形式、方式单一、没有 统一的标准、缺乏争议解决机制、主体间无法协调一致等的问题。譬如,实施监督缺 位、乏力或弱化,一直被认为是民族法实施效果弱化的主要理由。又譬如,对民族法实施监 督的主体呈多元化,层次多,配合少,没有形成一个具有核心作用的监督主体来统领全局, 如一盘散沙,很难形成合力B37。以《自治法》实施监督为例,实施20多年来,全 国人大常 委会仅对其进行一次执法检查。此外,《自治法》由谁来负责实施?谁来监督实施?等等, 《自治法》本身没有明确规定。对此,第一,中央和地方要高度重视民族法实施监督。各级 党政组织,要大力加强民族法律法规的学习、宣传、教育,使各族干部特别是各级党政领导 干部进一步提高对民族法律法规重要性的认识;各级党委、政府要带头学习贯彻、模范遵守 民族法律法规,把遵守执行民族法律法规作为自己必须履行的职责。第二,普及民族法知识 ,提高民族法律意识。第三,经常性地进行执法检查,把民族法律法规的检查工作纳入全国 人大常委会和地方各级人大常委会的经常性工作之中,形成有效的监督机制,不仅要检查 全国性的民族法律法规,同时也要检查地方民族法规的实施情况。第四,民族法实施监督工 作要 注重实效,突出重点。检查的主要目的是发现问题,解决问题。肯定民族法保障作用的 同时,要善于、敢于发现存在的问题,注重实效,突出重点,切忌走过场,搞形式 。

注释:

①费孝通:《中华民族多元一体格局》(修订本)[M],中央民族大学出版社1999年版,第3 55页。 ②黄光学、施联朱主编:《中国的民族识别》(修订版)[M],民族出版社2005年版,第1 18页。 ③覃乃昌:《实行民族平等政策的国家行动——20世纪中后期广西的民族 识别研究之一》[J],《广西民族研究》2009年第1期。 ④金炳镐:《民族纲领政策文献选编》(第二编)[M],中央民族大学出版社2006 年版,第527页。 ⑤黄光学:《当代中国的民族工作》(上)[M],当代中国出版社1993年版,第91页。 ⑥国家民委政法司:《中华人民共和国民族政策法规选编》[Z],中国民航出版社1997年 版,第94页。 ⑦国家民委政法司:《中国民族区域自治法律法规通典》[Z],中央民族大学出版社2002 年版,第202页。 ⑧国家民委政法司:《中国民族区域自治法律法规通典》[Z],中央民族大学出版社2002 年版,第197页。 ⑨戴小明:《新中国民族法制建设:世纪之交的回顾与前瞻》[J],《民族研究》1999年 第5期。 ⑩中共中央文献研究室编:《三中全会以来重要文献选编》(下)[Z],人民出版社1982年 版,第789页。B11《新疆各族人民永远怀念邓小平》[N],《人民日报》1998年2月19日第1版。B12《中华人民共和国第五届全国人民代表大会第五次会议文件》[Z],人民出 版社1983年版,第210页。B13法律出版社法规中心:《中华人民共和国常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第305页。B14法律出版社法规中心:《中华人民共和国常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第23页。B15国家民委办公厅:《中华人民共和国民族政策法规选编》[Z],中国民航空出版社 1997年版,第48页。B16国家民委政法司:《中国民族区域自治法律法规通典》[Z],中央民族大学出版社 2002年版,第180页。B17《民族工作文献选编》[Z],中央文献出版社2003年版,第36页。B18陈家柳:《西部大开发与民族区域自治——兼论新修改的民族区域自治法 对西部大开发的意义》[J],《广西民族研究》2002年第4期。B19法律出版社法规中心:《中华人民共和国常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第1561页。B20法律出版社法规中心:《中华人民共和国常用法律大全》[Z],法律出版社2006年 版,第57页。B21国家民委政法司:《中国民族区域自治法律法规通典》[Z],中央民族大学出版社 2002年版,第127页。B22《胡锦涛在参加政协少数民族界联组会时指出:共同团结奋斗,共同繁荣发 展,实现全面建设小康社会宏伟目标》[N],《人民日报》2003年3月5日第1版。B23中华人民共和国国务院新闻办:《中国的民族区域自治》[N],《人民日报》2005 年3月1日第10版。B24胡锦涛:《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会 上的讲话》[N],《人民日报》2005年5月28日第1版。B25胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗— —在中国共产党第十七次全国代表大会上的报告》[N],《人民日报》2007年10月25日第1 版。B26《研究部署进一步加强民族工作,加快少数民族和民族地区发展》[N],《人民 日报》2005年6月1日第1版。B27《中华人民共和国宪法》[N],《人民日报》2004年3月16日第2版。B28《中华人民共和国民族区域自治法》[Z],法律出版社2001年版,第16页。B29胡锦涛:《在中央民族工作会议暨国务院第四次全国民族团结进步表彰大会 上的讲话》[N],《人民日报》2005年5月28日第1版。B30《少数民族事业“十一五”规划》[N],《人民日报》2007年3月29日第12版。B31刘晓鹏:《加快推进民族区域自治法配套法规规章制定》[N],《人民日报》2007 年6月24日第4版。B32熬俊德:《民族区域自治制度法律化的三十年》[A],毛公宁、吴大华: 《民族法学评论》[C],团结出版社2009年版,第31页。B33毛磊:《全国人大常委会将对民族区域自治法进行执法检查》[N],《人民日报》 2006年6月24日第1版。B34本报评论员:《独创的民族政策,独特的中国经验——二论坚持和完善民族 区域自治制度》[N],《人民日报》2009年4月22日第1版。B35《国务院实施〈中华人民共和国民族区域自治法〉若干规定》[N],《人民日报》 2005年5月27日第8版。B36张文山:《自主权理论与自治条例研究》[M],法律出版社2005年版,第148页。B37吴宗金、敖俊德:《中国民族立法理论与实践》[M],中国民主法制出版社1998年 版,第643页。

〔责任编辑:刘建平〕