新农村建设视角下的农村人力资源开发研究

[摘 要] 加快农村人力资源开发对推进社会主义新农村建设具有重大战略意义和现实意义。中国农村人力资源基数巨大、富余劳动力多,质量不高、结构不合理,人才匮乏且流失严重。造成农村人力资源现状的原因是多方面的,是历史、体制、政策、观念等因素共同作用的结果。当前应着重从投资、教育、制度、机制、管理等方面强化措施,促进农村人力资源深度开发。

[关键词] 社会主义新农村建设;农村人力资源开发;对策研究

[中图分类号]F 304.6

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595(2009)06-0021-(05)

党的十七大报告提出要“统筹城乡发展,推进社会主义新农村建设”。农村人力资源开发是社会主义新农村建设的关键。只有加强农村人力资源开发,培养造就有文化、懂技术、会经营的新型农民,才能将沉重的人口负担转化成人力资源优势,为新农村建设提供智力支持和人才保障,更好地促进社会主义和谐社会建设。

一、农村人力资源开发对推进新农村建设的战略意义

(一)农村人力资源开发是发展现代农业的客观需要

中国是一个农业资源相对贫乏的国家,人均占有的淡水、耕地、草地等农业资源远远低于世界平均水平,而且农业生产经营方式粗放,农业资源浪费严重,农业环境污染问题突出。为此,中国必须实施农业可持续发展战略,大力发展现代农业,实现农业经济增长方式由粗放型向集约型转变。当前,中国正处于从传统农业向现代农业转变的过渡阶段,农业现代化的显著特征是生产集约化程度高、农业科技含量高。发展现代农业的关键是依靠农业科学技术突破资源瓶颈,提高资源利用效率,加快科技成果向现实生产力的转化。这就迫切需要加快农村人力资源开发,培养造就新型农民队伍,切实把农业发展转到依靠科技进步和提高农村劳动者素质的轨道上来。

(二)农村人力资源开发是实现农村经济持续发展的内在要求

人力资本是反映人的综合能力和素质的一种指标,是体现在人身上的体力、知识、技能及劳动熟练程度的综合能力和素质。人力资本理论创始人舒尔茨在长期的农业经济研究中发现,从20世纪初到50年代,促使美国农业生产量迅速增加和农业生产率提高的重要原因已不是土地、劳动力数量或资本存量的增加,而是人的知识、能力和技术水平的提高;在物力、资本和人力资本中,人力资本对经济增长的作用更大。他还认为,发展中国家要摆脱贫困,不能仅仅走工业化的道路,而要改造传统农业;改造传统农业是投资问题,其中主要是人力资本投资。罗默尔、卢卡斯在其“新增长理论”中也明确指出,人力资本具有递增的边际生产率,对知识和人力资本的长期投资可以提高一国的长期增长率。人力资本投资是经济持续增长的决定因素,要实现“生产发展、生活宽裕”的新农村建设的物质目标,离不开农村人力资源的开发。

(三)农村人力资源开发是有效转移富余劳动力的必然条件

在社会主义新农村建设中,一个不容忽视的问题是如何转移大量的农村富余劳动力。研究表明,农村人力资源的素质与富余劳动力转移的速度和层次成正比。没有受过教育和职业技术培训的农民很难向城市和其他产业转移,很难融入先进的生产力系统,即使转移出去,也只能从事低层次简单劳动,收入微薄。2004年在东南沿海地区出现的所谓“民工荒”现象,其中一个重要的原因就是劳动力缺乏技能,实质上是农民工的“技能荒”,不是“数量荒”。随着产业结构的调整升级,劳动力就业结构正在发生深刻的变化,农村劳动力素质已经不能满足社会发展的新要求,无论是就地向非农产业转移还是向城镇转移就业,农村劳动力都必须再接受一定的技能培训和职业教育。因此,中国亟待加强农村人力资源开发。

(四)农村人力资源开发是建设农村和谐社会的重要保障

构建社会主义和谐社会,实现全面建设小康社会的宏伟目标,重点和难点都在农村。由于广大农民的文化素质不高,思想意识落后,法制观念淡漠,收入增长缓慢,生存压力加大,极易引发各种社会矛盾,形成不稳定不和谐因素。加强农村人力资源开发,可以更好地宣传党的方针政策、传播文化科学、普及法律知识、弘扬优良传统、繁荣农村文化、促进精神文明建设,确保乡风文明、管理民主、社会稳定。加强农村人力资源开发,可以促使各种生产要素通过市场机制得到合理配置和有序流动,有效地促进城乡、区域经济的协调发展。加强农村人力资源开发,可以改变人口生育观念,稳定人口低生育水平,增强环境保护意识,推进资源节约型、环境友好型社会建设,有效解决人口与资源、环境与生态的矛盾,进而达到人与自然相和谐。[1]

二、农村人力资源现状

(一)农村人力资源基数巨大,富余劳动力多

作为农业大国,中国农村人口数量大,潜在人力资源丰富。2008年末,中国总人口13.28亿人,其中农村人口7.22亿人,占总人口的54%。农村劳动力资源量5.31亿人,其中农业从业人员3.49亿人。随着农业现代化的逐步推进,农村富余劳动力将越来越多。据农业部测算,中国农业仅需劳动力1.7亿人,那么近2亿人是富余劳动力,需要转移就业。

(二)农村人力资源质量不高

农村人力资源质量不高,主要体现为“四低”,即身体素质低、心理素质低、文化科技素质低和经营管理素质低。文化科技素质是农村人力资源的核心问题。中国农村人力资源受教育和培训程度明显偏低。据统计,当前农村劳动力文化程度以小学和初中为主,占82.2%;受过高中及以上教育的比例很低,仅占11%;尚有6.8%的文盲。[2]2006年发布的《中国农民工调研报告》显示,农村劳动力中接受过短期职业教育的占20%,接受过初级职业教育或培训的只占3.4%,接受过中等职业技术教育的仅占0.13%,而没有接受过技术培训的高达76.4%。农村初高中毕业生中,能够升入高一级学校继续深造的比例很小,每年仍有700多万初高中毕业生返回农村。农村人力资源的科技素质水平普遍偏低,严重影响农业科技的推广与转化。目前,中国农业科技成果转化率只有30%多一点,比发达国家大约低50个百分点。中国农村人力资源整体上缺乏管理经营理念,适应和参与市场经济的能力不强,不利于社会主义新农村建设。

(三)农村人力资源结构不合理

1.地区分布不合理

由于中国各地区经济、教育发展不均衡,致使农村人力资源地区文化程度呈现“东高西低”的格局。据统计,2006年东部地区文盲及小学文化程度都低于全国平均水平,而西部地区明显高于全国平均水平,西部地区小学及以下文化程度的劳动力占到51.7%。从初中及以上文化程度的劳动力所占比例看,东部地区均高于全国平均水平,而西部地区则明显低于全国平均水平,西部地区高中及以上文化程度劳动力所占比例仅为8.6%。[2]

2.产业行业分布不合理

农村人力资源过度集中于第一产业,从事第二、第三产业的相对较少,且第一产业内部的人力资源配置也不合理,种植业比重偏大。统计显示,2006年全国农村从业人员4.79亿人,其中从事第一产业的占70.8%;从事第二产业的占15.6%;从事第三产业的占13.6%。[2]

3.供给结构失衡

根据受教育年限和文化程度,可将人力资源分为普通、技能型和经营型三种类型。为便于研究,本文将初中及以下学历的劳动力划为普通人力资源;高中学历的划为技能型人力资源;大专及以上学历的划为经营型人力资源。当前农村人力资源供给结构明显失衡,表现为普通人力资源比重过大,占到88%;技能型人力资源短缺,仅占9.8%;经营型人力资源非常稀缺,只有1.2%。

(四)农村人才资源匮乏且流失严重

中国农村人力资源数量丰富,但人才资源却十分匮乏。据统计,2006年全国共有农技人员207万人,仅占农业从业人员的0.59%,中、高级农技人员更是奇缺,分别有46万人和12万人。[2]由于农村生活、工作环境差,政治经济待遇低,严重影响了对人才的吸引。建国以来农业院校培养了约130万大中专毕业生,到目前只有40多万人留在了农业系统,而在农业第一线的仅有15万人。[3]当前高校毕业生即使农业院校的毕业生也不愿意到农村工作。尤其注意的是,农村文化程度较高的劳动力的外流现象很严重。2006年全国农村外出从业劳动力1.32亿人,其中初中及以上文化程度的占到80.1%。留守农村从事农业的劳动力人口结构老化,受教育程度很低。统计显示,农业从业劳动力中51岁以上的占32.5%,小学文化及以下的占到50.6%,高中及以上文化程度的仅占4.3%。[2]

三、农村人力资源开发滞后的成因分析

(一)体制障碍及政策失误

1.城乡二元结构制约

为加速推进工业化,建国后中国实施了优先发展重工业的战略。为保证工业发展所需的积累,对农产品实行低价统购派购政策,形成了城乡分割的二元户籍制度以及相应的教育、就业、社会保障、医疗卫生、财政转移等公共服务体系和社会管理制度。这一整套体制虽然确保了中国独立民族工业体系的建立,但也使农村基础建设投资不足,城乡发展差距不断扩大。以城乡居民社会地位悬殊差距为突出标志的二元结构,是农村经济问题的主要症结所在,也是农村人力资源开发难的深层次体制原因。

2.人口政策因素

在建国初期,国家制定了鼓励人口增长,提高人口素质的政策,奖励多育,严格限制人工流产,禁止实行节育手术。随着国民经济的恢复和医疗卫生事业的发展,过高的人口死亡率开始迅速下降,而生育率仍然处于较高的水平。近年来,计划生育政策有弱化的趋势,计划外生育屡禁不止,特别是偏远的农村地区更为严重。人口政策失误,直接导致了中国人口特别是农村人口迅速膨胀。[4]

(二)政府对农村人力资本投资严重不足

国家对农村人力资源开发投资严重不足,主要表现在农村基础教育和基本医疗卫生服务方面的投资欠缺。相对于中国社会经济发展速度来说,目前公共教育和卫生投入明显不足,教育支出占GDP的比例只有2.9%,卫生支出仅占GDP的 2%,都远远低于世界平均水平。受重城市轻农村的财政制度制约,国家用于农村人力资本的投入就更少了。在前几年的财政体制改革中,基础教育、基本医疗卫生服务等人力资本投资的责任大多被转移到县乡一级地方政府,而这些政府又大多财政困难,经费难以到位。在广大农村尤其是偏远地区教师工资发放仍是十分严峻的问题,教师大部分为高中学历,许多高素质的教师纷纷调离农村地区。

(三)农村教育培训体系不完善

农村教育体系发展不均衡,普遍存在重国民教育、轻培训教育,重普通教育、轻职业教育的倾向。当前农村基础教育落后,职业技术教育更为薄弱,人才培养工作非常欠缺。近年来,农村职业教育的非农化倾向突出,教学课程设置不合理、严重脱离农村经济发展实际,专业教师严重短缺, 重理论轻实践、重学历轻能力,很难保证教学质量,农村职业教育对农民的吸引力不强。在农村人力资源的利用上,只重视对外转移,忽视了农村内部人才的培养,致使农村优秀的劳动力不断外流,农业技术人才培训却被忽视和淡化。

(四)农民缺乏教育投资的动力和能力

农民家庭也是重要的教育投资主体。从投资意愿来看,中国农民素有“望子成龙”的传统思想,他们认为自己已经“定型”,不愿意在自己身上进行更多的教育投资,但是,他们希望自己的子女能够更好地发展,不惜省吃俭用供子女读书。近年来城镇职工失业现象严重,大中专毕业生就业难问题突出,农村劳动力向城市流动的渠道受阻,接受教育和技术培训的人力资本投资收益率低,也降低了农民的教育投资意愿。从投资能力上看,农民的低收人和教育的高收费,限制了农民对教育的投资。城乡收入差距不断扩大,2008年全国农村居民人均纯收入4.761元,扣除价格上涨因素,比上年实际增长8%,城镇居民与农村居民人均收入比例高达3.31:1。农村居民人均收人低,收人增长缓慢,使得农民消费支出的大部分用于食品支出,恩格尔系数达43.7%,比城镇高5.8个百分点。

(五)农村人力资源开发管理体制不顺

目前农村人力资源开发工作缺乏系统的计划和组织,各部门政策体系不完善,财政投入相对分散,浪费了宝贵的教育培训资源。如“绿色证书培训制度”、“阳光工程”、“春风行动”、“造血行动”、农村科普基地建设、农村基层党员干部培训等等,这些培训项目基本上分头管理,没有统一的规划,难以形成资源开发合力。而且,这些项目大部分是地区性的和暂时性的,也很难取得从根本上提高农村人力资源素质的效果。有些地方对农民工培训就是为了完成上级的任务,缺乏对人力资源开发的紧迫感、主动性和自觉性,在农村人力资源开发过程中还没有真正做到制度化、法制化,存在严重的形式化、表面化和随意性问题,直接影响到农村人力资源开发的可持续性。[5]

四、新农村建设中加快农村人力资源开发的对策建议

(一)加大农村人力资源开发的投资力度

中国政府对农村教育投资的不足,主要原因在于不合理的教育投资管理体制。因此,首先要改革完善农村教育经费投入体制。教育具有准公共物品的性质,决定了层次越高的政府对保障它供给的责任就应该越大。无论发达国家还是发展中国家,对农村基础教育的投资一般都是以中央和省级政府为主要提供者,这一经验值得中国借鉴。中国应进一步提高教育经费占GDP的比重。中央政府应做好农村教育投资的统筹工作,对农村教育的投入应逐步由中央和省级政府承担,实行以中央和省级政府为主,中央、省、市、县四级政府分担。[6]同时,通过捐资办学、民办公助等多种形式,鼓励和支持企业、个人、社会等各方面力量加大对农村教育培训的投入,逐步健全多元化的教育投资机制。有关部门要加大对教育资金使用情况的监督、管理,防止经费被侵占挪用。

(二)加强农村教育培训

农村教育培训是建设社会主义新农村和推进农村人力资源开发的基础性工作。

1.巩固基础教育

一是认真落实国家义务教育法。将国家制订的农村义务教育学费免除政策落实到位,切实减轻农民负担,真正实行免费义务教育,确保适龄儿童人人上得起学,防止辍学现象的发生。二是大力推进素质教育。在转变教育教学观念上下功夫,改革现有教学内容“繁、难、偏、旧”的问题,减轻学生课业负担,提倡互动式教学和研究性学习。农村基础教育的办学方向,应由主要为升学服务转到主要为当地社会经济发展服务上来,兼顾为上级学校培养人才。应借鉴美国、法国等发达国家在普通教育中渗透职业技术教育的经验,对学生进行劳动技能培训。[7]三是构建公平均等的教师待遇制度。这方面不妨参看日本,在日本公立学校,教师都享受全国统一的公务员待遇,教师实行定期流动,一般说来在6年内都会流动一次。这对均衡城乡教育发展水平起到很大作用,特别是对经济薄弱的地区,作用更为显著。当前中国应着重制定激励政策,对长期从事农村教育的教师,在经济政治上给予优待,形成政策留人、待遇留人的长效机制。

2.发展职业教育

针对目前农村职业教育状况,应调整农村教育结构,加大中等职业教育在农村高中阶段教育中的比例,扩大职业教育面向农村招生的规模,健全面向全体劳动者的职业教育培训制度。农村职业教育必须根据农村劳动力走向趋势确定教育目标,一方面要坚持以农为本、为农服务,围绕农业产业结构调整和现代农业发展需要,对从事农业生产的农民开展农业技术普及和培训,不断提高他们的农业科技素质;另一方面要根据当地富余劳动力的特点和劳动力稀缺地区对职业技术人才的需求情况,围绕农村劳动力转岗就业,开展劳动力转移教育培训,提升就业竞争力,推进农民市民化的进程。同时,实现职业学校办学模式的转变,做好就业服务工作。对准市场需求设置专业,实行订单培训,创立职业教育和劳动力转移培训的品牌。

2.强化成人教育,构建学习型社会

在农村,一方面由于各种原因总有一部分农民不能够接受到基础教育和职业教育,即使那些受过教育的农村初高中生,由于基础教育与农村经济实际相脱节,毕业后也不能尽快融入当地经济活动中,造成劳动力的巨大浪费和盲目流动。另一方面,社会发展对学习提出了更高的要求,学习不能仅仅局限在学校的学习。因此,人们必须树立终身学习观念,强化农村成人教育,努力构建学习型社会。农村成人教育是一项复杂的系统工程,可按普及型教育、提高型教育、社会型教育三个层次来构建。形成一个从低到高、相互依存的农村成人教育体系,有效解决农村成人教育缺乏问题。

(三)消除农村人力资源开发的制度障碍

1.深化改革户籍制度

城乡二元户籍制度是农民面临各种歧视的基础性制度,给农民在社会保障、就业、子女入学等方面带来了许多不平等待遇。因此,要深化户籍制度改革,建立按居住地登记户口的新型户籍管理制度和城乡统一的户口迁移制度,取消农业户口、非农业户口的“二元制”户籍登记管理模式,实行“一元制”模式,城乡居民户口统一登记为“居民户口”,承认已有固定职业和稳定收入的进城农民的社会地位,保障其拥有与城镇居民平等的合法权益。

2.建立农村土地流转制度

农村土地问题的根本在于如何稳定和完善农村土地承包关系。而完善农村土地承包关系,就必须解决土地权属和流转问题。要建立农村土地流转制度,强化对土地承包权的物权保护,使农民享有土地的占有、使用、收益、处分四种权益,允许将土地承包经营权进行抵押。农民进城就业时可以出租土地,无业时可以返回农村从事农业生产。通过赋予农民这种灵活的选择权,使土地不再是进城路上的障碍,而是获得保障外出务工的定心丸。

3.完善农村社会保障制度和医疗卫生服务体系

进一步完善农村养老保险制度、最低生活保障制度和医疗保险制度,不断拓宽社会保障覆盖面,为农村人口的生活和生产提供基本保障。加强农村卫生服务体系建设,确保医疗卫生服务便捷有效。宣传和普及卫生科学知识与方法,增强农民自我保健的能力。

(四)完善农村实用人才培养机制

农村实用人才队伍建设是农村人力资源开发的战略重点。当前,要坚持内培式开发与外移式开发相结合,不断完善农村实用人才培养机制。[8]

1.内培式开发

内培式开发是从农村拥有的人才资源做文章,着力培养农村实用人才带头人。综合运用教育培训和实践锻炼等方式,大力培训农村教师、医疗卫生人员、科技服务人员、生产能手、经营能人、能工巧匠等各方面实用人才。加大对致富带头人、科技带头人、经营带头人等农村实用人才的培养和扶持力度,重点培养一批长于经营、精于管理、勇于创业的复合型人才。

2.外移式开发

外移式开发是着重从农村外部,从城市角度进行农村人力资源的开发。一方面,是对外出务工人员的培训开发。他们在城市打工期间,获得了资金收入,学到了知识技术,提高了自身素质,这些资金、知识和技能运用到新农村建设中将起到巨大的推动作用。因此,要抓好回流工程,研究制定有效的政策措施,鼓励支持他们回乡创业。另一方面,要吸引城市人才和高校毕业生到农村服务、发展。国家应制定优惠政策,积极将城市优质人才资源导入农村,为农村实用人才队伍建设增添活力。继续实施和完善高校毕业生到村任职、“三支一扶”计划、大学生志愿服务西部计划、“一村一名大学生工程”和农村义务教育教师特设岗位计划等就业项目,鼓励引导高校毕业生到农村就业创业。

(五)强化农村人力资源开发的管理

一是建立科学合理的管理体制。政府可以组建一个综合议事协调机构,从而解决农村人力资源开发长期无牵头部门的问题。研究制定农村人力资源开发政策和保障制度,对农村人力资源开发工作进行统一规划和管理,保证农民享有教育培训的各项权利,实现农村人力资源开发的经常化、制度化、规范化,改变过去随意性和盲目性的通病。二是构建城乡统一的人力资源市场,促进劳动力合理流动。整合各级人才市场和劳动力市场,加快人力资源市场网络体系建设,拓宽服务领域,完善服务功能。建立农村人力资源就业信息库,进一步畅通就业信息渠道。三是强化政府监管,创造良好就业环境。依法加强劳动用工管理,严厉打击非法中介和各类欺诈行为,规范劳动力市场秩序,切实维护农民的合法权益。取消各种歧视、限制农民就业的政策,对城乡劳动者在求职、招聘等方面一视同仁,让农民与市民在平等的社会环境下公平竞争。

[参考文献]

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[责任编辑:张岩林]