政府审计如何协调与媒体监督的关系

华金秋 刘传红

[摘 要] 政府审计是审计机关依法对相关单位的财务收支等进行监督。媒体监督的实质是人民群众通过新闻媒体对国家和社会公共事务的监督。两种监督方式均以寻求“公正”为价值目标,在抗震救灾资金管理中发挥着不可或缺的巨大作用。但两种监督方式也可能产生冲突。媒体监督由于其自身特点,如新闻自由性等对审计独立具有天然侵犯性。此外,对于经济事项的判断,政府审计与媒体监督可能会产生分歧。对救灾资金的管理,政府审计协调与媒体监督关系的途径有:尊重新闻自由与审计独立性;重视媒体对审计机关的监督权力;借助媒体减少审计工作中的阻力;审计机关应正确引导舆论、重视民意并及时处理举报线索,对可能出现的舆论危机做好预案等。

[关键词] 救灾资金;政府审计;媒体监督;审计监督;新闻自由;审计独立

[中图分类号]F239; G206

[文献标识码]A

[文章编号] 1673-5595(2009)06-0011-(05)

政府审计承担的是与政府职能密切联系的公共受托责任,是国家审计机关依法对相关单位的财务收支的真实性、合法性和效益性等进行监督,从而保障国民经济和社会健康发展。媒体监督的实质是人民群众通过新闻媒体对国家和社会公共事务的一种监督。从理论上讲,政府审计与媒体监督均以寻求“公正”为价值目标,表现了二者的统一。近几年来,政府审计与新闻媒体的合作日益加强,取得的成效引人注目,由审计公告引发的“审计风暴”即是很好的证明。但研究政府审计与媒体监督两者关系的文章极少,不能不说是一种遗憾。在汶川大地震抗震救灾资金(包括灾害应急和灾后重建资金)管理过程中,政府审计和媒体监督发挥的巨大作用尤为世人所瞩目。救灾资金的管理成为世人关注的焦点,政府审计第一次大张旗鼓地被推上前台。同时,如果没有媒体的充分介入,此次抗震救灾也不可能收到如此巨额的捐款。另一方面,随着新闻自由的增强和政府审计公开的推进,政府审计与媒体之间的冲突和磨擦也在所难免。就媒体监督与政府审计二者的关系来看,无论西方国家还是中国都反对“媒体监督干扰政府审计”,因为它可能导致公众对政府审计的不信任,从而损害政府审计的权威性。例如,某审计厅规定:“向社会公布审计案例,必须是纪检监察或司法机关已结案的,或者审计机关已正式对社会公告的。”[1]但是,如果媒体的自由与权利受到过多限制,又将影响人们对权力的监督,包括对政府审计的监督。如果政府审计权力得不到必要的监督,则容易导致权力的滥用,也是很危险的。因此,平衡政府审计与媒体监督的关系,就成为一个亟待解决的现实问题。如何认识政府审计与媒体监督之间的对立统一关系,以推进社会民主化、法制化建设,本文以救灾资金管理为例,进行分析和探讨。

一、政府审计和媒体监督在救灾资金管理中的作用

(一)政府审计在抗震救灾资金管理中发挥了不可或缺的作用

2008年5月12日,汶川大地震使四川、甘肃、重庆等省市遭受了重大损失。社会各界、海外华人以及国际友人踊跃捐款、捐物,成为建国以来社会最大规模的捐款活动。同时,中央对灾区的拨款力度和速度也都是空前的。随着抗震救灾工作的深入,赈灾款项及物资的流向已经成为国内外关注的焦点,抗震救灾资金审计显得重要而且迫切。2008年5月16日,审计署决定对抗灾救济款项和物资进行审计,以确保救灾款项、物资按要求及时到位、严格管理和合理使用。抗震救灾资金审计是党中央、国务院交给审计机关的一项重要而艰巨的任务。“刘家义审计长强调,对救灾款物实施审计,既是法律赋予审计的职责,也是一项政治任务,更是审计的社会责任”[2]。抗震救灾资金审计的主体由政府审计、社会审计和内部审计三方构成。由于抗震救灾的特殊性质(公共性、时间紧、任务重、群众参与度高),目前还是政府审计发挥主导作用[3]。此次抗震救灾资金审计范围从中央到地方涉及几千个单位,影响大、群众关注度高、持续时间长、任务繁重。而政府审计人员数量相对不足、审计经费有限,必须根据重要性原则,选择资金量大,与灾民生产、生活密切相关,能产生较大社会反响的专项资金进行重点审计。这种集中力量于关键项目的审计,有利于提高工作的效率,但同时也不可避免地存在审计监督盲点,这一空白需要其他部门和社会各界(包括媒体)的监督等来填补。

(二)媒体在抗震救灾资金管理中的监督作用日益凸显

信息时代,媒体无时无刻不在影响着人们的政治信仰、行为观念和生活方式。媒体的重要作用是解决信息不对称问题,是人们了解、认识社会的重要途径。当前媒体种类繁多,如网络、电视、电台、报刊等,不但覆盖面比以往更广,速度也更快,实时播出的信息可以达到与事件发生同步。汶川大地震发生后,新闻媒体纷纷以最快的速度报道地震灾情,用客观、高效、透明的报道在第一时间赢得了话语权,起到了良好的舆论引导作用。媒体还是公民对国家事务及与公共利益有关事务进行监督的一项社会活动,监督是媒体的一项重要社会职能。1975年,美国联邦最高法院法官斯特瓦特在一次演讲中宣称:“根据宪法规定,新闻自由条款包括了对新闻机构的保障,其作用就是直接保障新闻业”,他提出“宪法保障新闻自由的最初目的是要在政府之外建立第四个部门,以监督官方的三个部门”,这就是著名的第四权力理论。这里,斯特瓦特强调了媒体在社会中已经被制度化,成为社会制度的一部分。媒体监督也曾被马克思形象地称之为“另一个法庭——社会舆论的法庭”[4],是整个社会民主监督机制中不可缺少的监督形式。随着新兴媒体的涌现,使得媒体监督颇有“电子眼”之功效。如2008年5月23日,成都市区街头多处出现标有“救灾专用”字样的帐篷,网友纷纷呼吁追查侵占救灾物资的行为。[5]媒体披露救灾资金违规使用行为,增加了违规者的风险和成本,会使其承担严重的后果。在如今的网络时代,人人都是麦克风和摄像头,监督的眼光无处不在。若能做到救灾资金的筹集、管理和使用信息的完全公开与透明,再依靠群众举报和媒体(尤其是网络媒体)报道的放大作用,与救灾资金相关的违规行为发生的几率会小得多,且监督成本相当低廉,对政府审计的监督也起到很好的互补作用。本文中的媒体主要是指审计机关以外的组织拥有或开办的境内媒体(如网站、电视、电台、报刊等),此类媒体提供的与救灾款物相关的新闻报道是本文关注的重点。

二、对政府审计和媒体监督相互关系的认识

(一)救灾资金管理中的政府审计与媒体监督的根本目标一致

中国共产党的十七大报告提出:“落实党内监督条例,加强民主监督,发挥好舆论监督作用,增强监督合力与实效。”中国目前的媒体监督,代表了一定程度的民主监督,是公民基本权利的一种行使方式。政府审计与媒体的关系,实质上是审计独立与言论自由两种价值观的关系。这两种价值观都是衡量一个国家是否民主、法制是否健全的重要标准。这两种价值观的终极目标是一致的,都是社会的公正。抗震救灾资金审计是目前媒体报道的焦点,也是国内外了解、认识抗震救灾资金使用情况的重要渠道。新形势下处理好抗震救灾资金审计与媒体监督的关系,有助于贯彻“以人为本”的科学发展观,形成强大的监督合力,有助于发现抗震救灾制度的缺陷,从而逐步改进规则,合法、合理、高效地使用救灾资金,使受灾民众得到有效捐助,促进社会的和谐发展。

中共中央政治局常委、中央纪委书记贺国强于2008年9月4日指出,汶川地震抗震救灾资金物资管理情况总体上是好的,基本做到了款物专用、账目清楚、公开透明。但是其中也存在一些问题,需要引起我们的高度重视。从《审计署发布关于汶川地震抗震救灾资金物资审计情况公告》(第1号、第2号、第3号、第4号)可见,救灾资金的使用存在不同程度的浪费(如活动板房闲置)、欺诈(如夸大灾情、重复或冒领救助金)和滥用(如截留挪用救助金)等问题。为此,有关部门积极完善相关制度,并对责任人进行了严肃处理。审计公告借助媒体的广泛宣传具有强大的威慑力,增加了违规行为的发现概率,降低了违规收益的预期,真正体现出救灾资金是不能碰的“高压线”。

(二)政府审计与媒体监督在运作过程中可能发生冲突

媒体由于其自身特点,如新闻自由性、典型性以及时效性等,对审计独立具有天然侵犯性:(1)新闻自由指采集、发布、传递和收受新闻的自由。在报道和监督救灾工作时,由于救灾审计工作的特殊性,使新闻自由的范围和程度受到了一定限制。中国《审计法》规定:“审计人员对其在执行职务中知悉的国家秘密和被审计单位的商业秘密,负有保密的义务。”但在实践中,媒体常常以强调新闻报道自由而忽视这一点。(2)新闻的典型性要求媒体着眼于社会公众的偏好,抓住典型、重大、复杂的经济事项进行报道,吸引公众的注意力。在追求轰动效应、提高视听率的商业利益驱动下,有些媒体可能会对某些经济事项进行渲染或妄加评论,在公众中造成不良影响,从而对审计人员形成强大的舆论压力和心理负担。(3)新闻的时效性要求报道及时,且最好在事件现场报道,这样才能反映新闻应有的价值;而审计活动的过程和程序具有很强的特殊性,不合时宜的报道可能对审计工作产生消极影响。(4)对于经济事项的判断,审计与媒体可能会产生分歧。媒体的特点之一是报道内容要真实,报道经济事项时应求真。但实际上经济事项的真实即本来面目有时是很难把握的。因为真实有绝对真实和相对真实之分,寻求绝对真实是不可能的。即使当事人自己诚实地叙述,也仅仅是无限接近于绝对真实,很难做到与已发生的事项细节丝毫不差。媒体更多的是从社会公众的道德情感出发,以社会正义代表者和道德捍卫者的姿态评述经济事项。媒体的道德立场的评价与社会公众的情绪倾向基本吻合。审计本身是一个以主观认识客观,以已知探求未知的活动,理性思维与独立判断是审计人员正确认识经济事项和适用法规的基础。Mautz于1959年指出:“审计专业判断在审计工作中扮演着一个不可缺少的重要角色。”审计专业判断贯穿于审计活动的全过程,审计人员从制定审计计划方案、确定审计重点、设计和选取样本、评价抽样结果、核实审计证据,到审计风险的判断、重要性的评估以及通过综合收集的证据形成审计结论等,都需运用审计专业判断。在审计专业判断的过程中,排除任何形式的干涉和影响,包括来自媒体的影响,对于审计人员是十分必要的。审计人员以事实为根据,以审计法规和审计准则为依据来衡量经济事项。《审计法》还规定:“审计机关依照法律规定独立行使审计监督权,不受其他行政机关、社会团体和个人的干涉”,并从审计机关组织、职能独立、审计机关经费独立、审计人员独立方面保障审计监督权的独立行使。而法规与道德常常交织在一起,有时一致,有时会构成冲突。[6]媒体的这种立场有时可能会强化审计的社会效果,有时媒体从情感出发去判断,往往忽视审计过程中技术性、理性化、程序化的特点。审计机关可能以妨碍审计独立或影响救灾工作为理由拒绝媒体报道或采访,而引起外界(包括媒体)的不理解甚至产生对立情绪。

三、协调政府审计与媒体监督关系的对策建议

(一)新闻自由与审计独立都应得到尊重

2008年12月25日,温家宝在听取审计署党组工作汇报时提出:“审计监督是国家政治制度中不可缺少的组成部分,既是民主法治的产物和推动民主法治的手段,也是维护国家经济安全的重要工具。”要加强审计监督,充分发挥审计在保障经济社会健康运行中的“免疫系统”功能。审计权是社会公众让渡一部分利益给国家公共机构的产物,审计独立与媒体监督(公民的参与监督权利)发生冲突时,协调好两者关系,必须把握好合理的度。胡锦涛在2008年初的全国宣传思想工作会议上指出:“各级领导干部要充分认识新闻舆论的重要作用,善于通过新闻宣传推动实际工作,热情支持新闻媒体采访报道,正确对待舆论监督,提高同媒体打交道的能力。”2009年1月6日,在《中国审计报》创刊10周年座谈会上,全国政协副主席、审计署前任审计长李金华提出:“社会要对媒体给予更多的宽容。审计要更多地支持理解媒体,媒体也要更多地支持理解审计,相互更好地沟通,把各项工作做得更好。”政府审计人员对舆论监督应持欢迎态度,提高接受监督的承受能力,习惯于舆论的多种声音,善于在不同的声音和见解中提高辨别能力。这既是发展审计事业的需要,也是社会民主化、法制化建设的必然要求。

(二)媒体可以监督审计机关,减小审计工作中的阻力

法国思想家孟德斯鸠曾说过:“一切有权力的人都容易滥用权力,这是万古不变的一条经验,有权力的人们使用权力一直到遇到界限的地方才休止。” [7]媒体对审计机关予以监督,对不良行为给予曝光,促使审计人员依法行使监督权力,防止腐败的滋生。如果媒体监督事关公众人物和公共利益,则新闻传媒和记者应该拥有最大的监督空间,法律应最大程度保护媒体和记者。媒体报道的“河北沧州审计人员被电业局招待致死”、 “审计署长沙特派办购建豪华别墅”、 “审计署南京特派办员工机场伤人”等事件,这些审计机关工作人员的行为损伤的不仅是审计机关的形象,还有政府的公信力。为从严治理审计队伍,确保审计工作的独立性和审计人员廉洁从审,做到“正人先正己”,新修订的《审计署关于加强审计纪律的八项规定》(简称“八不准”)自2009年1月1日起执行。在救灾资金审计过程中,审计机关要通过社会各种媒体及时传达救灾审计工作的进展情况,这有利于创造对审计部门有利的工作氛围,获得公众更多的理解和支持。媒体的报道对树立审计人员的良好形象、引导各界群众了解审计规则、心理期望和价值判断有巨大的引导作用。正如刘家义审计长指出的“媒体的报道从根本上说是对审计机关和审计人员的关心和爱护”。

(三)审计机关要完善采访制度并主动提供新闻

审计机关可以向媒体征集采访要求,根据媒体普遍关注的问题安排专人采访和专题采访。这样不但对媒体及时作出了回应,同时也减轻了审计人员的压力,防止无计划的过频或重复采访干扰正常工作。审计机关还可通过制作宣传品、组织媒体集体采访、加强对境内外媒体采访的服务、主动安排新闻发言人定期或不定期发布新闻(如有可能可以提供外文资料),以权威的统一的声音面对媒体。同时,有阶段性、有意识地向公众和媒体提供抗震救灾资金审计的最新动态,扩大抗震救灾资金审计在公众中的影响。中纪委、监察部、民政部、财政部和审计署于2008年5月20日联合发布的《关于加强对抗震救灾资金物资监管的通知》也明确要求:“有关省级审计机关每周要向审计署报告救灾款物审计情况,审计署每月向社会公布阶段性审计情况。救灾工作全面结束后,向社会公告救灾款物管理使用的最终审计结果。” 此次抗震救灾资金审计的透明度非常之高,前所未有。救灾资金审计工作一起步,审计机关就将审计的总目标、主要内容、方式方法、工作安排等通过各种媒体告知公众。

(四)审计机关要正确引导舆论

公正客观的报道可使审计人员在充满鼓励和信任的舆论氛围中工作。美国学者格伯纳认为,由于大众传媒的某些倾向性,人们在心目中描绘的“主观现实”与实际存在的客观现实存在着较大的偏差。这种影响不是短期的,而是一个长期的、潜移默化的“培养”过程。特别是网络媒体具有传播的广泛性和隐蔽性,一有风吹草动,影响力远高于传统媒体。审计部门可以对媒体、尤其是网络媒体积极引导,引导媒体弘扬人道主义精神,加强对廉洁审计、以人为本等方面的宣传报道。审计机关可组织媒体深入到中国抗震救灾资金审计的第一线去,对那些长期努力工作的审计人员的先进事迹进行报道。如此次抗震救灾资金审计工作中,面临余震不断、飞石不断、山体塌方滑坡的险情,不少审计人员冒着生命危险,深入到乡镇村和灾民家庭开展审计核查。审计机关还可以通过好新闻评选、十佳摄影评选等方式鼓励媒体更多、更好地报道抗震救灾资金审计工作。同时,审计机关还要及时向公众澄清一些错误认识。例如,很多媒体采访审计人员的时候往往问“到底查出了多少问题”,似乎不查出问题就是没做好审计工作。事实上,没有查出问题才是最理想的情况。

(五)审计机关应重视民意并及时处理举报线索

了解公众的反映也有助于审计机关更好地组织、开展工作,审计机关可采取网络互动等形式与媒体或公众进行及时交流。例如:2008年9月10日,审计署副审计长余效明接受中国政府网专访,就“加强救灾款物发放审计,提高救灾款物使用效率”与网友在线交流;2008年7月4日,审计署社会保障审计司司长王中信就 “发挥审计监督职能,做好抗震救灾资金物资监管工作”接受中国政府网、新华网和审计署网站联合专访。群众反馈的(网络)举报信息也为审计工作提供了重要线索,审计人员可以据此更迅速、更准确地确定审计重点。应不断完善对媒体或举报人的保护和奖惩制度,以调动媒体或举报人的积极性。审计机关可通过舆论监督专报等形式,对舆论反映的问题进行规范化管理,及时发现问题与解决问题,不断改进工作,做到媒体(或群众)有呼声,审计机关有回应。2009年2月,四川省北川县政府采购一辆110万元的豪华越野车的中标公告在网上迅速传播并引起激烈辩论,见表1。审计机关就此问题会同有关部门展开调查,关注救灾物资采购的合法性和效益性。①

(六)审计机关对于可能出现的舆论危机要做好预案

对于违背新闻法规、侵犯名誉权的报道和无中生有的“新闻炒作”,审计机关要积极通过法律程序予以解决,从而最大限度地防止虚假新闻的发生,减少舆论的负面影响。信息沟通是危机管理的核心,英国危机公关专家里杰斯曾提出著名的危机沟通“三T”原则:[8]第一,以我为本提供情况(Take your own take);第二,提供全部情况(Take it all);第三,尽快提供情况(Take it fast)。审计机关在面临舆论危机时,应尽量采用这三原则:根据危机级别启动应急响应机制,在第一时间内联合有关部门召开新闻发布会,树立透明审计形象,对突发事件的处理和负面报道做到快捷、掌控有力,防止由于处置不当演化为群体性事件。由于中国抗震救灾资金审计发展较晚,社会各界对其作用和重要性的认识还没有上升到理性高度,相当一部分单位和个人还不了解,存在种种疑虑。例如,虽然中国红十字会对于采购“万元帐篷”事件作了澄清,[9]但国家审计机关最好在第一时间内会同有关方面作出回应,以消除人们的疑虑。相形之下,审计机关对于“浙江省东阳市审计局局长在娱乐场所使用公款支付按摩费用”事件的处理更为迅速与妥当。[10]媒体报道之后,审计署立即责成浙江省审计厅督促东阳市调查与问责。审计署还于2009年2月18日发出通报,要求加强对审计人员的廉政教育,自觉维护审计机关和审计干部的良好形象。[11]

[参考文献]

[1] 陈朝豹.从审计事业发展的战略高度提高认识山东四项措施再推审计宣传工作[EB/OL].(2008-07-18).http://www.hebaudit.gov.cn/index3.jsp?entitgid=245&fid=4605.

[2] 带着感情搞审计[EB/OL].(2009-09-03).http://www.sjxww.com/folder1/2008/06/2008-06-062294.html.

[3] 华金秋. 抗震救灾资金审计探析[J].中国地质大学学报:社会科学版,2008(4):102-106.

[4] 王书成.论人大监督与舆论监督的互动[EB/OL].(2007-03-19).http://www.rdgj.com.cn/2007/rdqk

-01-05.html.

[5] 中纪委工作组赴四川调查监督救灾物资运行[EB/OL].(2008-05-23).http://news.sina.com.cn/2008-05-23/034415599470.shtml.

[6] 王渊.媒体监督与司法独立的法理分析[J]. 甘肃政法学院学报,2006(1):128-135.

[7] 孟德斯鸠.论法的精神(上)[M].张雁深,译. 北京:商务印书馆,1961: 154.

[8] 董幼鸿.构建和完善适合我国特大城市应急管理需要的科学机制[EB/OL]. (2009-03-17). http://politics.people.com.cn/GB/8198/140124/140126/8445483.html.

[9] 红十字会网上回应:从未采购“万元帐篷”[EB/OL]. (2008-05-27). http://news.163.com/08/0525/02/4COOARC20001124J.html.

[10] 网友曝光审计局长按摩费报销[EB/OL]. (2009-01-23). http://news.sina.com.cn/s/2009-01-22/055217093939.shtml.

[11] 审计署办公厅. 审计署关于东阳市审计局局长违纪事件的通报 [EB/OL]. (2009-02-18).http://www.audit.gov.cn/n1057/n1072/n258889/1768551.html.

注释:

① 参见《四川常务副省长:北川购买超标车已处理》(2009年3月9日《北京晨报》记者李若愚),原文为:“全国人大代表、四川省常务副省长魏宏昨日接受采访时介绍:对于汶川大地震重灾区北川县购买越野车的问题,省委、省政府已经进行了处理,车已由企业以原价购回,采购这辆车的经办责任人已被调离。”

[责任编辑:张岩林]